Kitabı oku: «Análisis de políticas públicas: metodologías y estudios de caso», sayfa 2

Evaluación y políticas públicas:
una relación compleja
pero necesaria para
la acción de gobierno
en un régimen democrático
Juan José Sanabria López¹

En realidad, hay que tomar a la evaluación por lo que es: el estudio racional de procesos que no lo son siempre.

Jean-Baptiste Harguindéguy

Introducción

Para finales de la segunda década del siglo XXI las autoridades públicas poseen un sofisticado arsenal de recursos para tratar de alcanzar valores como la eficacia, la eficiencia y la economía en su actuar. La clave en la llamada sociedad del conocimiento es la generación de información fiable y pertinente que pueda ser empleada en los procesos de toma de decisiones y para las subsiguientes estrategias que se implementarán. Sin embargo, en muchas ocasiones las creencias que poseen los actores que participan en los regímenes democráticos no siempre están fundamentadas en el conocimiento científico y radican más bien en el cálculo del beneficio político partidista, grupal o individual. Este panorama es el que se le presenta a dos instrumentos de gobierno que a lo largo del siglo XX se incorporaron en las oficinas gubernamentales de todo el mundo: las políticas públicas y la evaluación. El ciclo de políticas públicas se cierra con la fase de evaluación y el objetivo de ambos es generar información útil para la acción de gobierno en ambientes donde el poder político ya no se legitima por su confesión ideológica sino por su actuación efectiva en la resolución de problemas. Pero la realidad le presenta una serie de retos a estos dispositivos de gobierno.

El objetivo de este ensayo es analizar algunas de las problemáticas que enfrenta la evaluación de políticas públicas en el marco de la acción de gobierno en un régimen democrático al finalizar la segunda década del siglo XXI.

Para alcanzar el objetivo mencionado el texto se divide en cinco partes: en la primera se formula una definición de política pública considerando los elementos mínimos en los que coinciden algunos autores que debe contar una política pública para ser tal. La segunda se aboca a realizar una breve descripción de las fases que actualmente integran el ciclo de políticas públicas, entendido como una construcción conceptual útil para simplificar el análisis de los procesos políticos, pero que no refleja necesariamente la realidad ya que no todas las políticas públicas siguen la secuencia de cada una de sus fases. En la tercera sección se define a la evaluación como una actividad que tiene como propósito recolectar, verificar e interpretar la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas y programas públicos. Su importancia no es menor, ya que las instituciones y las autoridades públicas tienden a fundamentar su legitimidad no sólo en la legalidad de sus decisiones, sino en lo que hacen, es decir, en sus resultados. En el cuarto apartado se describe brevemente la forma como se fue incorporando la evaluación en la acción de gobierno, misma que es empleada mayormente como parte de los programas puestos en marcha en los Estados Unidos en la década de los años sesenta del siglo XX; la evaluación también fue una herramienta muy aprovechada por los gobiernos a finales de la década de los 70 y principios de los 80 con el propósito de justificar los recortes al “tamaño” de la administración pública. En el quinto apartado se plantea una serie de problemas que actualmente se le presentan a la evaluación de políticas públicas, como lo son el desafío que representan sociedades complejas y heterogéneas a herramientas que están diseñadas desde un enfoque racional, y cómo la utilidad que en teoría debería tener la información generada por la evaluación para el diseño de políticas públicas termina siendo minimizada por los criterios políticos de los actores involucrados en la formulación de políticas públicas.

Las políticas públicas

La lengua española emplea el término políticas públicas como traducción del vocablo inglés policy, el cual según The Oxford American Desk Dictionary significa: “1. course or principle of action adopted or proposed by a government, party, business, or individual, etc. 2. prudent conduct; sagacity”.² En este sentido, y entrando en terrenos del lenguaje especializado,³ Jean-Baptiste Harguindéguy señala que las políticas públicas “son programas desarrollados por autoridades públicas”;⁴ mientras que para Manuel Tamayo Sáez las políticas públicas se conforman por “el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios”.⁵

Como establece José Luis Méndez,⁶ existen numerosos conceptos de lo que es una política pública, pero los elementos mínimos en los que coinciden dichas definiciones nos llevan a entenderlas como la acción consciente y específica (decisiones, programas, estrategias) por parte de las autoridades públicas (el Estado y/o el gobierno), dirigida a cumplir ciertos objetivos (prioridades). Definida así, la política pública tiene como un instrumento fundamental en su estructura la noción de programa público, el cual, según Harguindéguy, se integra por lo menos de 5 elementos:⁷

1) El contenido, el cual se entiende como las medidas utilizadas, particularmente los instrumentos movilizados: prestaciones, recortes, represión, etc.

