Kitabı oku: «Öffentliche Finanzwirtschaft», sayfa 5
2. Zusammenfassung
129
–Als Grundsatz der föderalen Finanzierungsverantwortung normiert Art. 104a Abs. 1 GG, dass die Ausgabenzuständigkeit der Aufgabenzuständigkeit folgt (Konnexitätsprinzip). Das bedeutet, dass keine Gebietskörperschaft Vorhaben außerhalb ihrer eigenen Aufgabenzuständigkeit finanzieren darf. Innerhalb ihrer Aufgabenzuständigkeit besteht für die Gebietskörperschaften sowohl eine Finanzierungsbefugnis als auch eine Finanzierungspflicht.–Die Finanzierungslast im jeweiligen Sachbereich richtet sich danach, wer Träger der Verwaltungskompetenz nach Art. 83 ff. GG ist. Keine Rolle spielt hingegen, wer als Gesetzgeber im Sinne der Art. 70 ff. GG tatsächlicher Veranlasser der finanziellen Aufwendungen ist.
VI. Haushaltsautonomie von Bund und Ländern
1. Selbstständigkeit und Unabhängigkeit
130
Art. 109 Abs. 1 GG
„Bund und Länder sind in ihrer Haushaltswirtschaft selbstständig und voneinander unabhängig.“
131
Die in Art. 109 Abs. 1 GG enthaltene Forderung konkretisiert das Bundesstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG für die staatliche Haushaltswirtschaft. Selbstständigkeit und Unabhängigkeit im Sinne von Art. 109 Abs. 1 GG verbieten eine gemeinsame Haushaltsführung von Bund und Ländern und eine Haushaltskontrolle der Länder durch den Bund oder der Länder untereinander. Bund und Länder handeln damit eigenverantwortlich bei der Gestaltung ihrer Haushaltswirtschaft. Ihnen steht von Verfassungs wegen eine Haushaltsautonomie zu.
2. Ausnahmen vom Grundsatz der Haushaltsautonomie
132
Aus dem Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG folgt ebenfalls ein Gebot der Bundestreue oder des bundesfreundlichen Verhaltens, nach dem sowohl der Bund als auch jedes Land zur gegenseitigen Rücksichtnahme und zum Zusammenwirken verpflichtet sind. Ein wesentliches Element des Gebots der Bundestreue ist das bündische Einstehen füreinander. Insbesondere dürfen weder Bund noch Länder ohne Rücksicht auf die Interessen des Gesamtstaates handeln. Im Bereich der Haushaltswirtschaft wird die Eigenverantwortlichkeit von Bund und Ländern deshalb durch zahlreiche Vorschriften eingeschränkt, um eine vollständige Haushaltstrennung zu vermeiden und die Gesamtverantwortlichkeit für ganz Deutschland zu stärken (Abb. 13).
133
Zu nennen sind namentlich die gemeinsame Verpflichtung von Bund und Ländern,
–die Vorgaben des europäischen Unionsrechts zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin zu erfüllen (Art. 109 Abs. 2 Var. 1 GG),–die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts im Rahmen der Haushaltswirtschaft zu berücksichtigen (Art. 109 Abs. 2 Var. 2 GG),–ihre Haushalte grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen (Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG) und–ihr Haushaltsrecht nach gemeinsam geltenden Grundsätzen zu regeln (Art. 109 Abs. 4 GG).
Abb. 13: Haushaltsautonomie von Bund und Ländern.
3. Zusammenfassung
134
–Gemäß Art. 109 Abs. 1 GG sind Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft selbstständig und unabhängig voneinander. Die sog. Haushaltsautonomie konkretisiert das Bundesstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG.–Die Eigenverantwortlichkeit von Bund und Ländern wird begrenzt durch ihre Gesamtverantwortlichkeit für die Bundesrepublik Deutschland. Das Gebot zur Bundestreue findet seinen Niederschlag in den Vorschriften über die Haushaltsdisziplin in Art. 109 Abs. 2 und 3 GG sowie die Pflicht zur Aufstellung gemeinsam geltender Grundsätze für die Haushaltswirtschaft in Art. 109 Abs. 4 GG.
