Kitabı oku: «Soldatengesetz», sayfa 45
2. Änderungen der Vorschrift
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§ 15 wurde bis heute nicht geändert. Der DBwV hatte auf seiner 12. Hauptversammlung (1985) beschlossen:
„Der DBwV fordert den Gesetzgeber auf, die vielfältigen politischen Bekenntnisse zum mündigen Staatsbürger in Uniform durch eine zeitgemäße Neuordnung der Bestimmungen über die politische Betätigung der Soldaten im Soldatengesetz in politische Wirklichkeit umzusetzen. Der § 15 des Soldatengesetzes ist deshalb zu ändern.“[26]
Initiativen der BReg[27] oder des Parlaments wurden hierauf nicht ergriffen.
3. Bezüge zum Beamtenrecht bzw. zu sonstigen rechtl. Vorschriften; ergänzende Dienstvorschriften und Erlasse
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Wortgleich bestimmen § 33 Abs. 2 BeamtStG für die Landesbeamten und § 60 Abs. 2 BBG für die Bundesbeamten, dass diese bei polit. Betätigung diejenige Mäßigung und Zurückhaltung zu wahren haben, die sich aus ihrer Stellung gegenüber der Allgemeinheit und aus der Rücksicht auf die Pflichten ihres Amtes ergeben. Richter haben sich gem. § 39 DRiG lediglich so zu verhalten, dass das Vertrauen in ihre Unabhängigkeit nicht gefährdet wird.
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Das Beamten- und das Richterrecht beruhen auf einer anderen konzeptionellen Idee als das Soldatenrecht: Die polit. Betätigung der Beamten und Richter erfährt Einschränkungen mit Blick auf deren Amtsführung; der Schutzzweck der zit. Normen besteht darin, die sog. Funktionsfähigkeit des Beamten- bzw. Richtertums zu gewährleisten.[28] Im Soldatenrecht steht der innere, kameradschaftliche Zusammenhalt der SK im Vordergrund.[29] Richtig ist, dass die Detailliertheit der jew. gesetzl. Regelung differenziert ausfällt. Von einem „Zweiklassenrecht im öffentlichen Dienst“[30] in Bezug auf die polit. Betätigung der Staatsdiener kann jedoch keine Rede sein. Dies folgt bereits daraus, dass die Entscheidungspraxis der obersten Bundesgerichte, Beamtensenat[31] und WDS[32] des BVerwG einerseits und BAG[33] andererseits, in zentralen Fragen der polit. Betätigung von Angehörigen des öff. Dienstes[34] aufeinander abgestimmt erscheint. Bei der Auswertung der beamtenrechtl. Judikatur zeigt sich im Übrigen, dass, wie Weiß[35] zutr. festgestellt hat, aus § 53 BBG a.F. (jetzt: § 60 Abs. 2 BBG) „mehr an rational Bestimmbaren herauszuholen ist, als es zunächst den Anschein hat“. Dieses Substrat ist mit der Auslegung von § 15 durch die Rspr. vielfach identisch.
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Zu § 15 sind folgende Erl. des BMVg herausgegeben worden:
– | Zentravorschrift A1-2630/0-9700 „Politische Betätigung von Soldatinnen und Soldaten, insbesondere bei Europa-, Bundestags-, Landtags- und Kommunalwahlen“ (= Schnell, BwK, C 48). |
– | ZDv. A-2110/3 „Private Veröffentlichungen und Vorträge“ (= Schnell, BwK, C 92). |
– | Zentralvorschrift A1-2630/0-9804 „Anzugordnung für die Soldatinnen und Soldaten der Bundeswehr“ 1.2.2 Nr. 124 ff. (Uniformtragen bei polit. Veranstaltungen = Schnell, BwK, C 48b). |
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. § 15 und Grundgesetz
a) § 15 Abs. 1, 2 und 4 und Art. 5 GG
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Das Grundrecht auf freie Meinungsäußerung gem. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG, das als Jedermannrecht auch den Soldaten zusteht, wird nach inzwischen h.M.[36] durch § 15 Abs. 1, 2 und 4 begrenzt. Dies soll verfassungsrechtl. zulässig sein, da es sich bei § 15 um ein allg. Gesetz i.S.v. Art. 5 Abs. 2 GG handele, für welches das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG nicht gelte.
