Kitabı oku: «Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen», sayfa 4
Sieht sich der Eigner primär als Auftraggeber («Principal» in der Agency-Perspektive), so wird er versuchen, klare Aufträge und Ziele zu definieren, die zu erreichen sind. Typischerweise wird er Anreize für das Management setzen, diese Ziele zu erreichen, und er wird vor dem Problem stehen, die Zielerreichung kontrollieren zu müssen. Das kann er unter anderem tun, indem er seine Vertreter in die Strategische Führungsebene entsendet, die die «Compliance» (Einhaltung der Vorgaben) überwachen.
Im Ansatz der Stewardship-Perspektive versteht sich der Eigner als Teil der Organisation, in die er sich partizipativ und begleitend einbringen will. Gemeinsam mit dem Management entwickelt der Eigner (bzw. seine Vertreter in der Strategischen Führungsebene) Strategien, um die Leistungserbringung der Organisation zu verbessern. Zwischen Eigner und Management besteht ein Partnerschaftsverhältnis.
Die demokratische Perspektive betont ihrerseits die Notwendigkeit einer demokratisch legitimierten Steuerung der öffentlichen Unternehmung. Innerhalb einer Strategischen Führungsebene laufen ständig (auch) politische Entscheidungsprozesse ab, die unter anderem auch von ideologischen Vorstellungen der Mitglieder geprägt sind. Aus diesem Grund kann es relevant sein, die verschiedenen Ideologien in der Strategischen Führungsebene vertreten zu wissen. Sie hat dann die Aufgabe, die Arbeit des Managements und der Organisationsmitglieder aus politischer Warte zu beurteilen und Einfluss zu nehmen.
Die Perspektive der Anspruchsgruppen (Stakeholder) schliesslich geht davon aus, dass es legitime Interessen von Anspruchsgruppen der Organisation gibt, die zu berücksichtigen sind – und die in keinem der oben erwähnten Modelle genügend erfasst würden. Die formalisierten Prozesse der Demokratie etwa schliessen all jene Stakeholder aus, die nicht Bürgerinnen und Bürger sind. Besteht ein Interessenkonflikt zwischen Eigner (bzw. dessen Vertretung, der Regierung) oder Management und den Anspruchsgruppen, so sind die Interessen der Anspruchsgruppen durch geeignete Mittel in die Entscheidungsprozesse der Organisation mit einzubeziehen. Die oben beschriebenen Perspektiven schliessen sich gegenseitig nicht aus, sondern in der konkreten Ausgestaltung der Public Corporate Governance werden sie unterschiedlich gewichtet. In ihrer Beurteilung ist zu berücksichtigen, dass sie zunehmend komplex sind, mit anderen Worten: Das Compliance-Modell ist (konzeptionell) am einfachsten, das Partnerschaftsmodell ist bereits anspruchsvoller, die demokratische Perspektive steigert die Komplexität zusätzlich, und schliesslich führt eine konsequente Umsetzung der Anspruchsgruppen-Perspektive zu sehr hohen Ansprüchen an die Public Corporate Governance. In ganzheitlich orientierten Prozessen ist nämlich immer wieder neu zu beurteilen, welches die legitimen Interessen der verschiedenen Anspruchsgruppen sind und wie sie in die Steuerung der öffentlichen Unternehmung einbezogen werden sollen (Mastronardi 2007). In der Wahl des Steuerungsmodells ist daher auch zu berücksichtigen, welche Komplexität notwendig ist und ob die Akteure in der Lage sind, mit ihr umzugehen.
2 Für den folgenden Abschnitt wurden Textteile der Autoren aus folgenden Werken entnommen: Müller (2009): Bericht der Arbeitsgruppe zur Corporate Governance für Organisationen und Unternehmen im öffentlichen Sektor des Landes Liechtenstein; Schedler und Proeller (2009): New Public Management; Sonderegger (2004): Public Governance in kommunalen Elektrizitätsversorgungsunternehmen; Schedler, Gulde et. al. (2007): Corporate Governance öffentlicher Unternehmen – Fragen zur Führung staatlicher Unternehmen; Sonderegger und Schedler (2010): Betriebliche Steuerung von kommunalen Elektrizitätsversorgungsunternehmen.
