Kitabı oku: «Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union», sayfa 4

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1. Teil
Die politische Verfassung der Europäischen Union
§ 1 Die Entstehung und Entwicklung der Europäischen Union
A. Die frühen europäischen Einigungsbemühungen

[1] Die Konzeption eines Zusammenschlusses europäischer Staaten ist in der Geschichte des Kontinents fest verankert und hat lange vor Gründung der Europäischen Gemeinschaften in verschiedenen Formen politischen Ausdruck gefunden¹. Allerdings galt der souveräne Nationalstaat über Jahrhunderte als optimale Organisationsform, so dass die Einsicht in die Notwendigkeit einer Union europäischer Staaten auf vertraglicher Grundlage sich zunächst nicht durchzusetzen vermochte.

I. Die Konkretisierung der Europäischen Idee zwischen den Weltkriegen

[2] Erst nach dem Ersten Weltkrieg aufgrund der durch ihn bewirkten Erschütterungen der überkommenen nationalen Strukturen wurden Modelle einer freiwilligen und friedlichen Zusammenführung gleichberechtigter Partner entwickelt².

Ende des Jahres 1923 forderten der österreichische Graf Coudenhove-Kalergi und die von ihm ins Leben gerufene Paneuropäische Bewegung die Schaffung der „Vereinigten Staaten von Europa“³. Als Vorbilder dienten dabei die erfolgreichen Einigungsbemühungen der Schweiz von 1648, die Gründung des Deutschen Reiches von 1871 und vor allem die Entstehung der Vereinigten Staaten von Amerika im Jahre 1789.

[3] In seiner Rede vom 5. September 1929 vor dem Völkerbund in Genf unterbreitete der französische Außenminister Aristide Briand – unterstützt von seinem deutschen Amtskollegen Gustav Stresemann – den europäischen Regierungen den Vorschlag, eine Europäische Union im Rahmen des Völkerbundes zu gründen⁴. Obwohl zunächst nur eine engere Zusammenarbeit der europäischen Staaten im Rahmen der weltweiten Organisation des Völkerbundes angestrebt wurde, welche die Souveränität der europäischen Staaten unangetastet lassen sollte, hatte dieser Vorstoß zur Einigung Europas keinen Erfolg. Als zu übermächtig erwiesen sich in diesen Zeiten noch die Gedanken des Nationalismus und Imperialismus.

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II. Die Nachkriegszeit

[4] Erst der völlige Zusammenbruch Europas mit dem Ende des Zweiten Weltkrieges sowie der politische und wirtschaftliche Verfall der europäischen Staaten schufen die Voraussetzungen für einen Neubeginn und gaben der Idee einer neuen europäischen Ordnung Aufschwung. Die verschiedenen Anläufe zu einem Zusammenschluss Europas entsprangen vor allem drei Erkenntnissen:

• Zunächst war es das Wissen um die eigene Schwäche. Europa hatte infolge seiner kriegerischen Auseinandersetzungen seine jahrhundertealte Stellung als Zentrum des Weltgeschehens eingebüßt. Es wurde verdrängt von den zwei neuen Supermächten, den Vereinigten Staaten von Amerika und der früheren Sowjetunion, die beide über mehr militärische, politische und wirtschaftliche Macht verfügten als ein in zahlreiche Einzelstaaten zersplittertes Europa.

• Zum anderen war aufgrund der leidvollen Erfahrungen die Maxime jedes politischen Handelns: „Nie wieder Krieg!“ Nach zwei Weltkriegen, die als europäische Bruderkriege begannen und Europa zum eigentlichen Schlachtfeld und zum Hauptleidtragenden gemacht hatten, war die Vorstellung neuer kriegerischer Konflikte in Europa unerträglich.

• Hinzu kamen schließlich der Wunsch und das Verlangen nach einer besseren, freieren und gerechteren Welt mit einer vollkommeneren Ordnung des menschlichen und staatlichen Zusammenlebens.

[5] In ihrer Gesamtheit bieten die europäischen Einigungsbemühungen der Nachkriegszeit ein verwirrendes Bild komplizierter und nur schwer überschaubarer Organisationen. So existieren heute nebeneinander und ohne rechte Verbindung zueinander die OECD (Organization for Economic Cooperation and Development = Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung), die NATO (North Atlantic Treaty Organisation = Nordatlantikpakt), der Europarat und die Europäische Union. Die Zahl der Mitgliedstaaten schwankt bei diesen verschiedenen Organisationen zwischen 27 (EU) und 47 (Europarat).