Der wissenschaftliche Streit über diese Frage und das rechtstheoretische Verhältnis von Art. 5 zu Art. 17a GG ist zwar nicht beendet[37], für die Praxis aber von geringer Relevanz. Daher hier nur einige Anmerkungen:
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Das BVerfG[38] hatte bereits 1970 entschieden, der Zitierzwang sei nicht gegeben, wenn sich eine gesetzl. Regelung als allg. Gesetz i.S.v. Art. 5 Abs. 2 GG darstelle, selbst wenn diese Regelung „formal“ auf die Einschränkungsermächtigung des Art. 17a Abs. 1 GG gestützt sei. § 15 Abs. 1 richte sich nicht gegen eine bestimmte Meinung. Schutzobjekt sei die Funktionsfähigkeit der Bw, die höheren Rang habe als das Interesse des Einzelnen an der polit. Auseinandersetzung im Dienst. Im Übrigen „berühre“ § 15 Abs. 1 zwar den Schutzbereich von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG, schränke diesen aber nicht ein. In einer Entsch. von 1977 hat das BVerfG[39] dieses Judiz auf § 15 Abs. 2 ausgedehnt.
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Das BVerwG[40] ist der Rspr. des BVerfG gefolgt. Zweck der Abs. 1 und 2 des § 15 sei, „die Kameradschaft und gegenseitige Achtung als unerlässliche Voraussetzungen für die Sicherung der Disziplin und Schlagkraft der Truppe – auch um den Preis einer Einschränkung der Meinungsfreiheit – unbedingt zu gewährleisten“. § 15 dürfe nicht allein „im Licht des Art. 5 Abs. 1 GG“ gesehen werden. Jede Auslegung und Anwendung von § 15 hätten sich damit einerseits an dem Wertgehalt des Grundrechts der freien Meinungsäußerung und andererseits an dem Interesse an der Wirksamkeit der SK zu orientieren[41].
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Diese Rspr. ist in Teilen der Lit.[42] auf Kritik gestoßen. Beklagt wird insbes. das „verfassungsdogmatische Begründungsdefizit“[43] des BVerfG, ohne jedoch dessen Ergebnis als solches in Frage zu stellen.
b) § 15 Abs. 3 und Art. 8, 9 Abs. 3 GG
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Soweit § 15 Abs. 3 dem Soldaten untersagt, bei polit. Veranstaltungen Uniform zu tragen, könnten das Grundrecht der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG und das Grundrecht der Koalitionsfreiheit nach Art. 9 Abs. 3 Satz 1 GG betroffen sein.
Nach Auffassung des BVerfG[44] und ihm folgend des BVerwG[45] werden jedoch Grundrechte durch ein Uniformverbot für Soldaten „von vornherein nicht berührt“. Weder das Recht der freien Meinungsäußerung noch die Versammlungs-[46] und die Vereinigungsfreiheit umfassten die Befugnis, diese Rechte gerade in Uniform auszuüben. Das Persönlichkeitsrecht der Soldaten aus Art. 2 Abs. 1 GG sei durch § 15 Abs. 3 lediglich in einer „Randposition“ berührt.
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Auch diese Rspr. ist der Kritik[47] ausgesetzt. So wäre es zwar gem. Art. 17a Abs. 1 GG zulässig, das Grundrecht aus Art. 8 GG durch ein Wehrgesetz zu beschränken. Es sei jedoch zweifelhaft, ob der einfache Gesetzgeber dieses Ziel mit § 15 Abs. 3 verfolgt habe und wenn ja, ob er nicht hierbei das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG hätte beachten müssen. Art. 9 Abs. 3 Satz 1 GG sei über die Ermächtigung aus Art. 17a GG überhaupt nicht einschränkbar.
