Kitabı oku: «Besonderes Verwaltungsrecht», sayfa 46
3. Kostendeckungsprinzip
127
Das Kostendeckungsprinzip stellt ein alternatives, traditionelles Gebührenbemessungsprinzip dar. Hiernach dürfen nur die der Verwaltung tatsächlich angefallenen Kosten als Gebühren erhoben werden. Die Kosten können entweder für einen gesamten Verwaltungsbereich verteilend für alle Gebührenvorfälle (generelles Kostendeckungsprinzip)[474] oder speziell für den jeweiligen Aufwand (spezielles Kostendeckungsprinzip) erhoben werden. Die Kommunalabgabengesetze der Länder, beispielsweise § 6 Abs. 1 S. 3 KAG NRW, normieren zudem ein Kostenüberschreitungsverbot und ein Kostendeckungsgebot[475]: Die Gebühr darf die aufgewandten Kosten weder über- noch unterschreiten. Zu beachten ist, dass die Gebührenkalkulation oft nach betriebswissenschaftlichen Regeln erfolgt[476].
4. Lenkende Gebühren
128
Unter Lenkungsgebühren werden solche Gebühren verstanden, die durch ihre Auferlegung und Höhe das Bürgerverhalten steuern sollen. Sie sind von Verfassungs wegen nicht ausgeschlossen[477]. Neben die Rechtfertigung als Gebühr tritt hier die Prüfung des Lenkungszwecks, etwa im Sinne einer freiheitsrechtlich induzierten Zweck-Mittel-Relation.
5. Soziale Staffelung von Gebühren
129
Gebühren werden, anders als Steuern, nicht nach der individuellen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit erhoben, sondern sind in der beschriebenen Weise gegenleistungsorientiert. In der Abgabenpraxis – etwa bei Kindergartengebühren – stellt sich gleichwohl die Frage, ob dies eine soziale Staffelung der Gebührenhöhe grundsätzlich ausschließt. Eine Orientierung der Gebührenbemessung an der Leistungsfähigkeit der Gebührenschuldner würde den verfassungsrechtlich geforderten Abstand zur Steuer relativieren, ist daher von vornherein kritisch zu sehen und nur in engen Ausnahmefällen zulässig. Wird eine „Umverteilung“ auch durch Gebühren forciert, droht die Mutation der Gebühr zur „Verwaltungssteuer“[478]. Das Bundesverfassungsgericht hat in einer grundlegenden Entscheidung hier recht großzügig judiziert: „Einkommensbezogene Gebührenstaffeln sind daher unter dem spezifischen Blickwinkel der Abgabengerechtigkeit jedenfalls unbedenklich, solange selbst die Höchstgebühr die tatsächlichen Kosten der Einrichtung nicht deckt und in einem angemessenen Verhältnis zu der damit abgegoltenen Verwaltungsleistung steht. Unter diesen Voraussetzungen wird allen Benutzern im Ergebnis ein vermögenswerter Vorteil zugewendet. Auch die Nutzer, die die volle Gebühr zahlen, werden nicht zusätzlich und voraussetzungslos zur Finanzierung allgemeiner Lasten und vor allem nicht zur Entlastung sozial schwächerer Nutzer herangezogen“[479].
III. Gebührentypen
1. Verwaltungs- und Benutzungsgebühren
130
Üblicherweise werden Verwaltungsgebühren und Benutzungsgebühren als Gebührentypen unterschieden. Während Verwaltungsgebühren für die Entgegennahme einer hoheitlichen Leistung erhoben werden, wird die Benutzungsgebühr dem Einzelnen für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen auferlegt. Beide Gebührentypen werden in den Kommunalabgabengesetzen der Länder definiert und normiert[480].