[10] BVerfGE 92, 91 (113) – Feuerwehrabgabe.[11] OVG Münster, NVwZ 1984, 391.[12] BVerfGE 55, 274.[13] BVerwGE 45, 1.[14] BVerfGE 124, 235.[15] BVerwGE 72, 212.[16] BVerfGE 91, 186.[17] BVerfGE 98, 83.[18] BVerfGE 122, 316.[19] Zitiert nach Ullmann, Der deutsche Steuerstaat, 2005, S. 74.[20] ABl. EG L 136, S. 17.[21] BVerfG, Beschl. v. 10.3.2013 – 2 BvR 2121/11, juris: Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen.[22] ABl. EG L 299, S. 1.[23] BVerfGE 93, 121.[24] BVerfGE 8, 260 (269).[25] BVerfGE 148, 147.[26] Henneke, Öffentliches Finanzwesen, 2. Aufl. 2000, Rn. 673.[27] BVerfGE 65, 325 (349).[28] Heun/Thiele, in: Dreier, GG, Bd. III, 3. Aufl. 2018, Art. 108 Rn. 16.[29] Vogel, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV, 1. Aufl. 1990, § 87 Rn. 20.[30] BVerfGE 39, 96 (107).[31] Vgl. etwa Art. 104a Abs. 2 ff., Art. 104b bis Art. 104d sowie Art. 91a bis Art. 91e GG.
C. Planerische Grundlagen der Haushaltswirtschaft
I. Öffentliche Haushaltswirtschaft
1. Begriff
135
Gegenstand des Haushaltsrechts ist die öffentliche Haushaltswirtschaft, also die Haushaltswirtschaft der juristischen Personen des öffentlichen Rechts und ihrer Einrichtungen.
136
Definition
Die „öffentliche Haushaltswirtschaft“ ist ein Teil der Volkswirtschaft. Sie umfasst alle Vorgänge, die unmittelbar auf die staatlichen Einnahmen und Ausgaben gerichtet sind und einer haushaltspolitischen Entscheidung zugänglich sind. Dazu gehören die Planung, Beschaffung, Verwaltung, Verwendung und Kontrolle der öffentlichen Finanzmittel.[32]
137
Die öffentliche Haushaltswirtschaft besteht aus der
–Einnahmenwirtschaft, d. h. aus Maßnahmen zur Erhebung von Steuern, Gebühren und Beiträgen, Erzielung von Erwerbseinkünften, Aufnahme von Krediten usw. und der–Ausgabenwirtschaft, d. h. aus Maßnahmen zur Finanzierung der staatlichen Aufgabenerfüllung.
138
Grundlage der öffentlichen Finanzwirtschaft ist der Haushalt. Der „Haushalt“ wiederum setzt sich zusammen aus dem Haushaltsgesetz und dem Haushaltsplan; beide bilden eine untrennbare Einheit. Der Haushaltsplan wird durch das Haushaltsgesetz festgestellt (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG).[33]
2. Funktionen
139
Dem öffentlichen Haushalt kommen verschiedene Funktionen zu, über die in der Wissenschaft nicht durchgehend Einigkeit besteht. Im Folgenden wird differenziert zwischen der
–fiskalischen Bedarfsdeckungsfunktion,–staatsrechtlichen Ermächtigungsfunktion,–staatsleitenden Programmfunktion,–gesamtwirtschaftlichen Gestaltungsfunktion und–politischen Kontrollfunktion.
2.1 Fiskalische Bedarfsdeckungsfunktion
140
Die finanzwirtschaftliche Bedarfsdeckungsfunktion des Haushalts wird in § 2 Satz 1 BHO deutlich.