2) El calendario, es decir, la programación de la acción de la autoridad pública en el tiempo para maximizar su efecto.

3) Una teoría del cambio, ya que detrás de cada programa se esconde un razonamiento causal, de esta forma se genera una intervención de las autoridades públicas porque se cree que tendrá un efecto "X" sobre un grupo "Y".

4) El campo de acción, el cual se compone de un grupo de personas y/o de un espacio geográfico; estos individuos son los receptores de la política y este criterio les diferencia de otros grupos territoriales y/o sociales que no se verán afectados directamente por el programa implementado.

5) La coerción, ya que tiene que haber una forma de obligar a la gente a que haga lo que se le pide.

A propósito de este último elemento, el de la coerción, es importante observar que la intervención de las autoridades públicas pretende justamente producir resoluciones que sean vinculantes para todos los miembros de una comunidad.

Desde este factor del programa público, Josep M. Vallès apunta que una política pública tiene como foco un área determinada de conflicto o tensión social; en este sentido, las políticas públicas son adoptadas formalmente en el marco de las instituciones públicas, hecho que les confiere la capacidad de obligar, es decir, de ser vinculantes, coercitivas; sin embargo, deben ser precedidas de un proceso complejo de formulación, en el cual han participado una pluralidad de actores públicos y privados de la comunidad.⁸ De esta forma, las políticas públicas no deberían ser acuerdos o transacciones voluntarias adoptadas por actores que defienden determinadas posiciones; las políticas públicas son determinaciones que se imponen sobre la comunidad, en virtud de son constituidas por las autoridades públicas, y por ello, cuentan con legitimidad política.⁹ El componente coactivo de una política se manifiesta de modos diferentes: a) en unos casos, la coacción es ejercida directamente señalando conductas obligadas; b) en otros, se manifiesta indirectamente ya que no se obliga a adoptar una conducta precisa, pero se establece que, en caso de manifestarse dicha conducta, debe ajustarse a determinadas condiciones; asimismo, este ejercicio de la coacción afecta en ocasiones a grupos amplios de ciudadanos o incluso a toda la comunidad, mientras que en otras alcanza solo a algunos grupos.¹⁰

Como lo expresa Ricardo Uvalle, la política es una práctica social que se estructura en cursos de acción que responden a la complejidad de la acción colectiva,¹¹ por ello el hacer uso de las políticas públicas como una herramienta de gobierno incentiva la cooperación entre los actores públicos y privados de la comunidad. Este instrumento de gobierno puede servir para desactivar tensiones, regular problemas y definir soluciones focalizadas para evitar la alteración violenta de la correlación de fuerzas.

Es importante aclarar que una política pública es un proceso que se rehace sin cesar; elaborar una política es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos objetivos deseados. Las políticas públicas van cambiando a la luz de nuevas consideraciones producidas al tomar en cuenta la interacción entre las limitantes del contexto y la actuación de los agentes, pero estas nuevas adecuaciones y ajustes constantes no deben impedir que las políticas públicas sigan una dirección, ya que el objetivo que les dio origen, por muy general que se encuentre esbozado, es el que permite identificar el programa público específico de acciones.¹²

Para José Luis Méndez un modelo ideal de política pública debería contar con seis elementos básicos:¹³

1) El problema. En su definición y delimitación se debe considerar su legitimidad frente a otros problemas, la legitimidad de la definición del tipo de problema y la claridad con la que el problema mismo se define.

2) El diagnóstico. Para este ejercicio es importante la claridad y la legitimidad de los supuestos en los que se basan la definición de la naturaleza específica del problema, la(s) “solución(es)” encontrada(s), y la estrategia presentada.

3) La solución. Para la cual es fundamental considerar su claridad, legitimidad y conocimiento por parte de los actores involucrados.

4) La estrategia. En su diseño e implementación es importante, como en la solución, su claridad, legitimidad y conocimiento por parte de los actores involucrados, pero, además, no debe dejarse de lado el nivel de acción y coordinación que ella prevé entre los actores involucrados.

5) Los recursos. Es muy importante considerar su cantidad y tipo (de organización, presupuestarios y legales).

6) La ejecución. Entendida como la realización de las acciones “programadas” en una política pública, cuenta con dos momentos: la realización propiamente dicha y la evaluación de esa actividad.