Für die Praxis ist diese Frage entschieden. Hier gilt der Grds. „Roma (= Karlsruhe) locutat, causa finita est“.[48]
2. Zweckbestimmung
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Einerseits soll für ein freiheitlich demokratisches Staatswesen die politische Mitarbeit seiner Bürger lebensnotwendig sein.[49] Andererseits wird seit den zit. Entsch. des BVerfG[50] und des BVerwG[51] der Zweck von § 15 Abs. 1 und 2 darin gesehen, die Kameradschaft und gegenseitige Achtung als unerlässliche Voraussetzungen für die Sicherung der Disziplin und Schlagkraft der Truppe unbedingt zu gewährleisten. Insbes. § 15 Abs. 2 wolle jedes Verhalten ausschließen, das einen Kameraden in seiner dienstfreien Zeit in eine polit. Auseinandersetzung dränge. Polit. Aktivitäten anderer Soldaten sei er aufgrund der Besonderheiten des Wohnens in einer Kaserne ausgesetzt, ohne ihnen ohne Weiteres aus dem Wege gehen zu können. Sein Anspruch, „in Ruhe gelassen zu werden“, sei besonders schützenswert. Kurz gefasst haben die durch § 15 Abs. 1 und 2 vorgenommenen Einschränkungen von Art. 5 Abs. 1 GG zum Ziel, „den einzelnen Soldaten vor Indoktrination zu schützen und den Betriebsfrieden in den SK zu wahren“.[52]
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Die formelhafte Wiederholung dieser Merksätze[53] vermag nichts daran zu ändern, dass sie zu Zeiten entstanden, als die Realitäten andere als heute waren. Im Friedensdienstbetrieb im Inland wohnen weit mehr Soldaten als in den 70er Jahren nicht mehr in der dienstl. Unterkunft. Mit dem Begriff „Schlagkraft der Truppe“ ist heute nur noch wenig anzufangen. Er ist zumindest terminologisch zu „modernisieren“ und bedarf ebenso wie die „Funktionsfähigkeit der SK/der Bw“ der ständigen krit. Neuinterpretation.
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Das Uniformverbot des § 15 Abs. 3 soll die Funktionsfähigkeit der SK sichern, indem Vorsorge getroffen wird, dass außerdienstl. polit. Aktivitäten von Soldaten nicht der Bw zugerechnet werden können.[54] Gerade hier wird augenfällig die Forderung erfüllt, dass vollziehende Gewalt in einem demokratischen Rechtsstaat unpolitisch zu sein hat.[55]
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§ 15 Abs. 4 soll verhindern, dass Vorg. ihre dienstl. Stellung zur polit. Beeinflussung ihrer Untergebenen missbrauchen.[56]
3. Absatz 1 Satz 1
a) „Im Dienst“
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Der „Dienst“ i.S.v. Abs. 1 Satz 1 ist als Gegensatz zur „Freizeit“ i.S.v. Abs. 2 Satz 1 zu verstehen.[57] „Dienst“ meint nicht nur den Ort, an dem sich der Soldat aufhält, sondern auch dessen konkrete Funktion.[58] Die früh. Auslegung[59], die den Dienst i.S.d. Best. auf die „Verrichtung eines Soldaten innerhalb seiner Berufspflichten auf Grund militärischer Vorschrift oder militärdienstlichen Grundsatzes oder Befehls“ beschränkte, das Wort „Dienst“ damit nur funktionell verstand, greift zu kurz. Es fehlte ihr das zeitliche Element des Dienstes. Dort, wo der Dienst durch Dienstpläne befohlen ist, sind Dienstbeginn und Dienstschluss eindeutig bestimmbar.[60] Dies ist insbes. bei Soldaten, die zum Wohnen in der Gemeinschaftsunterkunft verpflichtet sind, der Fall. In Stäben usw., deren Dienst sich nicht nach Dienstplänen richtet, bestimmt sich der Dienst nach Dienstanweisungen und/oder Dienstvereinbarungen mit den jew. Personalvertretungen. Zum „Dienst“ der Soldaten rechnen auch die im Dienstplan vorgesehenen, von Arbeitszeit umschlossenen Pausen.[61]
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Eine polit. Betätigung kann gem. Abs. 1 Satz 1 verboten sein, selbst wenn sie in der Freizeit innerhalb der dienstl. Anlagen stattfindet, aber unmittelbar in den Dienst „hineinwirkt“.[62]
b) „Soldat“
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§ 15 gilt nur für aktive Soldaten.[63] Dies folgt – unbeschadet der verfassungsrechtl. Ableitung des § 15 – bereits aus Art. 17a Abs. 1 GG. Die dort aufgeführten Grundrechte dürfen nur während der Zeit des Wehrdienstes eingeschränkt werden. Angehörige der Res. und andere Personen gem. § 59 unterliegen den Best. des § 15, sobald sie Wehrdienst leisten (auch während der Teilnahme an einer DVag, § 81 Abs. 2 Satz 2, und für nach § 4 ResG in ein Reservewehrdienstverhältnis Berufene).