3 Public Corporate Governance in der Übersicht
3.1 Einführung
Öffentliche Aufgaben oder Aufgaben, welche in einem öffentlichen Interesse sind, können wie folgt erfüllt werden:
a) durch die Verwaltung;
b) durch unselbständige Einheiten, welche der Verwaltung direkt unterstellt sind (ohne Rechtspersönlichkeit);
c) durch verselbständigte Einheiten (Unternehmen) mit eigener Rechtsperson (z.B. selbständige öffentlich-rechtliche Anstalten, privatrechtliche Aktiengesellschaften);
d) durch Organisationen und Unternehmen, an denen der Staat beteiligt ist (Minderheitsbeteiligung);
e) durch Organisationen, in denen vom Staat delegierte Personen (z.B. Exekutive) Aufgaben in der strategischen Führung wahrnehmen (z.B. im Verwaltungsrat) und für welche eine Staatshaftung übernommen wird.
In diesem Handbuch wird eine Fokussierung auf die Themen c) und d) vorgenommen.
3.2 PCG für Unternehmen mit einer Mehrheitsbeteiligung
Für öffentliche Unternehmen, die nicht rein ökonomisch funktionieren können und einer besonderen Legitimation bedürfen, ist die Führung, Steuerung, Kontrolle und Aufsicht komplexer als in der Privatwirtschaft. Im Rahmen der Entwicklung von adäquaten Instrumenten setzen die Autoren zur Verbesserung der Übersicht über die Thematik folgende Darstellung ein.
Abbildung 4: Public Corporate Governance in der Übersicht für Unternehmen im mehrheitlichen Besitz der öffentlichen Hand (eigene Darstellung)3
Die Abbildung 4 zeigt, mit welchen Elementen die Corporate Governance von öffentlichen Unternehmen zu strukturieren ist. Zu beachten ist die Linie in der Mitte der Grafik, welche die Ebenen der Politik von derjenigen des Unternehmens trennt. Auf der politischen Ebene wird zwischen Aufgaben der Legislative und der Exekutive unterschieden. Die Unternehmensebene ist ebenfalls durch zwei Unterebenen gekennzeichnet: die Strategische und die Operative Führungsebene. Die Strategische Führungsebene heisst in der Praxis Verwaltungs-, Stiftungs- oder z.B. in Deutschland, Aufsichtsrat. Die Operative Führungsebene stellt die Geschäftsleitung dar.
f) Gesetzliche Grundlage
Das öffentliche Unternehmen wird auf der Grundlage eines Gesetzes oder eines Reglementes formell gegründet.
f) Eignerstrategie
In der Eignerstrategie werden die Leitplanken für das Unternehmen und seine Entwicklung aus der Perspektive des Eigners definiert. Sie dient der Exekutive, sich selbst klare Vorstellungen über die Absichten mit dem Unternehmen zu geben. Die Eignerstrategie wird durch die Exekutive zusammen mit der Strategischen Führungsebene entwickelt, verabschiedet und dem Parlament zur Kenntnis gebracht. Gegenüber dem Unternehmen formuliert der Eigner seine Ziele, die zu erreichen sind.
f) Leistungsvereinbarung / Finanzierung
In der Leistungsvereinbarung werden die durch das Unternehmen zu erfüllenden Aufgaben im Detail definiert und mit Indikatoren zur Beurteilung der Aufgabenerfüllung unterlegt. Je nach Ausgangslage und Definition des öffentlichen Unternehmens ist ebenfalls die Finanzierung der zu erbringenden Leistungen festzulegen. Die Leistungsvereinbarung wird durch das Fachdepartement zusammen mit der SFE des Unternehmens entwickelt und der Exekutive vorgelegt. Es entspricht der Grundidee eines Leistungsbudgets, dass die Leistungsvereinbarung vom Parlament genehmigt wird.
f) Aufsicht
Die Aufsichtsfunktion wird von verschiedenen Ebenen wahrgenommen. Die direkte Aufsicht über die Entwicklung des Unternehmens geschieht in der Strategischen Führungsebene, welche u.a. die Verantwortung für die Unternehmensstrategie innehat. Die Exekutive ist bezüglich Aufsicht in der Pflicht, dafür zu sorgen, dass ihre Eignerziele umgesetzt und die Rahmenbedingungen und Leitplanken eingehalten werden. Die Legislative hat die Oberaufsicht, d.h., sie beaufsichtigt die Exekutive in der Ausübung ihrer Aufgaben. Sie kann dies an eine Kommission, z.B. die Geschäftsprüfungskommission, delegieren.