2. Verleihungsgebühren und Ressourcennutzungsgebühren
131
Das Verfassungsrecht kennt keinen numerus clausus der Gebührentypen[481]. So sind im Zusammenhang mit der Diskussion um Umweltabgaben zahlreiche Ansätze neuer Gebührentypen entstanden. Oft wird von Verleihungs-[482] und/oder Duldungs-[483] sowie Ressourcennutzungsgebühren[484] gesprochen, wobei die Verleihungsgebühr die Gegenleistung für die „Verschaffung eines öffentlichen Rechts“[485] darstellt. Diesen Gebührentypen ist gemeinsam, dass sie keine staatlichen Handlungen ausgleichen, die für einen Vorteil oder Kosten ursächlich gewesen sind. Vielmehr ist der abgegoltene Sondervorteil, von dem das Individuum profitiert, die Nutzung knapper öffentlicher Güter bzw. öffentlich-rechtlicher Verleihungen. Zentral in diesem Zusammenhang ist die sog. Wasserpfennig-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts[486]. Der sog. Wasserpfennig (Wasserentnahme-/Wassernutzungsentgelt) ist eine hoheitliche Abgabe für die Wasserentnahme als solche, es wird also nicht für eine hoheitliche Handlung der Verwaltung gezahlt. Wasser als knappe Ressource, die einem öffentlich-rechtlichen Nutzungsregime unterworfen ist, stellt einen legitimen Anknüpfungspunkt für neue Gebührentatbestände dar, sofern es um den Ausgleich des dem Nutzer individuell eingeräumten Vorteils geht. Dieser Vorteil begrenzt die Abgabe damit zugleich in ihrer Höhe[487]. Als dogmatische Schwäche der Wasserpfennigentscheidung des Bundesverfassungsgerichts bleibt der Mangel an Klarstellung, woran diese Entgelte genau anknüpfen[488].
132
Beispiele für die Verleihungsgebühr sind die Erlaubnis zum Aufsuchen von Bodenschätzen – etwa der bergrechtliche Förderzins, § 31 BBergG – oder die Spielbankkonzession[489]. Jedoch ist die Abgrenzung dieser Gebührentypen noch nicht abschließend geklärt. Es bietet sich an, wie folgt zu unterscheiden: Knüpft der Gebührentatbestand an eine Verleihung oder Genehmigung im Bereich staatlicher Bewirtschaftung an, liegt eine Verleihungsgebühr vor. Wird die Nutzung „freier" öffentlicher Güter abgegolten, handelt es sich um eine Ressourcennutzungsgebühr[490].
3. Beispiele aus der kommunalfinanzrechtlichen Praxis
133
Häufig anzutreffen sind Wassergebühren[491], Abwasserbeseitigungsgebühren[492], Abfallgebühren[493] und Straßenreinigungsgebühren[494], die entweder nach einschlägigem Bundes- oder Landesrecht erhoben werden.
IV. Gebührengesetzgebungs- und Gebührenertragskompetenzen
134
Der zehnte Abschnitt des Grundgesetzes stellt als „Steuerfinanzverfassung“ keine kompetenziellen Regeln für nichtsteuerliche Abgaben zur Verfügung. Auch für die Gebühr bestimmen sich die Gesetzgebungs- und die Ertragskompetenzen nach den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. und 83 ff. GG, d.h. nicht nach den finanzverfassungsrechtlichen Befugnissen, sondern nach den Sachkompetenzen.
135
Auch wenn Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG zu einer anderen Annahme verleitet, ist die Kompetenz, Gebührentatbestände normieren zu können, eine Annexkompetenz zur jeweiligen, von der Gebühr betroffenen Sachmaterie[495]. Insofern sind die Art. 70 ff. GG[496] maßgeblich. Die Gebührengesetzgebungskompetenz setzt die Sachgesetzgebungskompetenz voraus und folgt dieser.
136
Die Gebührenertragshoheit kommt wiederum demjenigen staatlichen Rechtsträger zu, der über die Verwaltungskompetenz verfügt[497].
Elftes Kapitel Haushalts- und Abgabenrecht › § 67 Abgabenrecht › E. Beitragsrecht
E. Beitragsrecht
137
Der Beitrag ist wie die Gebühr eine Kausalabgabe und somit im Unterschied zur Steuer ebenfalls nicht „voraussetzungslos“ geschuldet. Insofern lassen sich die meisten für die Gebühr getroffenen Feststellungen auf den Abgabentypus des Beitrags übertragen.