Diese Vielfalt europäischer Gebilde gewinnt erst dann eine Struktur, wenn man sich vergegenwärtigt, welche konkreten Zielsetzungen sich hinter diesen Organisationen verbergen. Sie lassen sich in drei große Gruppen einteilen:

• Erste Gruppe: Die europäisch-atlantischen Organisationen

[6] Die europäisch-atlantischen Organisationen sind aus der nach dem Zweiten Weltkrieg entstandenen Verbundenheit der Vereinigten Staaten von Amerika mit West-Europa hervorgegangen. So war es kein Zufall, dass die erste europäische Organisation der Nachkriegszeit, die im Jahre 1948 gegründete OEEC (Organisation for European Economic Cooperation = Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit), auf eine Initiative der Vereinigten Staaten zurückgeht⁵. Deren damaliger[S. 41] Außenminister George Marshall forderte 1947 die Staaten Europas auf⁶, ihre Anstrengungen für den wirtschaftlichen Wiederaufbau zu vereinen. Hierfür sagte er die Unterstützung der USA zu, die sich im Marshallplan verwirklichte und die Grundlage für den schnellen Wiederaufbau Westeuropa bildete. Das Hauptanliegen der OEEC bestand zunächst in der Liberalisierung des Handels zwischen den Staaten. Als ergänzende Zielsetzung wurde 1960, dem Beitrittsjahr der USA und Kanadas, die Wirtschaftsförderung in der Dritten Welt durch Entwicklungshilfe festgeschrieben; aus der OEEC wurde die OECD⁷, die heute über 35 Mitglieder verfügt.

[7] Der OEEC folgte im Jahre 1949 als militärischer Pakt mit den Vereinigten Staaten und Kanada die NATO⁸. Zur Stärkung der sicherheitspolitischen Zusammenarbeit zwischen den europäischen Staaten wurde im Jahre 1954 die Westeuropäische Union (WEU) gegründet. Die WEU markierte 1954 den Anfang der Entwicklung einer Sicherheits- und Verteidigungspolitik in Europa. Ihre Rolle wurde jedoch nicht ausgebaut, da die meisten ihrer Kompetenzen an andere internationale Institutionen, insbesondere die NATO, den Europarat und die EU übertragen wurden. Konsequenterweise wurde die WEU zum 30. Juni 2011 aufgelöst.

• Zweite Gruppe: Europarat und OSZE

[8] Für die zweite Gruppe europäischer Organisationen ist kennzeichnend, dass sie ihrer Struktur nach so aufgebaut sind, dass möglichst vielen Staaten die Mitwirkung in ihnen ermöglicht wird. Dabei wurde bewusst in Kauf genommen, dass diese Organisationen über die traditionelle zwischenstaatliche Zusammenarbeit nicht hinauskommen.

[9] Zu diesen Organisationen gehört der am 5. Mai 1949 als politische Organisation gegründete Europarat⁹. Im Statut des Europarats gibt es weder einen Hinweis auf das Streben nach einer Föderation oder Union, noch sieht es die Übertragung oder Zusammenlegung von Teilen der nationalen Souveränität vor. Die Entscheidungen werden im Europarat in allen wesentlichen Fragen nach dem Grundsatz der Einstimmigkeit getroffen. Jeder Staat kann demnach durch ein Veto das Zustandekommen von Beschlüssen verhindern. Die parlamentarische Versammlung ist ausschließlich mit beratenden, nicht aber mit legislativen Funktionen ausgestattet. Sie kann nicht mehr tun, als Empfehlungen an den Ministerrat zu richten, der ihr nicht verantwortlich ist und eine Empfehlung bereits mit einer einzigen ablehnenden Stimme zu Fall bringen kann. Auch die Vorlagen, die den Ministerrat passieren, müssen, um Rechtsverbindlichkeit zu erlangen, erst noch durch die nationalen Parlamente ratifiziert werden. Damit bleibt der Europarat in seiner Konstruktion ein Organ internationaler Zusammenarbeit. Dennoch kann der Beitrag, den der Europarat für die europäische Einigung und das europäische Zusammengehörigkeitsgefühl geleistet[S. 42] hat, nicht hoch genug geschätzt werden. Sein Ziel bestand darin, eine enge Verbindung zwischen den Staaten Europas herzustellen und ihren wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt zu fördern. Dies ist gelungen, denn aus den ursprünglich zehn Gründerstaaten sind inzwischen 47 Mitgliedstaaten geworden¹⁰.