§ 2 Satz 1 BHO
„Der Haushaltsplan dient der Feststellung und Deckung des Finanzbedarfs, der zur Erfüllung der Aufgaben des Bundes im Bewilligungszeitraum voraussichtlich notwendig ist.“
141
Eine Bedarfsdeckung setzt voraus, dass der Finanzbedarf zur Erfüllung der staatlichen Aufgaben festgestellt und mit den zu erhebenden Deckungsmitteln in Einklang gebracht wird.[34] Bis in die 1960er-Jahre wurde öffentlichen Haushalten ausschließlich eine Bedarfsdeckungsfunktion zugeschrieben.[35]
2.2 Staatsrechtliche Ermächtigungsfunktion
142
Nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG wird der Bundeshaushaltsplan durch Gesetz festgestellt. Art. 111 GG ermächtigt die Bundesregierung, näher gekennzeichnete Ausgaben zu leisten, wenn bis zum Schluss des Haushaltsjahres der Haushaltsplan für das folgende Jahr noch nicht durch Gesetz festgestellt worden ist. Nach Art. 112 GG bedürfen Haushaltsüberschreitungen und außerplanmäßige Ausgaben der Zustimmung des Bundesministers der Finanzen. Aus Art. 111 und Art. 112 GG ergibt sich, dass regelmäßig nur dann Ausgaben geleistet werden dürfen, wenn sie durch ein Haushaltsgesetz „festgestellt“ worden sind. Schon aus dem Zusammenhang von Art. 111 und Art. 112 GG einerseits und Art. 110 Abs. 2 GG andererseits muss gefolgert werden, dass das Haushaltsgesetz nicht nur eine tatsächliche „Feststellung“, sondern zugleich die staatsrechtliche „Bewilligung“ der im Haushaltsplan veranschlagten Mittel trifft. Das Haushaltsgesetz enthält also die Ermächtigung an die Exekutive, diese Mittel für die im Haushaltsplan festgelegten Zwecke auszugeben. Aber auch aus dem Wortlaut von Art. 110 Abs. 2 GG, insbesondere aus dessen Satz 3 ergibt sich, dass das Haushaltsgesetz nicht nur „feststellt“, sondern zugleich die Mittel „bewilligt“ („Die Ausgaben werden in der Regel für ein Jahr bewilligt“).
143
Das BVerfG hat diese Zusammenhänge prägnant auf den Punkt gebracht:[36]
„Das Haushaltsgesetz stellt also nicht lediglich ein im Haushaltsplan enthaltenes rechtsindifferentes Zahlenwerk fest und schafft nicht nur einen tatsächlichen Zustand […]. […] Haushaltsgesetz und Haushaltsplan bilden eine Einheit. Die rechtliche Bedeutung der Ansätze und ihrer Zweckbestimmung in den Titeln des Planes ergibt sich aus § 1 des Haushaltsgesetzes; diese Gesetzesbestimmung enthält die Ermächtigung, die in den Titeln ausgebrachten Beträge für die bei ihnen festgelegten Zwecke auszugeben.“
2.3 Staatsleitende Programmfunktion
144
Durch den Haushaltsplan wird die vollziehende Gewalt ermächtigt, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen (§ 3 Abs. 1 BHO). Die Exekutive ist jedoch nicht völlig frei, die Ausgaben nach Belieben zu tätigen. Vielmehr legt der Gesetzgeber im Haushaltsplan verbindlich fest, für welche Zwecke die veranschlagten Haushaltsmittel vorgesehen sind. An die Zweckbestimmung des Gesetzgebers ist die Verwaltung bei der Ausführung des Haushaltsplans gebunden (§ 45 Abs. 1 Satz 1 BHO).
145
Dabei wird der Haushaltsplan zunächst von der Bundesregierung aufgestellt und danach im Deutschen Bundestag beraten und beschlossen. Der Haushaltsplan zeigt somit die politische Schwerpunktsetzung der Bundesregierung und der die Bundesregierung tragenden Fraktionen im Deutschen Bundestag auf. Nicht ohne Grund wird der Haushaltsplan deshalb als „ziffernmäßig exakter Ausdruck des politischen Handlungsprogramms der Regierung“[37] bezeichnet. Andererseits ist der Haushaltsplan „nicht nur Spiegel eines Programms, sondern selbst Programm“[38], indem er den an anderer Stelle formulierten politischen Vorstellungen ein finanzielles Fundament schafft.
