Kitabı oku: «Análisis de políticas públicas: metodologías y estudios de caso», sayfa 4

El papel de los actores sociales
y las políticas públicas
en el marco de la
globalización
José Juan Ramírez Llanos¹
Introducción

Es evidente que hoy en día vivimos en una época de cambios significativos donde los problemas y fenómenos globales son una responsabilidad compartida. Algunos especialistas coinciden² en que la inestabilidad política, la retracción económica internacional y los grandes desafíos de orden social del mundo son producto de las estrategias de desarrollo deficientemente formuladas, diseñadas e implementadas por la gran mayoría de los gobiernos de los países. Long, Giddens y Allard³ sostienen que para hacer frente a los grandes retos del mundo es necesario establecer estrategias integrales encaminadas a desarrollar un mejor esquema de cooperación no sólo con las instancias multilaterales, sino también con los gobiernos de los países y con la cada vez más incipiente participación ciudadana. La teoría general de sistemas nos explica cómo las interrelaciones de los diversos actores, su dinámica, restricciones y condiciones afectan considerablemente los patrones de comportamiento y adaptación que transforman no sólo el desempeño de los gobiernos, sino su entorno.⁴ Para ellos, el modelo de desarrollo socioeconómico está sufriendo una importante transformación que está haciendo que el centro del interés científico de la ciencia política se desplace hacia lo que se ha denominado “el desarrollo local”.⁵

Si bien la ciencia política estudia la teoría y la práctica de la política, de los sistemas y comportamientos políticos de la sociedad, a nivel local también es importante observar su carácter de ciencia multidisciplinaria. Este carácter lo obtiene por la necesidad de entender la complejidad humana y buscar entre varias disciplinas respuestas a la confusa diversidad de fenómenos y problemas sociales.

En este estudio interesan no solamente las cuestiones técnicas de organización y de resultados, sino también mirar desde un ángulo más general e integral, esto es, el análisis exhaustivo de las dinámicas de las instituciones, de las sociedades, la conflagración de sus intereses y sus compromisos políticos. Más aún, la participación ciudadana y las posiciones ideológicas y culturales son imprescindibles para entender: 1) La correlación teórica de la dualidad local-global y 2) el ordenamiento participativo civil, local e integral.

El estudio se basa, pues, en el análisis de dos frentes distintos y complementarios. Por una parte, el diagnóstico de la gerencia de Estado como ente regulador y garante, diseñador y ejecutor de actividades orientadas a satisfacer las necesidades sociales. Y por el otro, el planteamiento del ordenamiento participativo e integral y la inclusión de la reflexión colectiva y organizada de los varios actores sociales⁶ involucrados en dichas políticas. Así, una aproximación a las dinámicas entre los diversos actores políticos y sociales a nivel local ayuda a entender cómo sus intereses son integrados en la toma de decisiones públicas que trascienden a nivel global.

El estudio está dividido en cinco secciones. La primera describe el proceso de desarrollo e impacto de la globalización, la gerencia del Estado y la importancia del localismo en la era global. La segunda explica la tradicional búsqueda de solución a los problemas globales; asimismo, subraya la importancia de los espacios institucionales y los espacios de participación pública. La tercera expone la importancia de la política pública como instrumento del aparato estatal en la solución de problemas sociales. La cuarta sección aborda la espacialidad y la especificidad de la transformación de la gestión de las políticas públicas y, finalmente, la quinta se refiere a las consideraciones generales sobre el estudio integral de las políticas públicas. Particularmente, en esta sección se destacarán las ventajas que tiene la propuesta de Long en el ámbito de las políticas públicas.

La globalización, la gerencia del Estado y el localismo

Los grandes cambios políticos de la comunidad internacional han transformado no solo los estilos de vida y los procesos de producción y comunicación en todo el mundo, sino también los modos y dominios de poder. Actualmente vivimos en un mundo cada vez más dominado por grandes desafíos. El ocaso de la sociedad industrial en el siglo XXI, el principio de la era digital, los movimientos financieros tecnologizados, la polarización económica y la desigualdad social, son algunos ejemplos de cómo se conforman los nuevos escenarios políticos y económicos mundiales. Dichos fenómenos mundiales representan procesos de transformación e interdependencia global caracterizados por:⁷

1) Fuertes flujos acelerados de mercancías, gente, capital y tecnología.

