Kitabı oku: «De la sociedad de las naciones a la globalización: Visiones desde América y Europa», sayfa 3

CAPÍTULO II

LA GUERRA FRÍA Y EL ORIGEN DEL PACTO DE RÍO

Andrés Medina Aravena^*

¿El Pacto de Río representa o no un eslabón dentro de un fenómeno político trascendental y de más largo aliento conocido como Guerra Fría?

También denominado Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, este compromiso multilateral liderado por Estados Unidos, involucró a todos los países del continente americano desde 1947 hasta la contemporaneidad, y en muchas interpretaciones es considerado la más importante expresión de una política inspirada por el país del norte de contención y advertencia a las amenazas que, provenientes del bando soviético, pudieran vulnerar la seguridad continental⁵⁹.

Previo a conocer los prolegómenos que contextualizaron la creación del organismo y de las consecuencias que este hecho tuvo, a fin de poder dar respuesta a la interrogante que encabeza estas reflexiones, debemos hacer obligadamente algunas consideraciones que dicen relación con antecedentes derivados de la Segunda Guerra Mundial, periodo que precede de forma inmediata al surgimiento de la Guerra Fría en el continente americano. De igual forma, debemos pasar revista a los intentos de organización regional inmediatamente anteriores, que pueden ser considerados como ensayos precursores de lo que se plasma definitivamente en Río de Janeiro el año 1947.

La Segunda Guerra Mundial, ese verdadero cataclismo que afectó desde 1939 a parte importante del planeta, está rodeada de una serie de eventos sin duda extraordinarios. Así, en su víspera, nos asombra el Pacto de No Agresión entre Alemania y la Unión Soviética, acción diplomática que representa un hecho político que une dos ideologías que se combatían y denostaban duramente (ejemplo: la guerra civil en España) y que, sin embargo, establecen una concordia y alianza que dejó perpleja al resto de Europa y al mundo en general.

Se une a lo anterior una neutralidad norteamericana inicial que, si bien se manifestó progresivamente a favor de los aliados, revelaba la fuerza de una tendencia aislacionista que, salvo algunas excepciones muy sobresalientes en su historia, ha caracterizado a Estados Unidos.

También representa motivo de asombro en la primera fase del conflicto la notable eficiencia del despliegue militar alemán y, por contrapartida, la debilidad que revelan países como Francia, que permitirán un acelerado y victorioso progreso de la ocupación nazi en el viejo mundo y otros continentes.

La segunda fase del conflicto, que exhibía inicialmente una solitaria y asediada Inglaterra, cambia de dirección a fines de 1941 con el quiebre del pacto nazi – comunista al invadir Alemania a la URSS, acción que obligó a dividir el potencial bélico germano, a lo que se suma el ataque japonés a la flota estadounidense del Pacífico, lo que trae consigo el ingreso del gigante americano a la guerra con decisivas consecuencias estratégicas.

Recordemos que, en este momento, 1941, la URSS se encontraba fuertemente presionada por la ofensiva nazi que había ocupado importantes zonas de su territorio y se aproximaba a Moscú. En estas condiciones, la intervención de Estados Unidos en Europa implica la llegada de una colosal máquina de guerra, que viene a reforzar el bando de las naciones aliadas con su producción industrial bélica y el envío de masivos contingentes de tropas de aire, mar y tierra más aprovisionamientos, que finalmente marcarán el inicio del fin para Alemania y sus aliados⁶⁰.

Es a partir de 1942 entonces, que los aliados comienzan a estabilizar frentes en Europa, mientras que, y en América, se pone urgencia a un proyecto anhelado, y permanentemente pospuesto, de crear una organización estratégica regional, que entre otros objetivos estuviera orientada a enfrentar cualquier amenaza externa al continente.

