Kitabı oku: «Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union», sayfa 18
4. Anspruch auf Sozialleistungen und steuerliche Vergünstigungen
[256] Ungeachtet der Tatsache, dass das Vorhandensein ausreichender Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts eine wesentliche Bedingung für die Ausübung des Freizügigkeits- und Aufenthaltsrechts nach Art. 21 AEUV ist, hat der EuGH den sich rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat aufhaltenden Unionsbürgern Ansprüche auf Sozialleistungen in Form von Erziehungsgeld332, Sozialhilfe für Studenten333 und Überbrückungsgeld bei Arbeitslosigkeit zwischen Schulabgang und Aufnahme einer Beschäftigung334 sowie steuerlicher Vergünstigungen335 anerkannt.
[257] Die eigentliche Anspruchsgrundlage entnimmt der EuGH dem Diskriminierungsverbot des Art. 18 AEUV. Der persönliche Anwendungsbereich des Diskriminierungsverbots wird dabei durch die Unionsbürgerschaft hergestellt, während der sachliche Anwendungsbereich vor allem durch Bezugnahme der Regelungen in den EU-Verträgen selbst, der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 über die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer336 oder des Art. 7 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 492/2011337 betreffend die Gleichstellung von Arbeitnehmern im Hinblick auf soziale und steuerliche[S. 167] Vergünstigungen eröffnet wird. Dieser sehr gleichbehandlungsfreundlichen Rechtsprechung soll mit Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG zum Einreise-, Aufenthalts- und Verbleiberecht von Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen338 entgegengewirkt werden, wonach der Aufnahmemitgliedstaat nicht verpflichtet sein soll, anderen Personen als Arbeitnehmern oder Selbständigen und ihren Familienangehörigen während der ersten drei Monate des Aufenthalts einen Anspruch auf Sozialhilfe oder vor Erwerb des Rechts auf Daueraufenthalt Studienbeihilfen, einschließlich Beihilfen zur Berufsausbildung, in Form eines Stipendiums oder Studiendarlehens zu gewähren. Der EuGH hat diese Einschränkung in einem Fall des Ausschlusses der Leistungsgewährung von Hartz IV Geldern für EU-Bürger, die sich in einen Mitgliedstaat begeben, deren Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, während der ersten drei Monate des Aufenthalts für zulässig erachtet. Dies stehe im Einklang mit dem Ziel der Erhaltung des finanziellen Gleichgewichts der Systeme der sozialen Sicherheit der Mitgliedstaaten, das mit der Richtlinie 2004/38/ EG verfolgt werde. Da die Mitgliedstaaten von EU-Bürgern nicht verlangen dürfen, dass sie für einen Aufenthalt von drei Monaten über ausreichende Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts und eine persönliche Absicherung für den Fall der Krankheit verfügen, sei es legitim, dass den Mitgliedstaaten nicht auferlegt wird, während dieses Zeitraums die Kosten für sie zu übernehmen.339.
5. Kommunal- und Europawahlrecht
[258] Jeder Unionsbürger hat in dem Mitgliedstaat, in dem er seinen Wohnsitz hat, dessen Staatsangehörigkeit er aber nicht besitzt, das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen und bei den Wahlen zum Europäischen Parlament (Art. 22 AEUV). Diese Rechte sind auch in der Grundrechtecharta garantiert (Art. 39 Abs. 1, Art. 40 GRCh). Die Regelung ist Ausdruck der Gleichbehandlung aller Unionsbürger im Gebiet der EU hinsichtlich der Ausübung eines wesentlichen politischen Individualrechts und enthält somit ein Diskriminierungsverbot340. Es handelt sich um unmittelbar anwendbare subjektive Rechte und nicht etwa bloß um Regelungsaufträge an den EU-Gesetzgeber; diesem wurde lediglich die Regelung der Einzelheiten überlassen.
[259] Mit dem Kommunalwahlrecht für Unionsbürger soll der Verlust politischer Mitwirkungsrechte im Heimatstaat teilweise ausgeglichen und zugleich die Integration im Wohnstaat gefördert werden. Die Einzelheiten der Ausübung des Kommunalwahlrechts sind in der Richtlinie 94/80/EG des Rates vom 19. Dezember 1994 niedergelegt341.