2) Nuevos instrumentos de regulación económica y comercial.

3) La radicalización social en torno a la política tradicional.

4) Una limitada capacidad de maniobra del Estado.

5) Una incipiente demanda de participación pública destinada a construir nuevos escenarios que impulsen el bienestar y el desarrollo.

No se trata de un mero intercambio de bienes y servicios o de un incremento de la actividad comercial, por el contrario, en la actualidad se observan procesos regionalistas y globales cuyos propósitos son la adecuación de la acción estatal a las necesidades locales; un mayor acercamiento de los ciudadanos a la gestión del Estado; la supervivencia y promoción de las costumbres propias y, en las regiones atrasadas, la consecución de una redistribución de la renta nacional que mejore sus condiciones de vida y sociales.⁸

Los nuevos instrumentos de regulación económica y comercial son mecanismos que promueven el desarrollo económico y que vinculan aspectos sociales con políticas de desarrollo que favorecen la rearticulación del comercio internacional y la economía con el mercado mundial.⁹ Estos instrumentos no llegan solos, comparten el escenario con los nuevos actores internacionales públicos y privados, supranacionales, nacionales y locales.

Por lo anteriormente descrito, las nuevas dinámicas de ejercicio del poder han visto limitada la gerencia del Estado a partir de las exigencias económicas internas y externas en gran parte de la comunidad internacional.¹⁰ Así, los gobiernos nacionales están rebasados por problemas actuales, muchos de origen local y de competencia mundial.

La teoría de los Sistemas Productivos Locales pone en el centro del debate el interés analítico de los actores y las relaciones que se establecen entre ellos hasta el punto en que se podría explicar las perspectivas del desarrollo a partir de lo que se podría denominar "perspectivas del actor".¹¹ Sin embargo, a pesar del claro avance científico que suponen estas nuevas propuestas, todavía es necesario profundizar en el tratamiento analítico que se le debe dar a esos dos factores considerados como claves: los actores y sus relaciones. Y es precisamente sobre esta cuestión en la que se centra especialmente este trabajo.

Sirva de ejemplo mencionar los problemas generados por el medio ambiente y la contaminación, el crecimiento poblacional, la pobreza, la salud y la migración. La solución a estos problemas globales no está dada en las formas tradicionales de resolverlos; desde la oficina de gobierno que concentra las decisiones. Por el contrario, atenderlos demanda una mayor coordinación entre los gobiernos, las empresas, los organismos internacionales, las Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s) y los centros de investigación, además de la participación activa y efectiva de la sociedad en su conjunto.

En busca de la solución a los problemas globales. Los espacios institucionales y los espacios de participación pública

Tradicionalmente se ha considerado que la funcionalidad de las instituciones está supeditada no solo a la forma en que el administrador púbico o burócrata ejerce el poder, sino en la forma en cómo organiza e implementa los recursos y en cómo los enfoca para el cumplimiento de los objetivos. Hoy en día se reconoce la necesidad de replantear las dinámicas y el ejercicio del poder sustentado por los valores sociales, definido por la normatividad aplicable y respaldado por los mecanismos de participación ciudadana del régimen democrático.¹² Ante un mundo globalizado donde los Estados son cada vez más interdependientes y las sociedades altamente diferenciadas y complejas, se demandan cada vez más espacios de participación e incidencia en todos los niveles de gobierno.