Recordemos que en la conflagración mundial, y paralelo al desarrollo propiamente militar, se llevaron a cabo una serie de conferencias de los líderes que enfrentaban la amenaza de Hitler, las que se sucederán entre 1943 y 1945. Así, podemos constatar las efectuadas en Teherán, Casablanca, Yalta y Postdam, donde inicialmente Churchill, Roosevelt y Stalin, con los relevos de Attle y Truman en la última de las citadas, alcanzarán acuerdos políticos para liquidar la amenaza nazi, acuerdos económicos (Bretton Woods), para crear un nuevo orden económico mundial y, por otra parte, desde la visión de los vencedores, proyectar a partir de las Naciones Unidas el futuro de la humanidad.

Los exámenes posteriores sobre el desarrollo de estas negociaciones nos indican que no solamente se concretaron planes en los objetivos públicamente enunciados, que concitaron acuerdos unánimes, sino que permiten apreciar el surgimiento de diferencias, resquemores y dudas sobre la eventual repartición del mundo en base a conceptos ideológicos.

Si bien existía una tradicional alianza y empatía angloamericana, el carácter de Roosevelt lo hizo buscar acercamientos especiales con Stalin, lo que causaba intranquilidad en Churchill, quien visualizaba en el mediano plazo conflictos con el líder comunista, ideología a la cual percibía como la amenaza del futuro para las democracias liberales.

Este soterrado conflicto se mantuvo por razones estratégicas silencioso, cuidando los aliados de no mostrar fisuras en sus compromisos antinazis. Sin embargo, a pesar de las precauciones adoptadas, a partir de 1945, ya se habían producido roces en Europa y, antes de Postdam, ya Roosevelt manifestaba su desilusión por no haber convencido a Stalin de limitar sus áreas de influencia política.

El mismo año 1945, la muerte de Roosevelt catapulta a la presidencia norteamericana al demócrata Harry Truman, quien no tenía intenciones de congraciarse ni mayores expectativas en convencer a Stalin, sino que a partir de una visión pragmática, que compartirá con Churchill en su posición anticomunista, cambiará la actitud moderada de contención ideológica seguida hasta ese año, por una de enfrentamiento abierto, dando origen con ello a la denominada “Doctrina Truman”⁶¹.

Recordemos, que prácticamente en medio de la Conferencia de Postdam, Churchill pierde las elecciones parlamentarias en Inglaterra y debe dejar el liderazgo de Primer Ministro, siendo reemplazado por C. Attle, quien no realizará modificaciones a la postura inglesa. A fines de 1945, la conferencia de cancilleres aliados en Moscú, mostró en toda su dimensión las diferencias existentes postconflicto, respecto a las interpretaciones sobre sistemas políticos y la división en las áreas de influencia que sustentaban URSS y el sector anglo norteamericano.

En febrero de 1946, el embajador estadounidense ante Stalin, G. Kennan, envió un telegrama al Presidente Truman, cuyas ideas, posteriormente, en 1947, ampliará en un célebre artículo de la revista Foreign Affairs, donde afirma con total convicción que no se puede negociar con el líder soviético y que la única conducta posible es la firmeza, lo que se debe traducir en medidas de fuerza⁶². Conviene recordar que en ese momento histórico USA era la exclusiva potencia nuclear y, por tanto, contaban con un factor decisivo a la hora de enfrentar crisis políticas globales.

Truman, a mediados de 1946, reimpulsará la alianza anglo norteamericana, en un esfuerzo por contener la evidente expansión soviética que está succionando países de Europa central a su área de influencia.

Para cerrar los antecedentes que derivan de manera directa de la II Guerra Mundial, señalaremos que, en marzo de 1946, Churchill realiza una visita a Estados Unidos donde pronuncia una conferencia en la Universidad de Fulton que pasará a la historia, pues en ella denuncia que sobre el mapa europeo ha caído, dividiéndolo, una cortina de hierro, que conduce a la pérdida de libertad a los países que quedaron bajo el control del comunismo soviético.

Un factor que no podemos olvidar, previo a la creación del TIAR y que debemos abordar en detalle, dice relación con los organismos americanos anteriores que representan una especie de precursores a las estructuras y contenidos que se definen en Río⁶³. Evidentemente, es innecesario hacer un recuento exhaustivo desde el siglo XIX de los intentos realizados por las naciones americanas para concretar un organismo que las una y proyecte en la búsqueda de un futuro más venturoso, y solo cabe realizar un análisis de las reuniones y resultados alcanzados a partir del inicio de la Segunda Guerra Mundial.