I. Beitragsbegriff und Beitragstypen
1. Finanzrechtlicher Beitrag
138
Wie die Gebühr zählt auch der Beitrag zu den traditionellen Abgabearten. Typenprägend wird er in § 4 des PrKAG vom 14. Juli 1893[498] erwähnt[499]. Wie auch bei der Gebühr ist (zumindest für den finanzrechtlichen Beitrag) der Gegenleistungscharakter das begriffsbildende und prägende Charakteristikum[500]. Jedoch hängt der Beitrag entstehungsgeschichtlich, anders als die Gebühr, mit der Pflicht der Kommune zur kommunalen Daseinsvorsorge zusammen. Die so geschaffenen öffentlichen Einrichtungen bieten (potentielle) Vorteile für die einzelnen Bürger, was wiederum die Inanspruchnahme der potentiellen Nutznießer nahelegt[501]. In Anlehnung an den verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff kann auch eine Definition[502] des „klassischen“ finanzrechtlichen Beitrags formuliert werden:
139
Beiträge sind hoheitlich auferlegte Geldleistungen, die einem Rechtsträger zufließen und deswegen erhoben werden, weil ein auszugleichender Aufwand besteht. Dieser Aufwand besteht darin, dass durch die staatliche Leistung dem Beitragspflichtigen ein potentieller Vorteil zufließt.
140
Beispiele für den finanzrechtlichen Beitrag sind die Erschließungsbeiträge gem. §§ 127 ff. BauGB[503], Beiträge für den Straßenbau[504] sowie Anschlussbeiträge[505]. Die Abgrenzung zur Gebühr[506] kann fließend sein, wie der Beitrag für leitungsgebundene Grundstücksanschlüsse verdeutlicht. Vertretbar erscheint hier, dass auch für leitungsgebundene Anschlüsse ein individueller Vorteil abgegolten wird[507]. Wie vielfältig Beitragstatbestände sein können, verdeutlichen die Fremdenverkehrsabgaben und Kurtaxen. Sie werden jeweils zur Finanzierung von Fremdenverkehrseinrichtungen von Ansässigen bzw. Gästen erhoben.
2. Verbandslast (korporativer Beitrag)
141
Ob die sog. Verbandslast (korporativer Beitrag) als „echter“ Beitrag angesehen werden kann, ist umstritten. Die Rechtsprechung[508] bezeichnet diese jedenfalls als Beitrag im abgabenrechtlichen Sinne, welcher ein Finanzierungsinstrument von Zwangsverbänden, bspw. von Berufsverbänden, darstellt.
Klassisch ist die Verbandslast als Mitgliedsbeitrag ausgestaltet. Der Mitgliedsbeitrag wird von den Mitgliedern erhoben, damit der Verband seine (Selbstverwaltungs-)Aufgaben wahrnehmen kann. Er fungiert somit als „öffentlich-rechtliches Seitenstück des bürgerlichrechtlichen Vereinsbeitrages“[509]. Auf der anderen Seite kann die Verbandslast zwecks reiner (Selbst-)Finanzierung erhoben werden. Für beide Arten dieses korporativen Beitrags gestaltet sich die Bestimmung des durch die Verbandslast abgegoltenen potentiellen Vorteils problematisch, da Grund für die Erhebung bereits die Mitgliedschaft des Abgabenschuldners im Zwangsverband ist.
142
Das Problem löst sich aber dann, wenn mit dem Bundesverwaltungsgericht[510] an den Gedanken der „Lastengemeinschaft“ angeknüpft wird. Die Erhebung der Verbandslast sei gerechtfertigt, weil eine kollektive Verbandssolidarität bestehe und nicht, weil ein Vorteil ausgeglichen werde. Versuche, einen Vorteil zu konstruieren, seien abzulehnen und „führen zu gewaltsamen Dehnungen und Verbiegungen der Beitragsstrukturen“[511].