f) Strategische Führungsebene
Der Strategischen Führungsebene (SFE) kommt in der Corporate Governance von öffentlichen Unternehmen eine zentrale Funktion zu. Sie entlastet zum einen die Exekutive von der strategischen Führungsaufgabe, zum anderen vertritt sie die Interessen des Eigners gegenüber der Geschäftsleitung. Sie ist daher unabhängig von der Rechtsform sorgfältig zu besetzen. Die SFE ist verantwortlich für die Erstellung und Umsetzung der Unternehmensstrategie, für die Umsetzungskontrolle und für weitere unentziehbare Aufgaben. Dazu gehören die Besetzung, Beaufsichtigung und Führung der Operativen Führungsebene (OFE), das Risk Management, das Controlling und das Interne Kontrollsystem (IKS).
f) Controlling
Controlling ist eine direkte Führungsaufgabe, es unterscheidet sich damit fundamental von der Aufsicht. Die SFE ist zuständig für das innerbetriebliche Controlling, in dem die Unternehmensziele festgelegt und deren Einhaltung überwacht wird. Die Exekutive ist in der Darstellung ebenfalls mit Controlling-Aufgaben betraut: Es handelt sich dabei um die sorgfältige Evaluation, ob die Eignerziele korrekt umgesetzt worden sind, und um Aktivitäten, falls die Eignerziele nicht adäquat realisiert worden sind.
f) Operative Führungsebene
Die Operative Führungsebene (OFE) setzt die Unternehmensstrategie um und sorgt für die Erfüllung der Aufgaben. Dazu werden die dazu nötigen Voraussetzungen (Prozessarchitektur, organisatorische Voraussetzungen, Funktionendiagramm usw.) geschaffen und umgesetzt. Im Rahmen des Controllings sorgt die OFE für die Aufbereitung von Fakten für die Information der SFE.
Die Übersicht über die Aspekte der PCG zeigt, dass die öffentliche Hand als Eigentümerin dem Unternehmen vorsteht und dabei bezüglich zu erfüllenden Leistungen, Führung, Kontrolle und Aufsicht mit der SFE eng zusammenarbeitet.
3.3 PCG für Unternehmen mit einer Minderheitsbeteiligung
3.3.1 Übersicht
Für Unternehmen, bei denen die öffentliche Hand eine Minderheitsbeteiligung am Kapital und nur eine Minderheit in Bezug auf die Stimmenverhältnisse besitzt, stehen grundsätzlich dieselben Instrumente zur Verfügung wie im Falle einer Mehrheitsbeteiligung, allerdings können sie eine eingeschränkte Wirkung haben. Auch für Minderheitsbeteiligungen im Verwaltungsvermögen muss sich die Exekutive eine Art Eignerstrategie geben (nun allenfalls besser als Beteiligungsstrategie bezeichnet), welche dieselben Fragen beantwortet wie im Fall der Mehrheitsbeteiligung.
In der Folge wird auf einige Überlegungen eingetreten, welche für Minderheitsbeteiligungen anzustellen sind.
3.3.2 Rechtliche Grundlage
Auch eine Minderheitsbeteiligung benötigt eine genügende rechtliche Grundlage (z.B. Entscheid des Parlaments oder der Exekutive), sofern sie als Beteiligung im Verwaltungsvermögen angesehen wird. Aktienerwerb zu Anlagezwecken, die im Finanzvermögen sind, benötigen keine besondere rechtliche Grundlage, sondern haben dem Anlagereglement des Gemeinwesens zu entsprechen.
3.3.3 Aktionärbindungsvertrag
Im privaten Umfeld wird für diese Situationen (Minderheitsbeteiligung) in der Regel ein Aktionärbindungsvertrag aufgesetzt, in dem die relevanten Themen geregelt werden (siehe Kapitel 5.9 Minderheitsbeteiligung der öffentlichen Hand, 97). Ein solcher wird in der Regel im Vorfeld der Gründung einer Unternehmung erarbeitet und verabschiedet. Hat nun die öffentliche Hand vor, sich bei einem Unternehmen stärker zu engagieren, an dem sie eine Minderheit hält und das unter Umständen schon seit Jahren aktiv ist, so steht ein Aktionärbindungsvertrag nur dann zur Diskussion, wenn die SFE und die anderen Aktionäre des Unternehmens dazu bereit sind. Zudem ist zu beachten, dass für diese Konstellation alle Aktionäre mit einzubeziehen sind.