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Im Übrigen ist § 23 Abs. 2 Nr. 2 zu beachten. Verstößt die polit. Betätigung eines ausgeschiedenen Offz oder Uffz gegen die FdGO, gilt dies als Dienstvergehen.
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Will ein aus dem Wehrdienst ausgeschiedener Soldat die Uniform tragen, bedarf er hierfür einer Genehmigung gem. § 1 UnifV. Eine solche Genehmigung darf für polit. Veranstaltungen i.S.v. § 15 Abs. 3 nicht erteilt werden (vgl. § 4 Nr. 2 UnifV i.V.m. § 15 Abs. 3).
c) „zugunsten/zuungunsten“
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Wie die Entstehungsgeschichte[64] gezeigt hat, ist der Versuch, aus Gründen der Parität eine Betätigung pro und contra einer bestimmten polit. Richtung zu untersagen, nicht ganz geglückt.
So liegt kein Verstoß gegen Abs. 1 Satz 1 vor, wenn sich ein Soldat zur FdGO bekennt. Dies schließt Äußerungen gegen verfassungsfeindliche und verfassungswidrige Parteien[65] ebenso ein wie das öff. Eintreten eines Soldaten für den Verteidigungsauftrag der Bw.[66]
Ebenfalls mit Abs. 1 Satz 1 vereinbar war der in den 80er Jahren vom BMVg verteilte Aufkleber mit dem Bild eines Igels und der Aufschrift „Bundeswehr mit Sicherheit Ja“.[67] Das öff. Engagement für eine Verfassungsinstitution ist kein Eintreten zugunsten einer bestimmten polit. Richtung, sondern folgt letztlich aus der Grundpflicht des Soldaten gem. § 7.
d) „bestimmte politische Richtung“
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Unter das Verbot des Abs. 1 Satz 1 fällt in erster Linie eine parteipolit. Betätigung im Dienst.[68] „Politische Richtung“ meint jedoch auch andere polit. Institutionen und Kräfte, beispielsweise eine außerparlamentarische Opposition, Bürgerinitiativen, die „Friedensbewegung“. Maßgeblich ist, ob diese Gruppen oder Organisationen stark genug sind, um als Träger einer polit. Meinung zu gelten und im polit. Meinungskampf konfrontierend zu wirken.[69] Entscheidend ist mit Riehl[70] „das einer bestimmten Art von politischer Aktivität innewohnende Freund-Feind-Denken“. Ergänzend kann hier auf die Vorstellung des Gesetzgebers von politischer Beteiligung nach § 1 Abs. 2 PartG zurückgegriffen werden (Gestaltung der öffentlichen Meinung, Anregung/Vertiefung politischer Bildung, Übernahme öffentlicher Verantwortung, Beteiligung an Wahlen, Einflussnahme auf Parlamente und Regierungen und einführen eigener politischer Ziele in den staatlichen Willensbildungsprozess).
e) „betätigen“
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Unter „politischer Betätigung“ wird allg. „jede Handlungsweise verstanden, die darauf abzielt, für Fragen, deren Behandlung zum Tätigkeitsbereich des Staates oder der polit. Parteien gehört, eine bestimmte Auffassung zur Wirksamkeit zu bringen“.[71] Diese Definition folgt der des Preuß. OVG.[72] In modernerer Sprache findet sie sich in § 1 Abs. 2 des Parteiengesetzes wieder.
Ob eine Betätigung „politisch“ ist, bestimmt sich nicht nach politikwissenschaftlichen Kriterien, sondern primär nach dem Schutzzweck des Abs. 1 Satz 1. Dieser besteht, wie ausgeführt, darin, polit. Auseinandersetzungen im Bereich der SK einzuschränken, um die Kameradschaft und Gemeinsamkeit des Dienstes sowie die Erfüllung des Verteidigungsauftrages zu gewährleisten.[73] Daraus folgt jedenfalls, dass polit. Agitation und Propaganda im Dienst nicht zulässig sind.[74] Konkretere Festlegungen scheitern an der zu Recht kritisierten „begrifflichen Unschärfe“[75] des § 15 insgesamt.