3. Abgrenzung zu anderen Abgabentypen
143
Wie die Gebühr unterscheidet sich der Beitrag von der Steuer dadurch, dass er für einen individualisierbaren, wenn auch typisierten Vorteil durch öffentliche Leistung erhoben wird. Dies unterstreicht seinen Charakter als Vorzugslast. Der Unterschied zwischen der Gebühr und dem Beitrag besteht darin, dass durch die Gebühr ein aktueller Vorteil abgegolten wird, durch den Beitrag dagegen ein potentieller. Bei der Gebühr wird die Leistung willentlich veranlasst, welches auf eine Art „Schuldverhältnis“ zwischen der leistenden Verwaltung und dem Bürger hindeutet[512], der Beitrag dagegen wird von einer „Gläubigergemeinschaft“ getragen[513]. Anders als Lenkungs- und Ausgleichsabgaben werden durch den Beitrag keine spezifischen Vorteile ausgeglichen[514]. Der Unterschied des Beitrags zur Sonderabgabe wird deutlich, wenn man sich vor Augen führt, dass die Sonderabgabe zumeist in einen haushaltsflüchtigen Sonderfonds fließt, während der Beitrag dem allgemeinen Staatshaushalt zugeführt wird. Darüber hinaus folgt die Sonderabgabe einer zu finanzierenden gruppenbezogenen Aufgabe[515].
II. Verfassungsrechtliche und einfachrechtliche Grenzen des Beitrags
144
Ähnlich wie bei der Gebühr stellt sich auch die Frage nach den genaueren rechtlichen Grenzen des Beitrags. Aufgrund der verschiedenen Voraussetzungen muss die Rechtfertigung des korporativen Beitrags anders als die des finanzrechtlichen ausfallen, denn der erste Typus wird von einer Lastengemeinschaft getragen, ohne dass notwendig ein potentieller Vorteil besteht. Hier führt insbesondere die Anwendung des Äquivalenzprinzips zu Schwierigkeiten[516], sodass Rechtsprechung und Rechtswissenschaft vor der Herausforderung stehen, die Grenzen der Verbandslast aufzuzeigen.
1. Bemessung der Höhe des finanzrechtlichen Beitrags
145
Die rechtlichen Grenzen des Beitrags im „klassischen“, abgabenrechtlichen Sinne bemessen sich nach ähnlichen Kriterien wie die der Gebühr[517]. Auch der Beitrag muss als nichtsteuerliche Abgabe von besonderer sachlicher Rechtfertigung getragen sein[518].
146
Sachgrund für die Beitragsbelastung ist der finanzielle Ausgleich des angebotenen potentiellen Vorteils. Somit muss der Wert bzw. das Äquivalent der Leistung hypothetisch ermittelt werden[519]. Das Äquivalenzprinzip stellt das Verhältnis der Leistung und Gegenleistung – hier das Verhältnis der Höhe des Beitrages zum staatlich geleisteten Vorteil – dar. Es schützt vor unzumutbaren Störungen des Ausgleichsverhältnisses[520] und ist dann verletzt, wenn ein grobes Missverhältnis der Leistungen gegeben ist.
147
Auch das Kostendeckungsprinzip kommt bei der Bemessung der Beitragshöhe zum Tragen[521], da der Beitrag, ebenso wie die Gebühr, eine Vorzugslast (Kausalabgabe) darstellt. Eine generelle Obergrenze der Beitragshöhe muss vom Gesetzgeber nicht festgelegt werden, um dem Übermaßverbot zu entsprechen[522].
148
Bei der Verteilung von Anliegerbeitragslasten stellt sich die Frage, ob es „gerecht“ ist, einige Anlieger zu bevorteilen, andere dagegen nicht. Dies ist an Art. 3 Abs. 1 GG zu messen, sodass für etwaige Ungleichbehandlung Rechtfertigungsgründe vorliegen müssen. Einen sachlichen Grund für die Differenzierung kann aber der vermittelte Vorteil darstellen. In der Praxis hat sich der Grundsatz der Typengerechtigkeit herausgebildet, welcher dem Gesetzgeber die Möglichkeit bietet, Beitragstatbestände verallgemeinernd zu formulieren, sodass Besonderheiten von Einzelfällen außer Betracht bleiben[523].