[S. 168]
[260] Das Wahlrecht zum EP hat ähnlich große Bedeutung wie das Kommunalwahlrecht. Es verbürgt nicht nur ein demokratisches Mitwirkungsrecht am europäischen Integrationsprozess, sondern stellt daneben einen Schritt in Richtung einer wirklichen europäischen Volksvertretung dar, da die jeweiligen Europaabgeordneten eines Mitgliedstaates nicht nur das jeweilige Volk vertreten, sondern auch die in dem betreffenden Mitgliedstaat wohnhaften Unionsbürger342.
Die Einzelheiten der Ausübung des Wahlrechts zum EP sind in der Richtlinie 93/109/EG des Rates vom 6. Dezember 1993 niedergelegt343. Art. 14 dieser Richtlinie enthält Sondervorschriften für Mitgliedstaaten mit einem außergewöhnlich hohen Anteil von EU-Ausländern an der Gesamtbevölkerung, von denen jedoch nur Luxemburg Gebrauch gemacht hat.
6. Diplomatischer und konsularischer Schutz
[261] Art. 23 AEUV begründet eine gemeinsame Verantwortung aller Mitgliedstaaten für den Schutz der Unionsbürger, die sich außerhalb der EU aufhalten. Er stärkt damit zum einen die Identität der EU gegenüber Drittländern und zum anderen die Solidarität gegenüber den betreffenden Unionsbürgern.
Zur praktischen Umsetzung des Art. 23 AEUV bedarf es, anders als beim Kommunal- und Europawahlrecht, der Durchführung durch die Mitgliedstaaten; Art. 23 AEUV gewährt folglich für die Unionsbürger kein unmittelbar anwendbares subjektives Recht. Die Durchführung erfolgte bisher lediglich durch zwei „uneigentliche Ratsbeschlüsse“344. Dieser eher unbefriedigenden Situation soll mit dem neu geschaffenen Art. 23 Abs. 2 AEUV begegnet werden, der vorsieht, dass der Rat zur Erleichterung des Schutzes Richtlinien zur Festlegung der notwendigen Koordinierungs- und Kooperationsmaßnahmen erlassen kann.
7. Petitionsrecht, Bürgerbeauftragte, Informationsrecht
[262] Art. 24 Abs. 2–4 AEUV gewährleistet drei verwandte, aber nicht deckungsgleiche Rechte:
(1) Das Petitionsrecht beim EP (Abs. 2); es ist in Art. 227 AEUV näher ausgestaltet. Alle zulässigen Petitionen werden von einem Petitionsausschuss sachlich[S. 169] geprüft. Die Ergebnisse der Prüfung werden in einem Bericht oder in einer Stellungnahme zusammengefasst. Der EP-Präsident unterrichtet die Petenten über die gefassten Beschlüsse und deren Begründung. Auf eine bestimmte Sachentscheidung besteht kein Anspruch, wohl aber auf Entgegennahme, sachliche Prüfung und begründete Bescheidung. Die Missachtung/Unterlassung kann notfalls mit einer Untätigkeitsklage (Art. 265 AEUV) beim EuGH gerügt werden345.