Keine polit. Betätigung i.S.v. Abs. 1 Satz 1 ist die Erörterung polit. Angelegenheiten im staatsbürgerlichen Unterricht i.S.v. § 33.[76]
4. Absatz 1 Satz 2
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Abs. 1 Satz 2 belässt dem Soldaten im Rahmen von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG einen „Freiraum“.[77] Dadurch soll ein Gedankenaustausch unter Kameraden auch während des Dienstes[78] ermöglicht werden. Es muss sich um eine „kommunikative Interaktion“[79] handeln, einen echten Dialog, ein „wirkliches Gespräch“.[80] Zur Abgrenzung von politischer Betätigung muss dieses Gespräch zwei Kriterien erfüllen: erstens muss es sich (in Anlehnung an den Meinungsbegriff des BVerfG) dabei um ein Gespräch handeln, dass von Elementen der Stellungnahme, des Dafürhaltens, der Beurteilung geprägt ist,[81] in Gestalt einer persönlichen Auffassung, die sich der Einzelne zu Verhältnissen, Ereignissen, Ideen oder Personen bildet.[82] Zweitens darf das Gespräch kein Ziel verfolgen, bspw. eine Meinungsmehrheit zu bilden. Alle Teilnehmer einer solchen Diskussion müssen gleichberechtigt zu Wort kommen können. Dabei ist § 12 Satz 3 zu beachten. Ob ein Soldat bei einem solchen Gespräch fremdes oder eigenes Gedankengut wiedergibt, ist rechtl. dann irrelevant, wenn er sich fremdes Gedankengut zu Eigen gemacht hat.[83]
Dieser Gedankenaustausch beschränkt sich nicht auf Soldaten gleichen Dienstgrades, sondern kann auch zwischen Vorg. und Untergebenen stattfinden.[84] Gerade dann ist von besonderer Bedeutung, dass der Vorg. den Untergebenen zu Wort kommen lässt und nicht versucht, diesen zu indoktrinieren. Andernfalls kann ein Verstoß gegen Abs. 4 vorliegen.
5. Absatz 2 Satz 1
a) „Innerhalb der dienstlichen Unterkünfte und Anlagen“
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„Dienstliche Unterkunft“ ist zunächst die dem Soldaten gem. § 18 Satz 1 zugewiesene Gemeinschaftsunterkunft. „Anlagen“ sind Einrichtungen, die zu mil. Bereichen i.S.v. § 2 Abs. 1 UZwGBw erklärt werden können.
Dienstl. Unterkünfte und Anlagen sind darüber hinaus andere dienstl. bereit gestellte Quartiere wie Biwaks[85], Feldlager, Bordunterkünfte[86], angemietete Hotels usw., unabhängig davon, ob sich diese im In- oder Ausland befinden.
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Prüfmaßstab ist, ob der Soldat außerhalb des Dienstes durch die besonderen mil. Verhältnisse gezwungen ist, mit anderen Soldaten zusammenzuleben[87], in welcher Art und Weise auch immer dies geschieht. Insbes. bei Auslandseinsätzen ist der Soldat regelmäßig gezwungen, seine Freizeit auf engem Raum mit anderen Soldaten, z.T. in Notquartieren, zu verbringen. Auch diese sind „dienstliche Unterkünfte und Anlagen“ i.S.v. Abs. 2 Satz 1.