2.4 Gesamtwirtschaftliche Gestaltungsfunktion
146
Die Rezession der Jahre 1966/67 führte zu einem Wandel in der Finanzwissenschaft. Wurde öffentlichen Haushalten bis dahin eine reine Bedarfsdeckungsfunktion zugeschrieben, mussten sie nunmehr auch den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung tragen. Der 1967 neu gefasste Art. 109 Abs. 2 GG und das ebenfalls 1967 verkündete Stabilitäts- und Wachstumsgesetz verpflichten seitdem Bund und Länder dazu, ihre wirtschafts- und finanzpolitischen Maßnahmen so zu treffen, dass sie gleichzeitig zur Stabilität des Preisniveaus, zu einem hohen Beschäftigungsstand und einem außenwirtschaftlichen Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum beitragen (§ 1 StWG). Zwar stehen in der Realität die vier Ziele in einem Zielkonflikt zueinander und können gleichzeitig nur schwer oder allenfalls durch „Magier“ (Zauberer) erreicht werden – es wird deshalb auch von einem „magischen Viereck“ gesprochen. Dennoch ist der Haushaltsplan mittlerweile unstreitig auch zu einem Instrument der Wirtschaftspolitik geworden.
2.5 Politische Kontrollfunktion
147
Die Prüfung der ordnungsgemäßen Ausführung des Haushaltsplans kommt dem Deutschen Bundestag und dem Bundesrechnungshof zu. Zu differenzieren ist zwischen der verwaltungsmäßigen und der parlamentarischen Kontrolle.
148
–Die verwaltungsmäßige Prüfung obliegt dem Bundesrechnungshof. Gemäß Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG prüft der Bundesrechnungshof die Rechnung sowie die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes. Der Bundesrechnungshof ist eine oberste Bundesbehörde und als unabhängiges Organ der Finanzkontrolle nur dem Gesetz unterworfen (§ 1 Satz 1 BRHG). Er hat außer der Bundesregierung unmittelbar dem Deutschen Bundestag und dem Bundesrat jährlich zu berichten (Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG).
149
–Die parlamentarische Kontrolle übt der Deutsche Bundestag aus. Zunächst werden die Ergebnisse der verwaltungsmäßigen Prüfung des Bundesrechnungshofs sowie der Bericht des Bundesministers der Finanzen über alle Einnahmen und Ausgaben sowie über das Vermögen und der Schulden des Bundes im Rechnungsprüfungsausschuss, einem Unterausschuss des Haushaltsausschusses, beraten. Aufgrund der Empfehlungen des Rechnungsprüfungsausschusses entscheidet der Deutsche Bundestag über die Entlastung der Bundesregierung (Art. 114 Abs. 1 GG).
3. Zusammenfassung
150
Öffentliche Haushalte erfüllen verschiedene Funktionen. Zu nennen sind insbesondere die
–fiskalische Bedarfsdeckungsfunktion,–staatsrechtliche Ermächtigungsfunktion,–staatsleitende Programmfunktion,–gesamtwirtschaftliche Gestaltungsfunktion und–politische Kontrollfunktion.
II. Haushaltsgesetz
151
Der Haushalt des Bundes besteht aus zwei Bestandteilen: dem Haushaltsgesetz und dem Haushaltsplan. Der Haushaltsplan wird durch das Haushaltsgesetz festgestellt (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG), das in vielerlei Hinsicht Besonderheiten aufweist. Beide – Haushaltsgesetz und Haushaltsplan – bilden eine Einheit (Abb. 14).[39]
Abb. 14: Haushaltsgesetz und Haushaltsplan.
1. Rechtsnatur
152
Eine Antwort auf die Frage nach der Rechtsnatur des Haushaltsgesetzes erfordert zunächst, einen Blick auf die beiden Arten von Gesetzen zu werfen. Gemeinhin wird zwischen formellen und materiellen Gesetzen unterschieden.