Ist es nicht möglich, einen Aktionärbindungsvertrag abzuschliessen, steht es der öffentlichen Hand offen, auf der Grundlage ihrer Eignerstrategie/Beteiligungsstrategie mit den anderen Eignern eine anderweitige Vereinbarung zu treffen. Darin können sich die Eigner auf gemeinsame Eignerziele und Eckwerte für die Unternehmenspolitiken einigen.
3.3.4 Ziele der öffentlichen Hand
Im weiteren, und auch für bereits operativ tätige Unternehmen, besteht die Möglichkeit, dass die öffentliche Hand mit Zielen z. Hd. des öffentlichen Unternehmens wichtige zu beachtende Aspekte einbringt bzw. definiert. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass mangels Mehrheit (Stimmen, Beteiligung) die «Macht» fehlt, diese Ziele ohne Einbezug der anderen Eigentümer durchzusetzen.
Wie sieht nun die Konstellation im Alltag der Führung, Steuerung, Kontrolle und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen aus? Die Situation ist dadurch geprägt, dass das Unternehmen sich sehr wohl seiner Rolle im öffentlichen Raum bewusst ist. Die Strategische Führungsebene des Unternehmens ist sich in der Regel der (starken) Position der öffentlichen Hand bewusst, indem öffentliche Aufgaben4 erfüllt werden, für welche es in der Regel Unterstützungen in unterschiedlicher Form erhält (Entschädigung, Konzession usw.).
Diese Position kann auch im Fall einer Minderheitsbeteiligung dazu benutzt werden, Einfluss auf die Unternehmensziele zu nehmen. Selbst wenn in einer privatrechtlichen Aktiengesellschaft kein Aktionärbindungsvertrag abgeschlossen werden kann (z.B. mangels Uneinigkeit der Aktionäre), so sollte die öffentliche Hand dennoch versuchen, Einfluss auf die Unternehmensziele zu nehmen. Dies ist auf folgende zwei Wege möglich:
a) Die Eigner (oder zumindest eine Mehrheit) einigen sich auf gemeinsame Ziele und halten diese formal in einer Eignerstrategie/ Beteiligungsstrategie fest.
b) Die Eigner können sich nicht auf gemeinsame Ziele einigen. In diesem Fall formuliert das Gemeinwesen seine eigenen Ziele und kommuniziert sie gegenüber der SFE.
Allerdings ist die Situation b) aus Sicht der öffentlichen Hand nicht optimal, weil bei Uneinigkeiten der Eigner über die Ziele des Unternehmens das Risiko besteht, dass die politische Absicht der öffentlichen Hand mit der Beteiligung nicht erreicht werden kann.
3.3.5 Weitere Elemente bezüglich Governance von Minderheitsbeteiligungen
Für die weiteren Aspekte gelten bei der Gestaltung der Corporate Governance von Minderheitsbeteiligungen (Strategische Führungsebene, Unternehmensstrategie, Operative Führungsebene, Aufsicht und Controlling) dieselben Erkenntnisse, welche weiter oben bei der Strukturierung der Governance von Mehrheitsbeteiligungen eingeführt wurden.
3 Die Darstellung zur PCG in der Übersicht ist zusätzlich als Grafik am Ende des E-Books eingefügt. Sie dient dem Leser als permanente Übersicht, in welchem Feld er sich bei der Bearbeitung eines bestimmten Themas gerade befindet..