(2) Das Recht, Beschwerden beim Bürgerbeauftragten einzureichen (Abs. 3). Es steht neben dem Petitionsrecht und wird durch Art. 228 AEUV näher ausgestaltet. Der in der Tradition des skandinavischen Ombudsmanns stehende Bürgerbeauftragte wird vom EP ernannt und kann unter engen Voraussetzungen auf dessen Antrag vom EuGH seines Amtes enthoben werden. Er übt sein Amt in völliger Unabhängigkeit aus und ist deshalb auch kein Hilfsorgan des EP, sondern ein selbständiges Nebenorgan der EU. Nähere Regelungen hat das EP im sog. Statut des Bürgerbeauftragten festgelegt346. Das Beschwerderecht erfasst sämtliche Missstände in der Verwaltungstätigkeit der EU-Organe; ausgenommen sind die Gesetzgebungs- und Rechtsprechungstätigkeiten. Ein Missstand liegt vor, wenn Verwaltungsentscheidungen gegen materielles Recht oder Verfahrensvorschriften, einschließlich des Grundsatzes der guten Verwaltung, verstoßen347. Der Bürgerbeauftragte muss das betroffene EU-Organ unterrichten, sobald er mit einer Beschwerde befasst worden ist. Welche Untersuchung er zur Klärung des vermeintlichen Missstandes für erforderlich hält, bleibt ihm überlassen (Opportunitätsprinzip). Er kann dazu Auskünfte einholen und Unterlagen einsehen, soweit nicht legitime Gründe der Geheimhaltung entgegenstehen. Wird die geschuldete Mitwirkung verweigert, informiert der Bürgerbeauftragte das EP, das die geeigneten Schritte unternimmt, notfalls sogar Untätigkeitsklage beim EuGH gegen das säumige EU-Organ erhebt. Stellt der Bürgerbeauftragte einen Missstand fest, gibt er dem betroffenen EU-Organ Gelegenheit, innerhalb von drei Monaten Stellung zu nehmen. Ziel ist es, den Missstand zu beseitigen und der Beschwerde im Sinne einer politischen Einigung abzuhelfen. Anschließend legt er dem betroffenen EU-Organ und dem EP einen Bericht vor, der auch konkrete Empfehlungen enthalten kann. Auch der Beschwerdeführer wird über das Ergebnis der Untersuchungen unterrichtet.
(3) Das Informationsrecht, das jedem Unionsbürger ermöglicht, sich in einer der Amtssprachen der EU an die EU-Organe und alle weiteren Einrichtungen zu wenden und eine Antwort in derselben Sprache zu erhalten (Abs. 4). Dieses Informationsrecht[S. 170] ist außerdem grundrechtlich geschützt (vgl. Art. 41 Abs. 4 GRCh). Nach der letzten Erweiterung im Jahre 2013 gibt es in der EU gegenwärtig 24 Amts sprachen.
8. Das Recht der Bürgerinitiative
[263] Das Recht der Bürgerinitiative wurde durch den Vertrag von Lissabon sowohl als ein Element der direkten Demokratie in den EU-Vertrag (Art. 11 EUV) als auch als ein neues aus der Unionsbürgerschaft ableitbares Bürgerrecht in den AEU-Vertrag (Art. 24 Abs. 1 AEUV) eingeführt. Die verfahrensmäßige Ausgestaltung der Bürgerinitiative ist durch die Verordnung (EU) Nr. 211/2011 des EP und des Rates vom 16. Februar 2011 erfolgt348.
[264] Träger des Rechts sind die wahlberechtigten Unionsbürger. Erforderlich sind 1 Million Unterschriften von Staatsangehörigen aus mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten, d.h. in der EU 27 aus mindestens 7 Mitgliedstaaten. Zugleich wurde für jeden Mitgliedstaat eine Mindestanzahl von Unterzeichnern einer Bürgerinitiative festgelegt349. Hierbei hat sich der EU-Gesetzgeber an der Anzahl der auf den jeweiligen Mitgliedstaat entfallenden Mitglieder des EP orientiert, wobei sich allerdings Verzerrungen ergeben, da für das Quorum in großen Mitgliedstaaten 0,1 % der Bevölkerung ausreichen (in Deutschland etwa 74.250 Unterzeichner), während bei kleineren Mitgliedstaaten ca. 1 % der Bevölkerung erforderlich sind (für Luxemburg etwa 4.500 Unterzeichner).
[265] Adressat einer Bürgerinitiative ist die Kommission. Ziel ist der Erlass eines EU- Rechtsakts zur Umsetzung der Verträge, d.h. die Bürgerinitiative muss auf eine gesetzgeberische Tätigkeit innerhalb der Verträge gerichtet sein350. Diese Voraussetzung ist immer dann nicht erfüllt, wenn ein Ziel auch ohne den Erlass eines spezifischen Rechtsakts zu erreichen ist, z.B. durch bessere Anwendung bestehenden EU-Rechts. Unzulässig wegen Überschreiten der Grenzen der Verträge wären Bürgerinitiativen,[S. 171] die eine Änderung der Verträge zum Ziel haben oder in einen Bereich fallen, in dem die Kommission nicht befugt ist, dem EU-Gesetzgeber einen Rechtsakt vorzuschagen351.