Im Rahmen des Europarats wurden zahlreiche Konventionen auf dem Gebiet der Wirtschaft, der Kultur, der Sozialpolitik und des Rechts geschlossen. Die bedeutendste und zugleich auch bekannteste ist die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950¹¹ (EMRK = Europäische Menschenrechtskonvention), der inzwischen alle 47 Mitglieder des Europarates beigetreten sind. Mit ihr wurde für die Mitgliedstaaten nicht nur ein praktisch bedeutsamer Mindeststandard für die Wahrung der Menschenrechte geschaffen, sondern auch ein Rechtsschutzsystem verankert, das es den durch die Konvention in Straßburg eingerichteten Organen, der Europäischen Kommission für Menschenrechte und dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, erlaubt, im Rahmen der Konvention Menschenrechtsverletzungen in den Mitgliedstaaten zu verurteilen.

[10] Zu dieser Gruppe gehört weiterhin die „Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa“ („OSZE“), die im Jahre 1994 gegründet wurde und aus der „Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa“ („KSZE“) hervorgegangen ist. Die OSZE, der gegenwärtig 57 Länder angehören, ist den Grundsätzen und Zielen verpflichtet, wie sie in der Helsinki-Akte von 1975 und der Pariser Charta von 1990 niedergelegt sind. Dazu gehört neben der Förderung vertrauensbildender Maßnahmen zwischen den europäischen Staaten auch die Schaffung eines „Sicherheitsnetzes“, das die Beilegung von Konflikten mit friedlichen Mitteln ermöglichen soll.

• Dritte Gruppe: Die Europäische Union

[11] Die dritte Gruppe der europäischen Organisationen bildet die Europäische Union (EU). In ihrer heutigen Form ist die EU hervorgegangen aus der (inzwischen aufgelösten[S. 43]) Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, der Europäischen Atomgemeinschaft und der Europäischen (Wirtschafts-)Gemeinschaft, die mit dem Vertrag von Lissabon mit der Europäischen Union verschmolzen wurde¹². Die Europäische Union verfügt gegenwärtig über 27 Mitgliedstaaten¹³. Das gegenüber den herkömmlichen internationalen Staatenverbindungen grundlegend Neue der EU besteht darin, dass die Mitgliedstaaten zugunsten der EU auf Teile ihrer Souveränität verzichtet und diese mit eigenen, von den Mitgliedstaaten unabhängigen Machtbefugnissen ausgestattet haben. In Ausübung dieser Befugnisse ist die EU in der Lage, europäische Hoheitsakte zu erlassen, die in ihren Wirkungen den staatlichen gleichkommen¹⁴.

III. Die Gründung der Europäischen Gemeinschaften

[12] Den Grundstein zur Bildung der EG legte der damalige französische Außenminister Robert Schuman mit seiner Erklärung vom 9. Mai 1950, in der er den von ihm und Jean Monnet entwickelten Plan vorstellte, „die Gesamtheit der deutsch-französischen Produktion von Kohle und Stahl unter eine gemeinsame oberste Autorität innerhalb einer Organisation zu stellen, die der Mitwirkung anderer Staaten Europas offensteht“¹⁵.

Hintergrund dieses Vorschlags war die Erkenntnis, dass es einerseits wenig sinnvoll war, Deutschland einseitige Kontrollen aufzuzwingen, andererseits aber ein völlig unabhängiges Deutschland immer noch als eine potentielle Friedensbedrohung empfunden wurde. Der einzige Ausweg aus diesem Dilemma bestand darin, Deutschland politisch und wirtschaftlich in eine festgefügte Gemeinschaft Europas einzubinden.

[13] Mit Abschluss des Gründungsvertrages der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) durch die sechs Gründerstaaten (Belgien, Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und die Niederlande) am 18. April 1951 in Paris und seinem In-Kraft-Treten am 23. Juli 1952 wurde der Schuman-Plan schließlich Realität¹⁶.

Von der Existenz dieser Gemeinschaft erhoffte man sich eine Initialzündung für eine dieser Gemeinschaft nachfolgende weitere politische Einigung Europas, die mit der Schaffung einer europäischen Verfassung konkrete Gestalt annehmen sollte.