Desde 1940, el continente americano no se encuentra involucrado de manera directa en la conflagración que se desarrolla en Europa, pero ante la imprevisible expansión territorial que puede derivar, surge la necesidad de adoptar una posición que proteja la seguridad territorial de un continente que no tiene, con la excepción de Estados Unidos y Canadá, la capacidad militar que les permita enfrentar de manera adecuada cualquier agresión exterior.

En La Habana se realiza la II Reunión de Consulta de los cancilleres de las repúblicas americanas a fines de julio de 1940, cuando ya la guerra en Europa mostraba signos de la evidente superioridad germana. La preocupación fundamental de la región se relacionaba con el futuro de las posesiones europeas americanas y las eventuales acciones bélicas. La declaración final de dicha reunión estableció, explícitamente, la solidaridad entre todas las repúblicas para hacer frente a cualquier amenaza, o cuando alguna de ellas fuera víctima de la agresión de una potencia extra continental. Complementaba lo acordado una recomendación en el ámbito militar, sugiriendo la realización de una reunión inmediata, a celebrarse en Washington, de una Comisión compuesta por técnicos militares o navales nombrados por cada uno de los gobiernos participantes para “estudiar y sugerir a estos las medidas necesarias para la defensa del continente”.

Lo vago del acuerdo final no pasó desapercibido, y el año 1941, el gobierno uruguayo propuso al resto de las cancillerías americanas precisar el “cómo” se prestaría la ayuda al Estado agredido o amenazado, planteando la iniciativa jurídica de “no considerar como beligerante a ningún país americano que en defensa de sus derechos se encontrara en guerra con naciones de otros continentes”, decisión aprobada y que fue consagrada oficialmente en la siguiente reunión de cancilleres. En definitiva, los principios de Derecho Internacional de la solidaridad defensiva y la asistencia recíproca en caso de conflicto, que se habían proclamado en conferencias anteriores, pasaron ahora a tener fuerza ejecutiva⁶⁴.

En febrero de 1940, el Consejo Directivo de la Unión Panamericana había aprobado la creación de la Junta Interamericana de Defensa, con sede en el distrito de Columbia, la que se constituyó oficialmente en marzo de 1942, teniendo como misión “preparar gradualmente a las repúblicas americanas para la defensa del continente mediante la realización de estudios y la recomendación de las medidas destinadas a tal efecto”.

Conviene señalar que, en el periodo de guerra, la Junta Interamericana de Defensa (JID) realizó una serie de acciones de vigilancia al contorno continental, logrando la detección y luego la destrucción de un sistema de radiocomunicación alemana activo en la región. Además, Estados Unidos, a través de varias disposiciones jurídicas, estableció un sistema de entrega de armamento a países del área, e incluso intentó, aunque sin éxito, controlar el abastecimiento futuro de repuestos para el arsenal de los países americanos. En todo caso, en el compromiso de realizar la defensa continental, debemos dejar claro que al menos Chile, pero probablemente la mayor parte de las naciones de la región, no estaban en condiciones reales de poder cumplir ni medianamente con el acuerdo, en caso de efectivamente haberse recibido acciones ofensivas de los países del eje, y era Estados Unidos el protagonista exclusivo sobre el cual recaía la verdadera responsabilidad para concretar el objetivo de la JID⁶⁵.

Por otra parte, una vez ocurrida la agresión japonesa a las instalaciones estadounidenses en el Pacífico, a fines de 1941, las naciones americanas decidieron, como una forma concreta de ayuda, llevar a la práctica la proposición uruguaya adoptada luego de la reunión de La Habana y declarar como “no beligerante” a cualquier país americano que en defensa de sus derechos entrara en la guerra (en este caso concreto a Estados Unidos), con esto se mantenía al país agredido todos los aprovisionamientos y apoyos que existieran, sin violar con ello el estatus de neutralidad.