1.1 Formelle Gesetze
153
Definition
Formelle Gesetze sind die von den verfassungsrechtlich zuständigen Gesetzgebungsorganen in einem verfassungsmäßigen Gesetzgebungsverfahren als Gesetze erlassenen Hoheitsakte ohne Rücksicht auf ihren Inhalt (sog. Parlamentsgesetze).
154
Formelle Bundesgesetze sind die im Verfahren nach Art. 76 bis Art. 82 GG vom Bundestag unter Mitwirkung des Bundesrates beschlossenen und im Bundesgesetzblatt verkündeten Gesetze. Formelle Landesgesetze sind dementsprechend die von den Landtagen und ggf. weiteren Landesverfassungsorganen beschlossenen und in den Gesetzblättern der Länder verkündeten Gesetze.
Beispiele
Asylgesetz; Aufenthaltsgesetz; Bundespolizeigesetz; Luftsicherheitsgesetz; Verwaltungsgerichtsordnung; Verwaltungsverfahrensgesetz.
155
Entscheidend für die Qualifizierung eines Hoheitsaktes als formelles Gesetz sind also nicht die Inhalte der hoheitlichen Regelung, sondern ausschließlich die äußere Form und das Verfahren des Zustandekommens.
156
Die Vorlage des Haushaltsgesetzes wird gleichzeitig mit der Zuleitung an den Bundesrat beim Bundestag eingebracht (Art. 110 Abs. 3 GG), von ihm beschlossen und zuletzt im Bundesgesetzblatt verkündet (§ 1 Satz 2 BHO). Als ein im förmlichen Gesetzgebungsverfahren zustande gekommenes Gesetz ist das Haushaltsgesetz daher ein formelles Gesetz.
1.2 Materielle Gesetze
157
Hingegen stellt das Haushaltsgesetz nach überwiegender Meinung in der Rechtswissenschaft kein Gesetz im materiellen Sinne dar.
158
Definition
Materielle Gesetze sind alle generell-abstrakten Vorschriften, die Rechte oder Pflichten für Rechtspersonen begründen, ändern oder aufheben, also allgemein-verbindliche Rechtssätze. Sie stehen in Gegensatz zu Regelungen, die nur nachgeordnete Behörden oder Bedienstete innerhalb der Verwaltung verpflichten.
159
Der Begriff „generell“ umschreibt den Personenkreis, an den die Vorschrift adressiert ist, oder den personellen Anwendungsbereich. „Generell“ bedeutet Geltung nicht nur für eine bestimmte Person, sondern grundsätzlich für jedermann. Demgegenüber richtet sich eine „individuelle“ Regelung an eine bestimmte Person oder bestimmbare Personengruppe. Der Terminus „abstrakt“ bezieht sich auf den sachlichen Geltungsbereich einer Norm. „Abstrakt“ meint Geltung für eine Vielzahl von Fällen. Betrifft eine Regelung dagegen nur einen bestimmten Fall, ist sie „konkret“.
160
Die Qualifizierung als materielles Gesetz knüpft also an den Inhalt des erlassenen Hoheitsaktes an. Die meisten formellen Gesetze sind zugleich materielle Gesetze. Rechtsverordnungen und Satzungen zählen zu den Gesetzen im materiellen Sinne.
Beispiele
Aufenthaltsverordnung; Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung; Straßenverkehrsordnung.
161
Das Haushaltsgesetz ermächtigt zwar die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen (§ 3 Abs. 1 BHO). Ansprüche oder Verbindlichkeiten für außerhalb der Verwaltung stehende Personen werden durch das Haushaltsgesetz jedoch weder begründet noch aufgehoben, wie § 3 Abs. 2 BHO klarstellt (Abb. 15). Das Haushaltsgesetz entfaltet daher keine Außenwirkung. Als staatliches Innenrecht ist es folglich kein Gesetz im materiellen Sinne.