No está por demás hacer énfasis en que la mayoría de las veces las políticas públicas son ejercicios de exploración y aprendizaje constantes, ya que en la “práctica” es permanente la incertidumbre en cuanto a su formulación y ejecución por la falta de información y de recursos: además, el contexto en el que se formulan, instrumentan y evalúan cambia frecuentemente.¹⁴ Es así que las decisiones y las acciones se rehacen de manera continua tomando en cuenta juegos de intereses; la opinión pública, los valores en competencia; las demandas de atención y solución; la sinergia de los actores sociales y políticos; la intencionalidad para planificar e implementar estrategias orientadas a la acción con fines específicos; la combinación de ámbitos, responsabilidades, órdenes, legislación, oficinas, participación, corresponsabilidad, recursos, personal directivo y operativo; visión de corto, mediano y largo plazo para cumplir objetivos y metas que tendrán impacto diferenciado en la comunidad.¹⁵

Las políticas públicas, entendidas como programas de acciones, representan la realización concreta de decisiones; son uno de los medios empleados por las autoridades públicas con el propósito de modificar el comportamiento de los otros actores de la comunidad. De ahí la importancia de considerar que la acción de las autoridades públicas se desarrolla para y a través de actores sociales: personas encargadas de concebir, decidir e instrumentar las políticas públicas; además, también son personas las destinatarias de ellas.¹⁶

Las políticas públicas, entonces, son una construcción social y su definición misma constituye un tema de controversia, debate y lucha política entre los actores.¹⁷ Por ello, y como lo señala André Roth, las políticas públicas no sirven para resolver los problemas, ya que en realidad los problemas son resueltos por los actores públicos y privados mediante la implementación de sus estrategias, la gestión de sus conflictos y sobre todo mediante procesos de aprendizaje:

Las políticas públicas constituyen un marco, un espacio que da sentido, en el cual los actores van a redefinir sus problemas y a experimentar soluciones; por lo tanto, hacer una política pública no es resolver un problema, sino construir una nueva representación de los problemas que instaura condiciones sociopolíticas para el tratamiento de éstos por la sociedad y, a la vez, que estructura la acción del Estado.¹⁸

Las políticas públicas no deberían limitarse a fungir como un conjunto de estrategias organizacionales, sino como un elemento de participación política que interactúa con las formas de participación política, llámense voto o militancia, y que pueden complementarlas.¹⁹ En este orden de ideas, en el siguiente apartado se analizará de manera general el llamado ciclo de políticas públicas.

El ciclo de políticas públicas

El análisis en términos de “ciclo de políticas públicas” (policy cycle) fue planteado por primera vez por el fundador de la Ciencia de políticas (Policies Sciences) Harold D. Lasswell en los años cincuenta del siglo pasado. Dicha propuesta consiste en dividir el proceso de adopción de un programa público en fases para entender cada una de ellas. Lasswell identificó las etapas de “inteligencia”, en la cual se estudia el problema en cuestión a profundidad; “recomendación”, cuando se sopesan las alternativas; “prescripción”, en la que se crea una regla general; “invocación”, donde se espera que se modifiquen algunos comportamientos; “aplicación”, que es la puesta en obra de la política; “terminación”, la conclusión de ella y “evaluación”, en donde se calcula si la política ha sido eficaz y cómo puede ser mejorada.²⁰

Más tarde, en la década de los años setenta, también del siglo XX, Charles Jones propuso las etapas de:²¹

a) Percepción: se identifica la existencia de un problema.

b) Definición: se delimitan sus fronteras.

c) Organización: son agrupadas las informaciones respecto al problema.

d) Representación: el momento cuando el problema “entra” en las instituciones políticas.

e) Formulación: en esta fase se crea una posible solución al problema.

f) Legitimación: aquí se pretende dar “peso político” a la solución construida.

g) Aplicación: cuando se “pone en marcha” la solución elegida.

h) Reacción: se observan los movimientos de aceptación o rechazo que genera la solución.

i) Evaluación: aquí se calcula el impacto que ha tenido la solución.