La III Reunión de Consulta de los cancilleres americanos se realizó en el mes de enero de 1942 en Río de Janeiro, la que fue convocada urgentemente, por el sorpresivo ataque de Japón a la escuadra del Pacífico de Estados Unidos fondeada en Pearl Harbor.

El análisis diplomático se concentró en revisar las relaciones entre los países en guerra y las naciones americanas, dado que Estados Unidos luego de la agresión recibida, había ingresado al conflicto. La resolución XXXVII de la conferencia aplica, como ya lo indicamos, el acuerdo de considerar a Estados Unidos como “no beligerante”, con lo cual se mantenían líneas de abastecimiento y apoyos logísticos, independiente de la condición beligerante que ahora tenía la nación del norte. Sin embargo, el apoyo que representaba el acuerdo no escondió una división en el espíritu unitario panamericano, no todos los países interpretaron de igual manera el principio de solidaridad con el agredido. Diez naciones, llegaron a la conferencia con declaraciones de guerra ya formuladas a raíz de la agresión sufrida por Estados Unidos, entendiendo que los acuerdos alcanzados en La Habana implicaban adoptar esa decisión por una lógica mínima. Sin embargo, se argumentó, por diferentes asesores jurídicos, que no necesariamente el radical camino seguido, principalmente por los países centroamericanos, era el único posible, aparte del legítimo derecho a la defensa que tenía el agredido.

Al margen de la polémica jurídica que se genera, resulta evidente que la unidad diplomática panamericana que se había construido en las primeras reuniones de consulta de los ministros de relaciones exteriores del continente había sufrido un duro golpe, que podemos considerar era resultado no solo de diferentes orientaciones políticas internas, sino principalmente del evidente riesgo que podía acarrear la adopción de una declaración de guerra contra los países del eje, hasta ese momento triunfantes en el conflicto⁶⁶. No está de más recordar, en este sentido, que Chile solo rompió relaciones con los países del eje el año 1943, declarando la guerra a Japón en 1945, año en que Argentina declaró la guerra a Alemania.

Es precisamente en esta etapa del conflicto, a la espera de la rendición alemana y japonesa, cuando las potencias aliadas ponen su atención en el futuro inmediato y de mediano plazo, a fin de lograr una organización que asegure un estado de paz duradera. Para establecer un nuevo orden mundial se llevan a cabo una serie de reuniones que preparan la conferencia de San Francisco, donde se concretará el nacimiento de las Naciones Unidas. Entre estas reuniones es bueno rescatar las realizadas en Dumbarton Oaks, en septiembre y octubre de 1944, con representantes de Estados Unidos y Gran Bretaña, que primero dialogan con enviados de la Unión Soviética y luego con los de China nacionalista, siguiendo a estos encuentros reuniones de Presidentes en El Cairo y finalmente en Yalta. De lo dicho, es importante rescatar el hecho de que en las reuniones de Dumbarton Oaks se inicia la redacción de los anteproyectos de la Carta de San Francisco, donde no se contemplaba de manera alguna la existencia de pactos regionales⁶⁷.

Creemos importante reiterar, que desde Dumbarton Oaks ya se visualiza el fundamento de la futura organización mundial, diseñándose el monopolio de las grandes potencias militares aliadas, lo que tiene expresión en la exclusión de cualquier sistema internacional que involucrara cierta autonomía regional que significara un menoscabo a la autoridad suprema y absoluta representada en el Consejo de Seguridad, máximo órgano ejecutivo de la nueva organización⁶⁸.

El perfilamiento inicial de esta estructura se confirmó rápidamente cuando, rompiéndose el principio de la igualdad jurídica de los Estados, las grandes potencias mundiales se reservan asientos permanentes en el proyectado Consejo de Seguridad, lo que se acentuó con la entrega a estos miembros permanentes del llamado “derecho a veto”.

No escapa a un análisis inicial de la jerarquización estricta, que madura en esta fase terminal del conflicto, la forma evidente en que se establece la subordinación de los países americanos a los reales vencedores de la guerra y dueños del poderío militar, como lo señalábamos con anterioridad.