Abb. 15: Rechtsnatur des Haushaltsgesetzes.
162
Wichtig
Das jährliche Haushaltsgesetz ist ein Gesetz im nur formellen Sinne. Denn es kommt in einem förmlichen Gesetzgebungsverfahren zustande. Mangels Außenwirkung gegenüber dem Bürger ist es jedoch kein Gesetz im materiellen Sinne.
2. Inhalt
163
Das jährliche Haushaltsgesetz besteht aus obligatorischen Inhalten (Muss-Inhalte) und fakultativen Inhalten (Kann-Inhalte).
2.1 Obligatorische Inhalte
164
Das Haushaltsgesetz muss folgende Regelungen enthalten:
–die Feststellung des in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichenen Haushaltsplans (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG; vgl. Abb. 16);
Abb. 16: Feststellung des Bundeshaushaltsplans durch das Haushaltsgesetz.
165
–die Ermächtigung des Bundesministeriums der Finanzen zur Aufnahme von Deckungs- und Kassenverstärkungskrediten (Art. 115 Abs. 1 GG in Verb. mit § 18 Abs. 2 BHO; vgl. Abb. 17);
Abb. 17: Ermächtigung zur Aufnahme von Krediten durch das Haushaltsgesetz.
166
–die Ermächtigung des Bundesministeriums der Finanzen zur Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen (Art. 115 Abs. 1 GG; vgl. Abb. 18) und
Abb. 18: Ermächtigung zur Aufnahme von Gewährleistungen durch das Haushaltsgesetz.
167
–den Tag des Inkrafttretens des Haushaltsgesetzes (Art. 82 Abs. 2 GG; vgl. Abb. 19).
Abb. 19: Inkrafttreten des Haushaltsgesetzes.
2.2 Fakultative Inhalte
168
Das Haushaltsgesetz kann folgende Regelungen enthalten:
–Sonderregelungen zur Ausführung des Haushaltsplans;–Sonderregelungen, die haushaltswirksame Bestimmungen anderer Gesetze zeitlich befristet mit Geltung nur für das laufende Haushaltsjahr modifizieren, und–Regelungen, die über das laufende Haushaltsjahr hinaus (31. Dezember) bis zum Inkrafttreten des nachfolgenden Haushaltsgesetzes anwendbar sind.
3. Besonderheiten
169
Zwar ist das Haushaltsgesetz ein Gesetz im formellen Sinne. Es weist gegenüber anderen Parlamentsgesetzen jedoch einige Besonderheiten auf.
170
–Der Haushaltsplan wird für ein oder zwei Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, durch das Haushaltsgesetz festgestellt (§ 1 Satz 1 BHO; vgl. auch Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG). Das Rechnungsjahr ist gemäß § 4 Satz 1 BHO das Kalenderjahr. In der Konsequenz tritt ein Haushaltsgesetz immer zum 1. Januar eines Jahres – ggf. rückwirkend – in Kraft.
171
–Durch das Haushaltsgesetz wird der Haushaltsplan für ein oder – bei Doppelhaushalten – höchstens zwei Haushaltsjahre festgestellt (§ 1 Satz 2 BHO). Das Haushaltsgesetz ist daher ein sog. Zeitgesetz mit einer nur beschränkten Geltungsdauer.
172
–Das Haushaltsgesetz entfaltet lediglich eine Innenwirkung zwischen der Legislative und der Exekutive, ohne Ansprüche oder Verbindlichkeiten der Bürger zu begründen oder aufzuheben (§ 3 BHO). Das Haushaltsgesetz ist daher zwar ein formelles, aber kein materielles Gesetz.
173
–„In das Haushaltsgesetz dürfen nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben des Bundes und auf den Zeitraum beziehen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird.“ Das sog. sachliche und zeitliche Bepackungsverbot in Art. 110 Abs. 4 GG soll verhindern, dass sachfremde Erwägungen in das Gesetzgebungsverfahren zur Feststellung des Haushaltsplans einfließen.
Ücretsiz ön izlemeyi tamamladınız.