El Estado, a través de sus mecanismos para el ejercicio de gobierno, cuenta con un espacio púbico estatal en donde las autoridades legal y legítimamente constituidas tienen la vigencia del interés público, y son las responsables de determinar metas, cumplir plazos y manejar los recursos públicos mediante políticas públicas que definen el sentido del ejercicio del gobierno. En cuanto al uso, el espacio público es el escenario de la interacción social cotidiana; cumple funciones materiales y tangibles y es el soporte físico de las actividades cuyo fin es satisfacer las necesidades urbanas colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales.¹³ El espacio público social es, pues, el lugar de la articulación y organización de los discursos y objetivos que persiguen los grupos sociales; es donde se da cauce a la participación y movilización ciudadana para defender intereses y plantear demandas.¹⁴

Pero el sentido de la participación ciudadana puede variar si se refiere a una intervención en cuanto a modificar la organización política del Estado. El ciudadano debe involucrarse en acciones de gobierno, con la autoridad pública o mediante el aparato de gestión de los asuntos públicos. El uso democrático del voto es otra manera de participación que regula la intervención social en procesos libres de asignación política. Estas dinámicas han llegado a sobrecargar de demandas a los gobiernos y a replantear la definición de las tareas y funciones de la administración pública.

En este nuevo escenario, los administradores públicos se enfrentan al reto de tomar decisiones que permitan un mejor vínculo entre el Estado y la sociedad, es decir, del ejercicio de gobierno y las políticas públicas. Pero el tipo de política pública varía según su grado de institucionalización, y es que las políticas públicas están sobre todo estructuradas por instituciones, normas y presupuestos.¹⁵

Es precisamente en torno al manejo de la administración de los procesos de gobernanza en los diferentes niveles del Estado y de la organización social y de las relaciones de poder que las posiciones, intereses y necesidades de actores (mandantes y mandatarios) se contraponen con respecto a sus ideas, acciones o formas de gestión política. Este hecho se evidencia en las tendencias ideológicas y de pensamiento, en los procesos de gobernanza, en la estructura y acción institucional y especialmente en la concepción, desarrollo y ejecución de las políticas públicas a través de distintos planes, programas y proyectos. Esta situación constituye la puerta de entrada al tipo de conflicto político cuya relevancia está definida por las dependencias, intereses, percepciones, necesidades, situaciones y problemas de las partes involucradas que giran alrededor del poder.¹⁶

En conclusión, para poder entender el ámbito de acción de la ciudadanía y del Estado en los procesos de la política pública como fenómeno de estudio en el marco de la globalización, es necesario realizar un análisis a partir de las relaciones entre el Estado y la Sociedad Civil, ya que como señala Lascoumes las instituciones son construcciones sociales y políticas producto de conflictos y negociaciones.¹⁷

La política pública, su ciclo y su debate conceptual

De acuerdo con Aguilar Astorga y Lima Facio, en su obra ¿Qué son y para qué sirven las Políticas Públicas?, la práctica de la política ha sido tratada tradicionalmente como un asunto de corto plazo, donde resolver lo inmediato ha sido lo imperativo. Para los investigadores, "la política pública se malentendía como una relación mando-obediencia, basada en relaciones clientelistas, donde pocos administraban, otros obedecían y muchos más la padecían".¹⁸ Hasta hace no mucho tiempo existía todavía una tendencia por parte de los especialistas en planeación y en la administración pública a clasificar a las políticas públicas como un proceso en el cual se sigue una serie de pasos que se suceden uno tras otro en forma ordenada y consecutiva que inicia con la definición del problema/agenda; la construcción de alternativas de política/formulación de política; la elección de una solución/política preferencial y culmina con el diseño de la política; la implementación y la evaluación de la política en cuestión.¹⁹

Pero este análisis, simplista, burdo y tradicional, no describe un juego mucho más complejo de procesos que involucran la interpretación y reinterpretación de acciones y decisiones en la cual no existe ninguna línea directa entre el diseño de política con los resultados. Si bien Peter Knoepfel afirma que un “ciclo”, entendido como una serie de fases que se suceden en el mismo orden, son una herramienta que sirve para buscar sentido al flujo de decisiones y procedimientos que forman una política pública,²⁰ esta asignación no explica la complejidad de las multi-interrelaciones que se generan en el seno de la política pública. Por su parte, el politólogo Luis Aguilar en su obra La hechura de las políticas profundiza un poco más explicando cómo el concepto “proceso de política” es apropiado para designar al instrumento analítico e intelectualmente construido para fines de modelación, ordenamiento, explicación y prescripción de una política.²¹ Esta perspectiva tiene la ventaja adicional de centrarnos en cada una de las fases de la construcción de las políticas. Por ejemplo, en la primera fase, el papel del líder de la comunidad, los grupos de interés emergidos en el seno del análisis de la política, los marginalizados sociales, los que tienen voz, pero no voto, etc.