Las conclusiones de Dumbarton Oaks, El Cairo y Yalta dan claras pautas para la diplomacia mundial y, obviamente, se encuentran omnipresentes en la reunión que congrega a las naciones americanas en México para definir las políticas que servirán de carta de navegación al continente.

Esta reunión, que se desarrolló entre febrero y marzo de 1945, está evidentemente marcada por un ambiente general que ya hemos descrito y que se encuentra a la espera del fin de la guerra e impaciente por inaugurar otra época caracterizada por una nueva organización mundial. La conferencia de México fue denominada como “Conferencia Interamericana sobre problemas de la Guerra y de la Paz” y de sus conclusiones sobresale la resolución VIII, que se enfocó en la “Asistencia Recíproca y Solidaridad Americana”, conocida con posterioridad como Acta de Chapultepec.

Diferentes análisis del documento en cuestión ponen énfasis en que contiene los puntos programáticos básicos que le entregan su fundamento al acuerdo posterior, suscrito el año 1947, subrayándose en todo caso el hecho de que el Acta es solo una mera declaración sin carácter obligatorio alguno.

De hecho, la reunión mexicana menciona explícitamente que las conclusiones logradas deben ser recogidas en un tratado diplomático, pero que, en tanto no se materialice la organización de las Naciones Unidas que normarán las relaciones internacionales, y con el fin de no generar eventuales descoordinaciones o interpretaciones jurídicas no alineadas con las definiciones que entregará la reunión convocada en San Francisco, se esperará los resultados de esa conferencia⁶⁹.

El 25 de abril, se reunieron allí representantes de cuarenta y nueve países liderados por las potencias triunfantes en el conflicto que concluía. Dos meses más tarde, se firmaba la Carta de las Naciones Unidas destinada a servir de fundamento a la nueva organización, que establecía como objetivo central mantener la paz y seguridad internacional⁷⁰.

La clave operativa directora del organismo lo representa, como lo hemos reiterado, el Consejo de Seguridad, que monopoliza el poder para recomendar y aplicar medidas orientadas a restablecer o conservar la paz en el mundo, quitando toda atribución, en este campo, a organizaciones regionales.

La concentración del poder mundial mereció observaciones de los países que habían suscrito el Acta de Chapultepec, generando una polémica que finalmente se soluciona con una intervención del representante estadounidense, que introdujo una fórmula de transacción que se transformó en el artículo 51 de la Carta de San Francisco. A la letra, ese artículo de la Carta dice: “Ninguna disposición de esta Carta, menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales. Las medidas tomadas por los miembros en ejercicio del derecho de legítima defensa serán comunicadas inmediatamente al Consejo de Seguridad, y no afectarán en manera alguna la autoridad y responsabilidad del Consejo conforme a la presente Carta para ejercer en cualquier momento la acción que estime necesaria con el fin de mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales”⁷¹.

Esta disposición, creó el concepto jurídico del “derecho de legítima defensa colectiva” en caso de ataque armado en contra de un miembro de las Naciones Unidas. Ese “derecho” se ejerce sin la intervención previa del Consejo de Seguridad, y con ello, se pudo interpretar que el Acta de Chapultepec era plenamente compatible con la carta de las Naciones Unidas.

Solucionado este impasse en el seno de la organización mundial, durante el mes de junio, el Consejo Directivo de la Unión Panamericana decidió compatibilizar oficialmente el contenido del acta regional con los principios de la ONU, organizando una nueva reunión a realizarse en Río de Janeiro. Sin embargo, los buenos deseos iniciales chocaron con dificultades que en primera instancia se generaban por las diferencias tradicionales entre Argentina y Estados Unidos, lo que llevó a este país a solicitar una primera postergación de la reunión. Luego, será Uruguay quien plantee una nueva fecha, en vista que las dificultades mencionadas no se habían resuelto.

Finalmente, el año 1947, subsanadas las diferencias, se convocó, por parte del órgano ejecutivo de la Unión Panamericana, a todos los países americanos, con la excepción de Nicaragua, a concretar una nueva Conferencia Interamericana a fin de redactar un tratado que, recogiendo el Acta de Chapultepec y sugerencias enviadas por distintas naciones, se transformará en la carta de navegación que garantizará la seguridad continental colectiva.