b) „Grundregeln der Kameradschaft“
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Das Gesetz nimmt mit den „Grundregeln der Kameradschaft“ Bezug auf § 12 Satz 2 und 3. Das Grundrecht der freien Meinungsäußerung ist innerhalb der dienstl. Unterkünfte und Anlagen während der Freizeit begrenzt durch die Würde, die Ehre und andere schützenswerte Rechte des Kameraden.[88] Konkret bedeutet dies, dass der Soldat der Persönlichkeit des Kameraden und dessen Anschauungen nicht die grds. Achtung versagen darf.[89] Ist das Grundrecht der freien Meinungsäußerung im Einzelfall gegenüber der Verpflichtung zur Kameradschaft zu gewichten, ist dem Grundrecht – jedenfalls im Zusammenhang mit § 15 Abs. 1 Satz 2 – der Vorrang einzuräumen.[90] Andernfalls wäre die mit den Abs. 1 und 2 vorgenommene Abstufung zwischen Dienst und Freizeit überflüssig. Sie macht nur Sinn, wenn dem Grundrecht der freien Meinungsäußerung in der Freizeit des Soldaten ein höherer Stellenwert als während des Dienstes zukommt.
Mehr gibt der generalklauselartige Gesetzeswortlaut nicht her. Die Wehrdienstgerichte haben es jedoch meist verstanden, sachgerechte Entscheidungen zu treffen.[91]
6. Absatz 2 Satz 2
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Mit Abs. 2 Satz 2 hat der Gesetzgeber die Gratwanderung zwischen Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG einerseits, den (Grund-)Rechten des Kameraden und der Funktionsfähigkeit der SK andererseits fortgesetzt.
Die „Gemeinsamkeit des Dienstes“ ist die wesentlich auf der Kameradschaft i.S.v. § 12 beruhende gemeinsame Erfüllung des Verfassungsauftrags der SK.
Die Störung der Gemeinsamkeit des Dienstes muss „ernstlich“ sein. Insoweit sollte kein zu strenger Maßstab angelegt werden. Eine soldatische Kameradschaft muss einiges aushalten können. Deutliche und grobe Worte sind grds. hinzunehmen, soweit nicht Feindseligkeit und Gehässigkeit überwiegen.[92]
Die Gemeinsamkeit des Dienstes muss nicht konkret gestört sein. Ein Verstoß gegen Abs. 2 Satz 2 liegt bereits dann vor, wenn das Verhalten des Soldaten abstrakt, „typischerweise“[93], geeignet ist, die Gemeinsamkeit des Dienstes und damit die Verteidigungsbereitschaft der SK ernstlich zu gefährden.[94] Die h. M. folgt damit der zutr. Annahme, dass sonst ex post und unter Berücksichtigung des subjektiven Empfindens der Kameraden des Soldaten festgestellt werden müsste, ob tatsächlich eine ernstliche Störung der Gemeinsamkeit des Dienstes eingetreten war. Eine grammatikalische Auslegung der Norm käme allerdings zu einem anderen Ergebnis. „Gestört wird“ bedeutet eine konkrete Störung. Eine bloß abstrakte Störung wäre mit den Worten „gestört werden kann“ zu formulieren.
7. Absatz 2 Satz 3
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Abs. 2 Satz 3 konkretisiert die Sätze 1 und 2 des Abs. 2. Er nennt beispielhaft[95] bestimmte Verhaltensweisen, die besonders geeignet erscheinen, die Gemeinsamkeit des Dienstes ernstlich zu gefährden.
Eine „Ansprache“ ist nicht nur das Verlesen einer vorbereiteten Rede, sondern auch ein spontaner Diskussionsbeitrag, der darauf abzielt, andere Soldaten nicht zu Wort kommen zu lassen.[96]
Das „Verteilen von Schriften“ bezieht sich auf Material polit. Inhalts, gleichgültig wer für diesen Inhalt verantwortlich zeichnet und mit Hilfe welchen Mediums es in die dienstl. Unterkünfte und Anlagen befördert worden ist.[97] Auch die kommentarlose Weiterleitung elektronischer polit. Propaganda an Kameraden im dienstl. Bereich verstößt gegen Abs. 2 Satz 3. Unzulässig sind ferner das Anschlagen von Plakaten, das Mitführen von Plaketten und Aufklebern polit. Inhalts und das Sammeln von Unterschriften.[98]
„Politische Organisation“ sind die polit. Parteien, Bürgerinitiativen und andere Vereinigungen. Der Begriff ist im Wesentlichen identisch mit der „bestimmten politischen Richtung“ in Abs. 1 Satz 1. Keine polit. Organisation i.S.d. Best. sind die Spitzenorganisationen der Soldaten i.S.v. § 35a i.V.m. § 118 BBG.
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