4 Oder Aufgaben in im öffentlichen Interesse.
4 Auslagerung von Aufgaben
4.1 Einführung und Problemstellung
Es gibt zahlreiche Gründe, welche die öffentliche Hand dazu bewegen können, bestehende oder neue Aufgaben in eine Organisation mit einer eigenständigen Rechtsform auszugliedern. Dabei ist es nicht möglich, eine generelle Priorisierung dieser Gründe vorzunehmen. So können in einem Fall die Bürger den Ausschlag geben, weil sie eine umfassende Kostentransparenz wollen, in einem anderen Fall wünscht die Exekutive selbst eine klare Zuteilung von Verantwortlichkeit und Autonomie. Im Überblick lassen sich die Gründe für eine Auslagerung ohne Priorisierung wie folgt aufzählen (nicht abschliessend):
■ Unternehmerische Autonomie: Die Ausgliederung einer Einheit (z.B. Erbringung von Dienstleistungen im Bereich Telekommunikation) vereinfacht die zielorientierte Erbringung des Kundennutzens. Ausgegliedert in eine marktorientierte Rechtsform können Partner (z.B. andere Städte/Gemeinden) beteiligt werden und weitere Aufgaben in Tochterunternehmen erbracht werden. Es ist Bestandteil der unternehmerischen Autonomie, dass das öffentliche Unternehmen eine eigene Unternehmensstrategie definiert und auch die Art der innerbetrieblichen Leistungserfüllung (Führungsmodell, z.B. Führung mit Zielvereinbarungen) definiert (Huber 2012).5
■ Organisatorische Autonomie: Die Aufgabenerfüllung kann marktorientiert in derjenigen Organisationsform erbracht werden, welche die erforderlichen Effektivitäts- und Effizienzziele erfüllen hilft. Dazu gehören auch die Aufbau-, Ablauforganisation und das Geschäftsmodell mit den Geschäftsprozessen.
■ Finanzielle Autonomie: Die Finanzierung von Aufgaben (Betriebskosten und Investitionen) kann unabhängig von der öffentlichen Hand mit Banken und anderen Institutionen geregelt werden.
■ Personelle Autonomie: Es gibt Situationen, in denen es nötig ist, mit einem eigenen Personalstatut die nötige Flexibilität zur Anstellung der Mitarbeitenden zu erhalten (Anstellung und Entlassung, Entlöhnung, Förderung und Entwicklung der Mitarbeitenden).
■ Fokussierung auf Kernaufgaben: Mit der Auslagerung kann eine Konzentration auf die eigentlichen Aufgaben erreicht werden. Wird z.B. eine Wasserversorgung aus der Verwaltung ausgegliedert und in eine eigene Unternehmung überführt, kann sich die Führung (Strategische Führungsebene und Operative Führungsebene) auf die zu erfüllenden Aufgaben konzentrieren.
■ Transparenz bezüglich Kosten oder Verflechtungen: Die Auslagerung von öffentlichen Aufgaben in eine eigenständige Unternehmung erhöht die Transparenz.
■ Performancemessung: Die Überführung einer öffentlichen Aufgabe in ein Unternehmen schafft in der Regel klare und formalisierte Schnittstellen, was die Performancemessung vereinfacht.
■ Verantwortlichkeit: Die Verantwortung lässt sich in einem separaten Unternehmen spezifisch regeln.
Im Rahmen von Public Corporate Governance geht es um die Steuerung, Aufsicht und Kontrolle von Aufgaben, welche in öffentliche Unternehmen ausgelagert sind und damit in der Folge nicht mehr im direkten Zugriff eines Gemeinwesens sind. Bevor jedoch eine Auslagerung vorgenommen wird, ist zu prüfen, welche Aufgaben überhaupt ausgelagert werden sollen. Obwohl dies letztlich eine Frage ist, die politisch beantwortet wird, lassen sich sachbezogene Kriterien formulieren, um den politischen Entscheid vorzubereiten. Diese stammen aus unterschiedlichen Disziplinen, d.h., es wäre zu einseitig, sie allein auf der Grundlage von juristischen Lehrmeinungen zu basieren (vgl. dazu Tschannen 2009).6 Vielmehr geht es darum, die Perspektiven unterschiedlicher Disziplinen einander gegenüberzustellen (Proeller 2002, 67 ff.)
Der Corporate-Governance-Bericht des Bundesrats aus dem Jahre 2006 unterscheidet vier Elemente, die ausgelagert werden können (Schweiz. Bundesrat 2006, 12 ff.): Aufgaben, die Aufgabenerfüllung, Organisationseinheiten und Vermögen:
■ Bei der Auslagerung von Aufgaben trennt sich die staatliche Stelle von einer bestimmten Aufgabe und verzichtet auf die künftige Erfüllung. Damit zieht sich der Staat aus der Verantwortung für diese Aufgabe zurück, und es verbleibt ihm allenfalls die Verantwortung, diesen Gesellschafts- oder Wirtschaftsbereich zu regulieren.
■ Wenn die Aufgabenerfüllung ausgelagert wird, trägt die staatliche Stelle weiterhin die Verantwortung, überträgt aber die Ausführung einer externen Stelle. Der Staat bleibt in der Rolle des Gewährleisters dieser Aufgabe, er trägt also die Gewährleistungsverantwortung.