Antes de abocarnos brevemente al desarrollo de la conferencia de Río y del Tratado, fruto de las negociaciones ahí realizadas, conviene que cerremos el proceso de postguerra europeo entregando algunos antecedentes relacionados con las políticas que después de la conferencia de Churchill en Fulton concretará Estados Unidos y los resultados alcanzados.

En marzo de 1947, el gobierno norteamericano da a conocer un planteamiento político por medio del cual se abandona una tradicional postura aislacionista, rota en algunas circunstancias excepcionales, y anuncia un robusto apoyo económico a todos los pueblos amenazados por las llamadas “presiones externas”, referidas claramente a la URSS. Este apoyo, en el caso europeo, se tradujo concretamente en 1948 en la puesta en marcha del Plan Marshall, que ayudó a 22 naciones europeas con diez mil doscientos millones de dólares, que en la época representaba una enorme cantidad de recursos⁷².

Debemos recordar, que en ese momento, Estados Unidos representaba la mitad del ingreso total del mundo, y con esta ayuda logró poner los cimientos que permitieron en el mediano plazo a Europa occidental y meridional apoyarse en sus propias fuerzas y superar una crisis económica y social de gran magnitud.

Una mirada retrospectiva nos indica con toda evidencia que hacia 1950 el plan mostraba un éxito espectacular, más de 125 millones de la población del viejo continente ya recibía una alimentación con calorías semejantes al norteamericano, y esa “cortina de hierro”, denunciada por Churchill en 1946, representaba ahora la frontera entre la escasez y la abundancia. Bueno es recordar que también Japón recibió una ayuda significativa, lo que no ocurrió con la región americana, que en tal sentido quedó huérfana de apoyos financieros.

Por su parte, en el bando dirigido por Stalin se aprecian iniciativas como la creación, en 1947, de la COMINFORM, que agrupa a todos los países de Europa oriental bajo la influencia de Moscú y que buscará organizar económicamente el bloque para defenderlo de eventuales acciones de agresión occidental⁷³. Al año siguiente, las fuerzas soviéticas de ocupación en Alemania bloquean Berlín, ciudad dividida en zonas de influencia desde el término de la guerra, y finalmente Moscú, corona la escalada de exhibición de poderío el año 1949, con la obtención de su primera arma nuclear, que termina con el monopolio que USA mostraba en este campo. En el mismo terreno militar, el año 1949, once países liderados por Estados Unidos dan nacimiento a la Organización del Tratado del Atlántico Norte, que tendrá como contrapartida al Pacto de Varsovia, que surge posteriormente, y que desaparece el año 1991 junto con la Unión Soviética, su inspirador inicial.

Así, a grandes rasgos, podemos apreciar cómo evolucionó el conflicto ideológico más profundo y peligroso que vivió el mundo durante el siglo pasado. Conocidos sus rasgos esenciales, ahora podemos centrar el análisis en el principal instrumento de seguridad colectiva que se creó en nuestro continente y que por la coincidencia en los años de su creación y el inicio de la Guerra Fría ha sido considerado en algunos análisis como una de las consecuencias directas de ésta.

Bueno es recordar que, en Chile, luego de que en 1941 terminara la experiencia centro izquierdista conocida como Frente Popular, se mantiene el control del partido radical (colectividad de centroizquierda) que logra obtener respaldo de sectores socialistas e incluso de sectores liberales e ibañistas, durante el gobierno de Juan Antonio Ríos, momento en que concluye la II Guerra Mundial.

El año 1946, ante el deceso de Ríos, se realizan elecciones presidenciales que definen la victoria del radical Gabriel González Videla, con el respaldo del Partido Comunista. Como su triunfo, con mayoría relativa, debe ser sancionado por el parlamento, los radicales conseguirán el respaldo del derechista Partido Liberal, constituyéndose una inédita alianza con liberales, radicales y comunistas, que le permite asumir la presidencia, cuando en Europa tal como lo señalamos anteriormente, se aprecian los primeros choques entre la URSS y la alianza angloamericana.