149
Im Anschlussbeitragsrecht existiert der Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragserhebung. Ausgangspunkt ist, dass Beiträge einen potentiellen Vorteil ausgleichen, Gebühren dagegen eine willentlich veranlasste staatliche Leistung. Gebühren können demnach immer dann erhoben werden, wenn eine staatliche Leistung erbracht wurde. Diese Aussage trifft auf (Anschluss-)Beiträge gerade nicht zu: hier kann ein Sondervorteil nur einmal entstehen, sodass das entsprechende Grundstück vor mehrfacher Belastung geschützt ist. Für den Straßenausbaubeitrag gilt dies freilich nicht. Dieser kann bei jedem neuen Straßenausbau, bei welchem für den Grundstückseigentümer ein Sondervorteil (z.B. Erhöhung des Gebrauchswertes oder messbare Steigerung des Verkehrswertes des Grundstücks) entsteht, der sich von dem Nutzen der Allgemeinheit unterscheidet, erhoben werden[524]. Für den jeweils einzelnen Straßenausbau gilt jedoch wiederum die Einmaligkeit der Beitragserhebung[525]. Eine rückwirkende Entstehung der Beitragspflicht ist zudem nicht denkbar[526].
2. Rechtliche Anforderungen an die Verbandslast (korporativer Beitrag)
150
Wie oben festgestellt, kann bei der Verbandslast nicht an einen abzugeltenden Vorteil angeknüpft werden, da die Lastengleichheit ihren besonderen Legitimationsgrund bildet. Andererseits muss aufgrund der bundesstaatlichen Finanzverfassung jede nichtsteuerliche Abgabe einer besonderen Rechtfertigungsprüfung unterworfen werden. Methodisch bietet es sich an, sowohl den Selbstverwaltungszweck, als auch den Finanzierungszweck auf deren Verfassungsmäßigkeit hin zu überprüfen, denn die Mitgliedschaft allein kann für eine Rechtfertigung der Verbandslast nicht ausreichen. Die Zwangsmitgliedschaft ist nicht Zweck der Konstruktion, die Mitgliedschaft ist lediglich ein rechtskonstruktiver Anknüpfungspunkt[527]. In den Worten Josef Isensees: Bei diesen Finanzierungsverbänden ist die „Verbandsmitgliedschaft … letztlich nur ein rechtstechnischer Kunstgriff des Gesetzgebers“[528].
151
Für die Rechtmäßigkeitsprüfung des Finanzierungszwecks kann die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Sonderabgaben fruchtbar gemacht werden[529]. Der Beitrag muss also von einer homogenen Gruppe erhoben werden, die sachnah zum Abgabenzweck steht. Zuletzt müssen die Erträge gruppennützig verwendet werden[530].
III. Beitragsgesetzgebungs- und Beitragsertragskompetenz
152
Auch bezüglich des Abgabentypus des Beitrags sind die Regelungen der bundesstaatlichen Finanzverfassung nicht anwendbar. Somit ist bei der Bestimmung der Beitragsgesetzgebungs- und Beitragsertragskompetenz auf die allgemeinen Regeln der Art. 70 ff., 83 ff. GG zurückzugreifen. Die Beitragsgesetzgebungskompetenz ist Annexkompetenz zur Sachmaterie. Wenn die staatliche Körperschaft für die Sachmaterie keine Gesetzgebungskompetenz besitzt, darf sie die Beitragspflicht nicht normieren. Spiegelbildlich gilt dieser Satz auch für die Beitragsertragskompetenz: Wenn die staatliche Körperschaft keine Verwaltungskompetenz hinsichtlich des Gesetzes innehat, darf sie auch den Beitragsertrag nicht für sich in Anspruch nehmen.