■ Bei der Auslagerung von Organisationseinheiten (oder auch Ausgliederung) werden Einheiten der zentralen Verwaltung rechtlich verselbständigt und in Unternehmen umgewandelt. Damit ist grundsätzlich noch nichts über die Aufgabenerfüllung ausgesagt. In der Regel aber gehen bestimmte Aufgaben mit den Organisationseinheiten mit.
■ Letztlich kann sich die Auslagerung auch auf das für die Aufgabenerfüllung benötigte Vermögen beziehen, das vom Staat an private Stellen übergeben wird. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn Private die Infrastruktur für die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe bereitstellen.
In der folgenden Darstellung werden die Formen der Auslagerung dargestellt.
* Beispiel: Der (private) Schweizerische Elektrotechnische Verein (SEV) übt (für den Bund) die Kontrolle von Starkstromanlagen aus.
** Hier sind auch Organisationen mit erfasst, die eigentlich eine private (Teil)Trägerschaft erlauben, derzeit aber noch vollständig in staatlichem Besitz sind (z.B. privatrechtliche und spezialgesetzliche Aktiengesellschaften mit (vorläufig ausschliesslich staatlicher Beteiligung).
Abbildung 5: Formen von Auslagerungen (Schweiz. Bundesrat 2006, 13)
Im Bericht von 2006 wurde eine Aufgabentypologie entwickelt, welche den Auslagerungsentscheiden des Bundes zugrunde zu legen ist. Es wurden zur Herleitung Erkenntnisse aus folgenden Sichtweisen zu Rate gezogen: Rechtliche, politikwissenschaftliche, volkswirtschaftliche und betriebswirtschaftliche Sicht. In Anlehnung an diese Überlegungen werden folgende Aufgabentypen unterschieden:
■ Ministerialaufgaben: Typischerweise sind dies Aufgaben, die mit der Politikvorbereitung zu tun haben oder welche die Umsetzung von Politiken überwachen. Beispiele: Generalsekretariate der Departemente; Rechtsdienste; Personaldienste; Finanzverwaltung.
■ Aufgaben mit starkem individuellem Eingriffscharakter: Typischerweise sind dies Aufgaben, in denen der Staat mit seiner legitimierten Macht in die Freiheit des Einzelnen eingreift. Beispiele: Sicherheitspolizei; Kriminalpolizei; Zollbehörden.
■ Aufgaben der Wirtschafts- und der Sicherheitsaufsicht: Typischerweise sind dies Aufgaben, die zur Sicherstellung eines fairen und sicheren Zusammenlebens notwendig sind und in denen der Staat allgemein gültige Regeln festlegt und durchsetzt. Beispiele: Baupolizei; Bankenaufsicht; Gewerbeaufsicht.
■ Aufgaben der Rechtsprechung: Typischerweise sind dies Aufgaben, welche der Staat zur Gewährleistung der Rechtsgleichheit und Rechtssicherheit erfüllt. Beispiele: Gerichte; Verwaltungsrechtsprechung.
■ Dienstleistungen mit Monopolcharakter: Typischerweise sind dies Aufgaben, die ohne direkten Eingriff der Daseinsvorsorge dienen, für die jedoch in der Regel kein Markt besteht oder zugelassen wird. Beispiele: Wasserversorgung; Abwasserreinigung; Volksschule.
■ Dienstleistungen im marktlichen Umfeld: Typischerweise sind dies Aufgaben, die ohne direkten Eingriff der Daseinsvorsorge dienen und die der Staat als einer von mehreren Teilnehmern am Markt erbringt. Beispiele: Postdienste; öffentlicher Verkehr; Stromproduktion.
Grundsätzlich können praktisch alle Aufgaben des Staates ausgelagert werden. Beispiele aus dem internationalen Umfeld machen deutlich, dass diese Frage letztlich insbesondere durch politischen Willen beantwortet werden muss. In den USA können «Kopfgeldjäger» gesuchte Verbrecher mit Waffengewalt festnehmen, festhalten und bei der Polizei abliefern. Ebenso können mit «Rent-a-judge»-Modellen zwei zerstrittene Parteien einen Richter mieten, dessen Entscheid vom Staat als gültig übernommen wird. In der Stadt Bern verteilt die Securitas Parkbussen, im Kanton Zürich führen Private Bauabnahmen durch, und im Kanton Graubünden sind private Gymnasien die Regel, nicht die Ausnahme. Der Entscheid zur Auslagerung ist also – letztlich – immer eine politische Entscheidung, die sich allerdings, dies die Meinung der Autoren, auf sachliche Überlegungen abstützen sollte. Tendenziell eignen sich Aufgaben zur Auslagerung,
■ für die ein marktliches Umfeld besteht oder geschaffen werden kann (wirtschaftliche Sicht).