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[14] Schon im Oktober 1950, also noch vor Unterzeichnung des Gründungsvertrages der EGKS, wurde auf französische Initiative die Idee einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) geboren. Vor dem Hintergrund zunehmender Spannungen zwischen den Supermächten USA und der damaligen UdSSR entsprach es den Sicherheitsbedürfnissen der westeuropäischen Staaten, ihre Verteidigungsanstrengungen zu verstärken und die europäische Integration voranzutreiben, um auf diese Weise den Bedrohungen des Kalten Krieges entgegenzuwirken¹⁷. Die Lösung sah man abermals in einer auch Deutschland umfassenden supranationalen Gemeinschaft (sog. Plevenplan). Dieser Plan scheiterte jedoch im August 1954 an der Ablehnung durch die französische Nationalversammlung, deren Mehrheit nicht bereit war, einen so starken Eingriff in die französische Souveränität, wie ihn der Verzicht auf eine nationale Armee darstellte, mitzutragen¹⁸.

Mit dem Scheitern der EVG hatten zugleich auch die Bemühungen um eine politische Einigung Europas einen schweren Rückschlag erlitten. Einem Jahr der Resignation folgte aber bereits im Juni 1955 ein neuer Vorstoß der Außenminister der Mitgliedstaaten der EGKS zur „Schaffung eines Vereinigten Europas“.

[15] Auf der Konferenz von Messina beschlossen die sechs Gründerstaaten der EGKS, ihre Arbeit am europäischen Einigungswerk dort fortsetzten, wo man mit der EGKS begonnen hatte, nämlich auf dem weniger von nationalen Emotionen geprägten Gebiet der Wirtschaft. So war man zwar bescheidener geworden, kam aber dadurch der europäischen Wirklichkeit näher, die augenscheinlich mit den Plänen der EVG überfordert worden war. Die Untersuchung der Möglichkeiten einer fortschreitenden Integration übertrugen die sechs Außenminister einem Ausschuss, der unter dem Vorsitz des belgischen Außenministers Spaak tagte. Der Spaak-Ausschuss legte 1956 seinen Bericht vor, der als Grundlage für die Vertragsverhandlungen zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG) und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) diente. Die Verträge wurden im März 1957 unterzeichnet und traten am 1. Januar 1958 in Kraft¹⁹.

IV. Die Bildung der europäischen Freihandelszone

[16] Nach der Gründung der EWG und der EAG stellte sich die Frage, was mit den europäischen Staaten geschehen sollte, die zwar Mitglieder der OEEC waren, sich der EWG aber nicht angeschlossen hatten. Die Gründerstaaten der EWG hatten im[S. 45] EWG-Vertrag verschiedene Formen der Beteiligung dritter Staaten vorgesehen und damit zum Ausdruck gebracht, dass sie sich keineswegs von dritten Staaten abschotten wollten. Zu diesen Beteiligungsformen gehörte u.a. auch die Bildung von Freihandelszonen. Die ersten Bemühungen richteten sich in den Jahren 1956–1958 deshalb darauf, zwischen der EWG als Zollunion und den übrigen OEEC-Staaten eine Freihandelszone zu gründen. Eine Freihandelszone sieht wie die Zollunion ebenfalls den Abbau der Zölle zwischen den Mitgliedern vor, im Unterschied zur Zollunion kann jedes Mitglied gegenüber dritten Staaten jedoch einen eigenen Außenzoll beibehalten. Diese Regelungsfreiheit war vor allem für Großbritannien, das seinerzeit prominenteste Nichtmitglied der EWG, mit Rücksicht auf die Commonwealth-Länder von entscheidender Bedeutung. Die Bildung einer solchen Freihandelszone zwischen EWG- und OEEC-Staaten scheiterte jedoch im Dezember 1958 an unüberwindlichen Meinungsverschiedenheiten zwischen Frankreich und Großbritannien.

[17] Als Antwort darauf schufen 1959 Norwegen, Schweden, Dänemark, Österreich, die Schweiz und Portugal unter Führung Großbritanniens die Europäische Freihandelszone (EFTA), der später Island beitrat und Finnland assoziiert wurde²⁰. Das Ziel der EFTA-Staaten war nach wie vor eine Beteiligung an den Handelsvorteilen, die die EWG ihren Mitgliedern gewährte. Entsprechende Abkommen zwischen der EWG und den EFTA-Staaten wurden zunächst jedoch nicht geschlossen, da die EWG-Mitgliedstaaten darauf bestanden, dass die EFTA-Staaten der Gemeinschaft mit allen Rechten und Pflichten als volle Mitglieder beitreten müssten. Diese „Alles-oder-Nichts-Haltung“ wurde im Laufe der Zeit von der EWG aufgegeben und mit einigen EFTA-Staaten wurden bilaterale Handels- und Assoziierungsabkommen geschlossen²¹. Im Zuge der Verwirklichung des Binnenmarktes wurde schließlich zwischen der EWG und ihren Mitgliedstaaten einerseits und den EFTA-Staaten andererseits ein Abkommen über die Schaffung eines Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) ausgehandelt, das die Beziehungen zwischen der EG/EU und den EFTA-Staaten umfassend regelt²².