Empero, el ciclo de la política pública es la representación descriptiva, analítica y temporal de actos que en efecto suceden aleatoriamente uno tras otro. Nuestra conclusión es que en política pública es frecuente que los resultados esperados no se produzcan o bien resulten como consecuencia de factores que no pueden enlazarse de un modo directo o secuencial con la aplicación de un programa de desarrollo particular. Lo anterior se debe a que las etapas del ciclo de políticas públicas pueden sobreponerse y suponerse una a las otras, condensarse alrededor de una de ellas, anticiparse, retrasarse o repetirse. El proceso real puede, entonces, constituirse por eventos no sucesivos e inseparables.

En México, durante la década de los 80´s la gestión pública parecía dar lugar a una percepción tradicional que atribuía una importancia excesiva a la elaboración de un plan de perspectiva sofisticada. Estos planes tenían una vigencia y en la mayoría de los casos discontinuidad. Dependían, en mucho, del tiempo que duraba el gobierno en turno y respondían, en consecuencia, a las negociaciones políticas del grupo en el poder con los grupos y coaliciones sociales que se beneficiaban. Pero eso no era todo: sus programas y planes de desarrollo se diseñaban con esquemas de proceso lineal que evidenciaban, en la mayoría de los casos, resultados estériles o incluso de utilidad no significativa.

Hoy en día, un método menos rígido de análisis que incorpore un proceso permanente de reformulación de estrategias y redefina la solución de problemas podría ser útil si lo que se busca es entender que un esquema de acción pública debe responder a las realidades sociales que se construyen día tras día. En otras palabras, se debe incorporar un análisis sobre las construcciones sociales que se crean a partir de las acciones derivadas de la relación entre actores y agentes inmersos en espacios particulares y su relación con otros actores externos. Estas relaciones son influidas por los distintos aspectos de la cultura y la política local, lo que incide sobre los índices de lo que, en lo general, en estos espacios puede denominarse desarrollo.²² El esquema 1 ilustra el tradicional modelo del ciclo de política pública, así como el modelo de un ciclo basado en la reformulación de formas lógicas de interpretación del proceso de la política pública.

Esquema 1

Ciclo de Políticas Públicas

Fuente: Elaboración propia

De esta manera es posible entender a las políticas públicas como un conjunto de procedimientos determinados por una dimensión sociopolítica a nivel de su creación, diseño, evaluación y discusión. Su desarrollo genera nuevas estructuras, nuevas relaciones sociales y nuevas maneras de distribución del poder.

Después de explicar la gran necesidad por rediseñar los procesos de política pública, vale la pena detenerse un momento para estudiar la relación entre política pública y los planes o programas de desarrollo. Si bien existe una diferencia importante entre estos conceptos, baste señalar que son todos creados para la consecución de objetivos sociales. Este argumento es absolutamente válido si se concibe a la política pública como el mecanismo, la postura o las decisiones, acciones, normas y estrategias establecidas por el Estado orientadas a la solución de problemas públicos.²³ En efecto, las políticas públicas son estrategias encaminadas a resolver problemas públicos a partir del interés y la opinión de los grupos sociales afectados. Nótese también que, por el hecho de ser política, esos mecanismos, posturas o decisiones sugieren que se diseñan con la autoría del Estado,²⁴ esto es, una intervención planeada que circunscribe cualquier nivel de gobierno o cualquiera de los poderes públicos. Ahora bien, al ser pública evidentemente incluye, atañe y afecta a las comunidades y a la sociedad en su conjunto.²⁵ Con todo, las políticas públicas se asientan así en leyes, decretos, resoluciones, reglamentos, ordenanzas y un sinnúmero de documentos oficiales. Al final, sus fundamentos conceptuales nos ayudan a entender cómo estas disposiciones políticas se concentran en programas y planes de desarrollo y funcionan como instrumentos de gestión pública que sirven entre otras cosas para promover, en principio, el crecimiento económico, proteger la autonomía local, el desarrollo regional y el bienestar social.