■ für deren Auslagerung eine rechtliche Grundlage besteht oder mit vernünftigem Aufwand geschaffen werden kann (rechtliche Sicht).
■ für die sichergestellt werden kann, dass auch nach der Auslagerung noch genügend demokratische Kontrolle ausgeübt werden kann (demokratische Sicht).
■ die durch die Auslagerung effizienter und effektiver erbracht werden können (betriebswirtschaftliche Sicht).
■ die in einem Bereich liegen, der politisch wenig umstritten ist (politische Sicht).
Bei der Untersuchung von Auslagerungen anhand einer Fallstudie zur Steuerverwaltung des Kantons Bern untersuchte Proeller (2002), ob und wenn ja, wie Teilprozesse einer Steuerverwaltung ausgelagert werden können. In ihren Schlussfolgerungen zur praktischen Relevanz legt sie folgende Aspekte dar (Proeller 2002, 299 ff.):
■ Keine ideologische Verengung der Anwendbarkeit von Auslagerungen: Ein Motto «Auslagerungen von hoheitlichen Aufgaben ist nicht möglich» greift zu kurz und ist nicht angemessen.
■ Prozessorientierung auch bei Auslagerungen beibehalten: Es geht darum, Optimierungspotenziale über die ganze Prozesskette hinweg zu erkennen und zu realisieren.
■ Spielräume bei der Gestaltung der Auslagerungsbeziehung ausschöpfen: Zahlreiche Vorbehalte gegenüber Auslagerungen können durch die Ausgestaltung z.B. von Vertragsbeziehungen ausgeräumt werden.
■ Begrenzte Übertragbarkeit von Beurteilungen auf andere Verwaltungen: Was in einem Land, in einem Kanton oder in einer anderen Stadt in der Praxis umgesetzt wurde, kann nicht einfach und unreflektiert auf eine andere Organisationseinheit übertragen werden.
■ Auslagerungen müssen gezielt eingesetzt und sorgfältig vorbereitet werden: Auslagerungen sind, dies zeigen verschiedene Beispiele in der Praxis, keine einfachen Restrukturierungsprozesse. Sie sind konsequent zu konzipieren, die nötigen Entscheide umfassend vorzubereiten und zu treffen und letztlich die Umsetzung sorgfältig unter Einbezug der personellen Aspekte an die Hand zu nehmen.
In der Folge wird eine praxisorientierte Hilfestellung dargelegt, die es Entscheidungsgremien erleichtern soll, einen möglichen Auslagerungsentscheid zu beurteilen und so in einer frühen Phase festzustellen, ob sich eine Aufgabe überhaupt für eine Auslagerung eignet.
4.2 Schnelltest zur Prüfung der Auslagerung von Aufgaben
Für die Beurteilung der Auslagerbarkeit von Aufgaben lässt sich grundsätzlich feststellen: Die Auslagerung führt immer zu einem Verlust an direkter Kontrolle. Sie ist dann tendenziell unproblematisch, wenndie Aufgabe selbst nicht so kritisch ist, dass sie einer hohen direkten Kontrolle bedarf, oder wenn
1 die Aufgabe selbst nicht so kritisch ist, dass sie einer hohen direkten Kontrolle bedarf, oder wenn
2 die direkte Kontrolle durch eine andere Kontrollform substituiert werden kann, z.B. eine Kontrolle durch den Markt, durch Kundinnen und Kunden oder durch Selbstregulierung, oder wenn
3 Eingriffselemente, die die Freiheit des Einzelnen beschneiden können, weiterhin bei staatlichen Instanzen verbleiben.
Letztlich ist bei Auslagerungen stets zu verhindern, dass die ausführende Organisation ihre Ausführungsfreiheit zu illegitimen Zwecken ausnützt. Bei stark politischen Aufgaben oder bei hoch spezialisierten Aufgaben mit Eingriffscharakter kann die Notwendigkeit entstehen, einen grossen Kontrollapparat aufzubauen, falls sie ausgelagert werden. Hier dürften sowohl rechtliche, politische wie auch ökonomische Aspekte gegen eine Auslagerung sprechen.