[266] Die Bürgerinitiative ist deshalb als Vorstufe für eine gesetzgeberische Tätigkeit zu sehen und verfahrensrechtlich vergleichbar dem Aufforderungsrecht des EP (Art. 225 AEUV) oder des Rates (Art. 241 AEUV). Gegen den ablehnenden Beschuss der Registrierung der Bürgerinitiative durch die Kommission können die Initiatoren aber Klage vor dem Gerichtshof der EU erheben.352
Weiterführende Literatur: Bogdandy/Bitter Unionsbürgerschaft und Diskriminierungsverbot, FS für Zuleeg, 2005; Borchardt, Der sozialrechtliche Gehalt der Unionsbürgerschaft, NJW 2000, S. 2057; Castenholz, Die EU-Bürgerinitiative: Entwicklung und Konturen eines Europäischen Bürgerrechts, in: FS für Scheuing, 2011, S. 39; Guckelberger, Der Europäische Bürgerbeauftragte und die Petitionen zum Europäischen Parlament, 2004; ders., Das Petitionsrecht zum EP sowie das Recht zur Anrufung des Europäischen Bürgerbeauftragten im Europa der Bürger, DÖV 2003, S. 829; Hailbronner, Die Unionsbürgerschaft und das Ende rationaler Jurisprudenz durch den EuGH!, NJW 2004, S. 2185; Heilbronner/Thym, Ruiz und Zambrano – Die Entdeckung des Kernbereichs der Unionsbürgerschaft, NJW 2011, S. 2008; Huber, Unionsbürgerschaft, EuZ 2013, S.637; Kadelbach, Die Unionsbürgerrechte, in: Ehlers, Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, 2003, S. 467; ders., Unionsbürgerschaft, in: von Bogdandy, Europäisches Verfassungsrecht, 2003, S. 539; Kubicki, Die subjektivrechtliche Komponente der Unionsbürgerschaft, EuR 2006, S. 489; Mader, Petitionsgrundrecht light – Wie viel Schutz braucht das Parlament vor dem Bürger?, EuZW 2015, S. 41; Mross, Bürgerbeteiligung am Rechtssetzungsprozess der EU, 2010; Nettesheim, Der „Kernbereich” der Unionsbürgerschaft – vom Schutz der Mobilität zur Gewährleistung eines Lebensumfelds, JZ 2011, S. 1030; Rabenschlag, Leitbilder der Unionsbürgerschaft, 2009; Randelzhofer, Marktbürgerschaft, Unionsbürgerschaft, Staatsbürgerschaft, in: GS Grabitz, 1995, S. 581; Scheuing, Freizügigkeit als Unionsbürgerrecht, EuR 2003, S. 744; Schönberger, Unionsbürger, 2005; Schneider, Petitionen zum Europäischen Parlament mit Berücksichtigung des Bürgerbeauftragten, 2009; Streinz, Unmittelbare Anwendbarkeit der Unionsbürgerschaft – Sozialhilfe für Studenten, JuS 2002, S. 387; ders., Rechtsnatur und Tragweite der Unionsbürgerschaft – Folgen für Inländer, JuS 2002, S. 1218; Wollenschläger, Grundfreiheit ohne Markt: Die Herausbildung der Unionsbürgerschaft im unionsrechtlichen Freizügigkeitsregime, 2007.
[S. 172]
§ 5 Die Organisationsstruktur
A. Die Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen
[267] Die Durchführung der der EU zugewiesenen Aufgaben und die Steuerung des Integrationsprozesses wurden bewusst nicht allein der Initiative und Zuständigkeit der Mitgliedstaaten oder der internationalen Zusammenarbeit überlassen. Die EU verfügt vielmehr über ein institutionelles System, das sie in die Lage versetzt, der europäischen Einigung neue Impulse und Zielsetzungen zu geben sowie auf den in ihre Zuständigkeit fallenden Sachgebieten für alle Mitgliedstaaten gleichermaßen verbindliches europäisches Recht zu setzen.
[268] Die Hauptakteure in diesem System sind zum einen die Verfassungsorgane der EU (vgl. Art. 13 EUV):
• Europäischer Rat (ER)
• Rat der EU
• Europäisches Parlament (EP)
• Europäische Kommission (KOM)
• Gerichtshof der EU (EuGH/EuG)
• Europäische Zentralbank (EZB)
• Europäischer Rechnungshof (ERH).