Weiterführende Literatur: Arnold, Verfassungsidentität und Letztentscheidungsrecht, in: FS für Scheuing, 2011, S. 17; Bieber/Schwarze, Verfassungsentwicklung in der Europäischen Gemeinschaft, 1984; Foerster, Die Idee Europa 1300–1946. Quellen zur Geschichte der europäischen Einigung, München 1963; Isensee, Europa als politische Idee und als rechtliche Form, 2. Aufl. 1994; Kraemer, EWG und EFTA – Entwicklung, Aufbau, Tätigkeit, 1968; Monnet, Mémoires, 1976, S. 312 ff.; Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, 2 Bde., 1961/64.

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B. Von den Europäischen Gemeinschaften zur Europäischen Union
I. Die vergeblichen Versuche zur Vertiefung der Europäischen Gemeinschaften

[18] Ermutigt durch die Anfangserfolge, insbesondere der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, wandte man sich zu Beginn der sechziger Jahre erneut dem zu keiner Zeit aufgegebenen Ziel der Schaffung einer auch politischen Einheit der Mitgliedstaaten zu.

So beauftragten die Staats- und Regierungschefs der sechs Gründerstaaten der E(W)G eine Kommission unter Leitung des französischen Botschafters Christian Fouchet, Vorschläge für ein politisches Statut einer „Union der europäischen Völker“ vorzulegen. In zwei Anläufen versuchte die Studienkommission vergeblich, den Mitgliedstaaten einen für alle annehmbaren Vertragsentwurf zu unterbreiten (Fouchet-Pläne I und II)²³. Die Interessengegensätze der Partnerländer erwiesen sich im Hinblick auf die Form und Qualität eines politischen Zusammenschlusses als derart hartnäckig, dass auf der Außenministerkonferenz am 17. April 1962 in Paris beschlossen wurde, die Verhandlungen über eine politische Union zunächst nicht fortzusetzen.

[19] In den Aufbaujahren der EWG fehlte es dann auch weitgehend an Initiativen, dem politischen Ziel der europäischen Einigung, „die Grundlagen für einen immer engeren Zusammenschluss der europäischen Völker zu schaffen“, näherzukommen. Neue Impulse für die politische Einigung gingen erst wieder von verschiedenen Gipfelkonferenzen der Staats- bzw. Regierungschefs der EWG gegen Ende der 60er Jahre aus. Auf der Grundlage des im Dezember 1969 auf dem Haager Gipfel beschlossenen Auftrags, Fortschritte auf dem Gebiet der wirtschaftlichen und politischen Einigung zu erreichen, wurde auf den Pariser Konferenzen von 1972 und 1974 als Instrument und neue Zielsetzung der europäischen Einigung die Schaffung einer Europäischen Union proklamiert²⁴. Allerdings blieb es in der Folgezeit auch weitgehend bei derartigen Proklamationen, da nach wie vor zwischen den Mitgliedstaaten über die Verfassungsstruktur der Europäischen Union und die notwendigen Reformen des institutionellen Systems erhebliche Meinungsverschiedenheiten bestanden, über die keine Einigung erzielt werden konnte.

[20] Gleichwohl brachten die 70er Jahre im Integrationsprozess wichtige Ergebnisse. So hat die Gemeinschaft neue politische Instrumente entwickelt, welche die Grundlage für eine Koordinierung nationaler Politiken erweiterten. Dies gilt zunächst für die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ)²⁵. Dabei handelt es sich um[S. 47] ein Instrument, das die Mitgliedstaaten der EWG im Jahre 1970 für eine freiwillige außenpolitische Abstimmung geschaffen haben und das in der Folgezeit stetig verbessert und ausgebaut worden ist²⁶. Daneben ist die Errichtung des Europäischen Währungssystems (EWS) im März 1979²⁷ zu nennen, durch das die währungspolitische Zusammenarbeit in Europa in eine neue Dimension vorstieß.²⁸