Würde z.B. ein kriminaltechnischer Dienst ausgelagert, wären umfangreiche Instrumente zu schaffen, um sicherzustellen, dass die Aufgabe im verlangten Mass erfüllt wird. Aus diesen Gründen schlagen die Autoren vor, Ministerialaufgaben und Aufgaben der Rechtsprechung grundsätzlich nicht auszulagern. Aufgaben mit starkem individuellem Eingriffscharakter und Aufgaben der Wirtschafts- und Sicherheitsaufsicht erfüllen zwar die oben aufgeführten Anforderungen bezüglich Kontroll- und Steuerungsinstrumenten, dennoch könnte eine ausgelagerte Einheit unter Umständen effektiver und effizienter geführt werden als in einer Verwaltung. Aus diesen Gründen wird vorgeschlagen, eine Auslagerung für diese Aufgaben zu prüfen.
Zur Beurteilung der Aufgaben bezüglich einer möglichen Auslagerung schlagen die Autoren folgende Kriterien bzw. Fragen vor:
1 Ministerialaufgabe oder Rechtsprechung? Handelt es sich bei der Aufgabe um eine Ministerialaufgabe (vgl. Begriffsbestimmung) oder um eine Aufgabe der Rechtsprechung? Falls ja: Keine Auslagerung.
2 Eingriffscharakter? Besteht bei der Aufgabe ein starker individueller Eingriffscharakter, oder handelt es sich um eine Aufgabe der Wirtschafts- oder Sicherheitsaufsicht? Falls ja: Prüfen, wie die rechtlichen Anforderungen an die öffentliche Aufgabenerfüllung sichergestellt werden können.7 Falls nein: Weiter mit Schritt 3.
3 Rechtliche Grundlage? Besteht für eine Auslagerung eine rechtliche Grundlage, oder lässt sich eine solche mit vertretbarem Aufwand erwirken? Falls nein: Keine Auslagerung.
4 Eigene Rechtsperson? Ist es notwendig, als Unternehmen Verträge abzuschliessen und dabei über eine eigene Rechtsperson zu verfügen? Ist es notwendig, mit anderen am Markt teilnehmenden Unternehmen Beteiligungen einzugehen? Falls ja: Eher für Auslagerung.
5 Besteht ein Markt? Besteht für die Aufgabe eine marktähnliche Situation, die eine Art Leistungs- und Qualitätsüberprüfung ermöglicht (z.B. durch Wettbewerber)? Falls ja: Eher für Auslagerung.
6 Effektivität? Kann die Erfüllung der Aufgabe in einem Unternehmen oder einer öffentlichen Körperschaft ausserhalb der Verwaltung effektiver erfüllt werden? Mit anderen Worten: Können die Ziele besser erreicht werden? Falls ja: Eher für Auslagerung.
7 Effizienz? Kann die Erfüllung der Aufgabe ausserhalb der Verwaltung mit einem besseren Preis-/Leistungs-Verhältnis erbracht werden? Falls ja: Eher für Auslagerung.
8 Politische Steuerung? Sind bei der Aufgabenerfüllung schwierige oder besonders anspruchsvolle politische Aspekte zu berücksichtigen? Falls ja: Eher keine Auslagerung. Falls nein: Auslagerung prüfen.
Anhand der oben dargestellten acht Fragen ist es im Sinne eines Schnelltests möglich, im Grundsatz zu klären, ob sich eine Aufgabe überhaupt für die Auslagerung eignet.
4.3 Praxisbeispiele
4.3.1 Praxisbeispiel 1: Stadtwerk
Im Folgenden wird der Schnelltest für ein Stadtwerk (50 000 Einwohner, Verbundunternehmen) angewendet. Als Annahme wird als Rechtsform eine unselbständige öffentlich-rechtliche Körperschaft im Besitz der Stadt getroffen.8 Sie bietet den Kunden als Verbundunternehmen folgende Produkte und Dienstleistungen an: Elektrizitäts-, Wasser-, Gasversorgung und Versorgung mit Signalen/Daten für den TV- und Internetschluss.