[269] Zu den Verfassungsorganen treten noch verschiedene ergänzende Einrichtungen, von denen drei einen besonderen Stellenwert im Institutionsgefüge der EU besitzen und deshalb auch vielfach als „Nebenorgane“ bezeichnet werden. Dabei handelt es sich um:
• den Wirtschafts- und Sozialausschuss (WSA)
• den Ausschuss der Regionen (AdR)
• die Europäische Investitionsbank (EIB).
[270] Schließlich gibt es im Institutionengefüge eine ganze Reihe sonstiger Stellen, denen ganz spezifische, zumeist nachgeordnete Funktionen und Aufgaben übertragen wurden (z.B. Agenturen).
[S. 173]
[S. 174]
Stimmen und Sitze der Mitgliedstaaten 354
| Mitgliedstaat | Stimmen im Rat | Sitze im EP |
| Deutschland | 29 | 96 |
| Frankreich | 29 | 79 |
| Italien | 29 | 76 |
| Spanien | 27 | 59 |
| Polen | 27 | 52 |
| Rumänien | 14 | 33 |
| Niederlande | 13 | 29 |
| Belgien | 12 | 21 |
| Tschechische Republik | 12 | 21 |
| Griechenland | 12 | 21 |
| Ungarn | 12 | 21 |
| Portugal | 12 | 21 |
| Schweden | 10 | 21 |
| Österreich | 10 | 19 |
| Bulgarien | 10 | 17 |
| Dänemark | 7 | 14 |
| Slowakei | 7 | 14 |
| Finnland | 7 | 14 |
| Irland | 7 | 13 |
| Kroatien | 7 | 12 |
| Litauen | 7 | 11 |
| Lettland | 4 | 8 |
| Slowenien | 4 | 8 |
| Estland | 4 | 7 |
| Zypern | 4 | 6 |
| Luxemburg | 4 | 6 |
| Malta | 3 | 6 |
I. Verfassungsorgane der EU
1. Der Europäische Rat (Art. 15 EUV)
[271] Der Europäische Rat ist aus den Gipfelkonferenzen der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten der EU hervorgegangen. Auf ihrer Konferenz am 9./10. Dezember 1974 in Paris beschlossen die Staats- und Regierungschefs, jährlich dreimal als Europäischer Rat zusammenzutreffen. Durch die Einheitliche Europäische Akte wurde der Europäische Rat im Jahre 1987 als politisches Leitungs- und Lenkungsorgan formell in das Institutionsgefüge der damaligen EG eingegliedert (vgl. Art. 23 EEA). Aufgrund des Vertrages von Lissabon wurde der Europäische Rat zu einem selbständigen Verfassungsorgan der EU (vgl. Art. 13 EUV).
[S. 175]
a) Zusammensetzung
[272] Im Europäischen Rat kommen die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten sowie die Präsidenten der Europäischen Kommission und des Europäischen Rates in Brüssel zusammen. Der Hohe Vertreter der EU für die Außen- und Sicherheitspolitik355 nimmt an den Arbeiten des Europäischen Rates teil, ist aber kein formelles Mitglied dieses EU-Organs. Wenn es die zu beratenden Punkte erfordern, können die Mitglieder des Europäischen Rates beschließen, sich jeweils von einem Minister oder, im Falle des Präsidenten der Kommission, von einem Mitglied der Kommission in ihren Arbeiten unterstützen zu lassen (Art. 15 Abs. 3 EUV).
[273] Mit dem Vertrag von Lissabon wurde die Institution des Präsidenten des Europäischen Rates geschaffen356. Der Präsident des Europäischen Rates hat, anders als bisher die Präsidentschaft, kein nationales, sondern ein europäisches Mandat, das über zweieinhalb Jahre läuft und in Vollzeit ausgeübt wird. Zum Präsidenten soll eine herausragende Persönlichkeit bestellt werden; dies geschieht durch Wahl mit qualifizierter Mehrheit der Mitglieder des Europäischen Rates, wobei eine einmalige Wiederwahl möglich ist. Seine Aufgabe besteht in der Vor- und Nachbereitung der Sitzungen des Europäischen Rates; außerdem repräsentiert er die EU auf den internationalen Gipfeltreffen im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik.