El proceso o ciclo de construcción de las políticas públicas actualmente comprende los siguientes momentos:²²

1. Identificación y definición del problema.

2. Formulación de las alternativas de solución.

3. Adopción de una alternativa.

4. Implantación de la alternativa seleccionada.

5. Evaluación de los resultados obtenidos.

En la fase 1, una situación es percibida como problemática por los actores políticos y sociales, por lo que se solicita a las autoridades públicas una acción pública y se busca que el problema esté inscrito en la agenda del sistema político (agenda setting). En la fase 2, las autoridades públicas tratan de proponer varias soluciones (policy formulation). En la fase 3, los actores e instituciones autorizados para tomar la decisión examinan la o las soluciones propuestas y dan una respuesta. La cuarta fase es la puesta en marcha del programa público, siendo por lo general la administración pública el actor encargado de traducir la decisión en hechos concretos (implementation). En la quinta fase, la respuesta dada al problema y los impactos causados por su implementación son evaluados por los actores sociales y políticos (policy evaluation) y pueden dar pie a un reinicio de todo el ciclo con el fin de reajustar la respuesta (feedback) o suprimir la política (program termination).²³

El ciclo o proceso de las políticas públicas es una construcción conceptual que resulta útil para simplificar el análisis de los procesos políticos, que son de por sí complejos. Además el modelo es lo suficientemente general, lo que permite su utilización para cualquier política pública y facilita así la delimitación del objeto de análisis; sin embargo no refleja necesariamente la realidad, ya que no todas las políticas públicas siguen “al pie de la letra” la secuencia de cada una de sus fases; incluso, con frecuencia, algunas políticas sobreponen o alteran el orden del ciclo.

En este sentido, André Roth formula las siguientes observaciones que deben tomarse en cuenta en el momento de llevar el ciclo de políticas públicas a la práctica:²⁴

• Ejecutar una política pública o una norma es un trabajo continuo de interpretación y de reinterpretación que depende de los actores, de su número, del nivel de abstracción de la norma y de la estabilidad o inestabilidad del contexto de la implementación.

• El significado de una norma se construye por interacciones entre decisores y ejecutores, entre los mismos ejecutores y entre ejecutores y destinatarios.

• La interacción significa para los actores persuasión y estrategia para imponer su propia interpretación y destruir o descartar las interpretaciones de los demás actores. El sentido de una implementación va a depender de la dinámica de las interacciones entre administración pública, actores privados y, más que todo, destinatarios.

• La interpretación continua, iterativa, de las actividades y contenidos de la implementación hace de ésta un proceso que se adapta al contexto. La norma sufre un proceso reiterativo de contextualización por los ejecutores; es como si renaciera luego de su primera adopción por la instancia formal de decisión. Este renacer se hace en función de los contextos, temas y problemas que estructuran los discursos, así como la implementación misma de la política pública.

Si bien la política pública es una herramienta de gobierno, no es un dispositivo solamente de naturaleza técnica, ya que requiere en su manejo de gran capacidad de diálogo y negociación por parte de los actores involucrados. Esta característica de las políticas públicas se puede apreciar particularmente en la fase de evaluación. Definir el concepto de evaluación en general, y particularmente la evaluación de las políticas públicas, será la tarea de la que se ocupa la siguiente parte de este ensayo.

La evaluación

Evaluar proviene del francés évaluer, y según el Diccionario de la lengua española, este término hace referencia a “señalar el valor de una cosa. 2. Estimar, apreciar, calcular el valor de una cosa […] 3. Es tomar los conocimientos, aptitudes y rendimiento de los alumnos”.²⁵ Como establece Carol H. Weiss, evaluación es una palabra elástica que se extiende para abarcar juicios de todo tipo, pero el denominador común de todos los usos de este término es la noción de juzgar el mérito.²⁶ La evaluación es una actividad normativa porque los evaluadores (que somos todos en un régimen democrático) difícilmente pueden actuar fuera de sus valores, normas y percepciones; además, la evaluación es posible sólo en la medida en que su sentido, así como la escala de valores utilizada, se encuentren enunciados con la mayor claridad posible, ya que, en caso contrario, a la evaluación se le considerará como una expresión de arbitrariedad.

Si evaluar es formular un juicio de valor, en una sociedad democrática habrá necesariamente una variedad de evaluaciones igualmente válidas (aunque no igualmente aceptables y aceptadas) como expresión de los distintos valores presentes en una comunidad dada. Por ello, es deseable que se tome en cuenta la evaluación que formulan los actores sobre su propia conducta a partir de sus percepciones. Además, la relación entre evaluadores y evaluados debe inscribirse en un proceso caracterizado por el debate y la participación activa, que permita un aprendizaje colectivo de autoevaluación y/o ajustes en el curso de la implementación mediante la negociación y la discusión con los actores.²⁷ A partir de estas ideas, es factible señalar que la evaluación es una actividad eminentemente política.

Sin embargo, la evaluación es percibida como una actividad vertical, cuantitativa, administrativa y directiva, tendente a justificar la sanción por no cumplir con los objetivos establecidos; de ahí que se haya desarrollado, por un lado, una actitud más o menos común, entre algunos sectores tanto del ámbito público como del privado, de resistencia a su ejercicio, y, del otro, un comportamiento de apego burocrático al reglamento por temor a una eventual sanción entre los servidores públicos.²⁸

En contraste con estas creencias, para Claudia Maldonado Trujillo y Gabriela Pérez Yarahuán la evaluación tiene un enorme potencial transformador: a) a las organizaciones públicas y sociales les permite rendir cuentas, aprender y orientarlas a resultados; b) propicia el debate público informado por evidencia; c) reduce las asimetrías de información sobre el destino y el sentido de la movilización de recursos públicos y d) contribuye a la legitimidad democrática y a la gobernabilidad.²⁹

Según Jean-Baptiste Harguindéguy, al término evaluación se le puede definir como la tarea de recabar información sobre las consecuencias de la puesta en marcha de un programa público; esta recopilación de información se centra en las organizaciones y los programas de acción pública, ya que cualquier seguimiento de un programa obliga a interrogar sobre las rutinas que la propia burocracia está llevando a cabo, por lo que la evaluación trata de:³⁰

1) Conocer el objetivo central de la política o programa en cuestión.

2) Fijar criterios previos de evaluación suficientemente claros para los actores receptores de dicha información.

3) Describir lo que ha pasado y si los resultados se adecuan a lo esperado.

4) Entender por qué se han producido los resultados registrados: si funciona la política o programa, no existe problema; pero si no funciona, puede que la culpa del fallo sea de la propia teoría del cambio sobre la cual se basa el programa, o bien que sea la culpa de un elemento externo no previsto.

5) Prescribir consejos para mejorar la política o programa.

En este sentido, y siguiendo nuevamente a André Roth, la evaluación se ocupa de recolectar, verificar e interpretar la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas y programas públicos. La evaluación es una práctica seria de argumentación que necesita estar basada en información que sea pertinente, ya que permite a las autoridades públicas y a los ciudadanos opinar con menos subjetividad acerca de los efectos de las acciones públicas. La importancia de la evaluación no es menor, ya que las instituciones y las autoridades públicas tienden a fundamentar su legitimidad no sólo en la legalidad de sus decisiones, sino en lo que hacen, es decir, en sus resultados.³¹

La evaluación de políticas públicas, entonces, no es solamente un instrumento técnico, sino también un mecanismo político fundamental, ya que en los regímenes políticos democráticos³² los productos de la evaluación tienen diferentes utilidades, a saber:³³

• El control del poder legislativo de las actuaciones del poder ejecutivo.

• La presentación de resultados a los usuarios de los servicios públicos y al resto de los ciudadanos.

• El mantenimiento de la confianza y la cooperación entre los actores públicos y privados que participan en las políticas públicas.

En un régimen de gobierno democrático, las autoridades públicas tienen que rendir cuenta de sus actos, explicar sus decisiones a los ciudadanos, presentar los logros alcanzados en las distintas áreas en las que intervienen y legitimar, con resultados, sus decisiones; así, la evaluación cumple la función política de ofrecer un mecanismo de justificación de las actuaciones ante los ciudadanos.

La evaluación de políticas públicas es una herramienta que emplean las autoridades públicas de los regímenes democráticos para comprender, comunicar y controlar porque:³⁴

a) Tratan de comprender lo que pasa con los procesos sociales inducidos por la acción pública para fundamentar de manera lo más acertada posible las acciones futuras.

b) Tienen la obligación de comunicar para explicar, con base en una información argumentada, y dialogar con sus públicos con el fin de conseguir el respaldo a sus acciones.

c) No pueden dejar de lado la responsabilidad de ejercer un control sobre las actividades que realizan.

Como se ha podido apreciar, la evaluación en general, y particularmente la evaluación de políticas públicas, es un acto de designación de valor, y por ello es un acto político, que se presenta como un asunto complejo en el momento en que intervienen los valores y creencias de los diferentes actores que participan en el acto de evaluación. Pero, ¿desde cuándo se ha incorporado el ejercicio de evaluación a la acción de gobierno? Precisamente este punto será objeto de análisis en el siguiente apartado.