Elftes Kapitel Haushalts- und Abgabenrecht › § 67 Abgabenrecht › F. Recht der Sonderabgaben
F. Recht der Sonderabgaben
153
Die Sonderabgabe wirft zwei zusammenhängende Fragen auf: Wie ist sie in das verfassungsrechtliche Abgabensystem einzuordnen? Insbesondere: Handelt es sich um eine Auffangkategorie für anderweitig nicht qualifizierbare Abgaben oder um einen fest umrissenen eigenständigen Abgabentypus? Und: Wie ist sie zu rechtfertigen, was sind ihre Grenzen, vor allem im Hinblick auf die durch Sonderabgaben gefährdeten Prinzipien der Steuerstaatlichkeit, des Haushaltsverfassungsrechts, der bundesstaatlichen Finanzverfassung und der Belastungsgleichheit der Bürger[531]?
I. Begriff, Entstehung und Typen von Sonderabgaben
154
Sonderabgaben stellen eine prätorische Rechtsschöpfung des Bundesverfassungsgerichts dar. In Anknüpfung an Vorarbeiten von Peter Selmer[532], Reinhard Mußgnug[533] und Karl Heinrich Friauf[534] arbeitet das Bundesverfassungsgericht im Urteil zur Ausbildungsplatzförderungsabgabe[535] eine Begrifflichkeit heraus, die bis in die jüngsten Entscheidungen zu vergleichbaren Problemen fortwirkt[536]. Charakteristika der Sonderabgaben liegen namentlich darin, dass sie einem von der Allgemeinheit der Steuerzahler gesonderten Personenkreis auferlegt werden und in einen Fonds fließen, mithin in aller Regel haushaltsflüchtig sind.
155
Sonderabgaben lassen sich als eigenständiger, verfassungsrechtlicher Abgabentyp einordnen. Sie sind nicht lediglich Auffangbecken für finanzverfassungsrechtlich anderweitig nicht qualifizierbare Abgaben[537]. Dies stellt das Bundesverfassungsgericht in der (ersten) Entscheidung zum Absatzfondsgesetz[538] klar. Die Sonderabgabe ist idealtypisch von anderen Abgabenarten abgrenzbar, auch wenn die finanzverfassungsrechtliche Qualifizierung von Abgaben in der Rechtsanwendung oft Schwierigkeiten bereitet. Mangels staatlicher Gegenleistung handelt es sich jedenfalls nicht um eine Vorzugslast. Von der Steuer unterscheidet sich die Sonderabgabe dadurch, dass ihr Belastungsgrund nicht das Leistungsfähigkeitsprinzip, sondern die Gruppenverantwortlichkeit für einen speziellen Finanzierungszweck ist. Weiterhin sind die Elemente der Zweckbindung und Fondsverwaltung der Steuer fremd[539]. Im Gegensatz zu den Sozialversicherungsbeiträgen handelt es sich nicht um eine Abgabe mit spezifischem Bezug zur Sachmaterie „Sozialversicherung“ im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG.
156
Das Bundesverfassungsgericht unterscheidet zwischen Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, bei denen die Finanzierungsfunktion Haupt- oder Nebenzweck sein kann, und sog. Ausgleichsabgaben eigener Art, welche keinen Finanzierungszweck verfolgen[540]. Innerhalb der Sonderabgaben unterscheidet das Gericht zwischen Ausgleichs-Finanzierungsabgaben als „Sonderabgaben im engeren Sinn“ und Ausgleichsabgaben ohne Finanzierungszweck, also Sonderabgaben mit Lenkungsfunktion[541]. Hierbei wird man mit Rainer Wernsmann differenzieren müssen: Die Tatsache allein, dass überhaupt ein Abgabenaufkommen erzielt wird, führt nicht zu einer Finanzierungssonderabgabe, denn die Verhaltenslenkung ist praktisch immer mit einem Abgabenaufkommen zumindest in der Anfangsphase verbunden (dies gälte selbst für die sog. Erdrosselungssteuern). Derartige Abgaben ließen sich am ehesten mit Bußgeldern und Geldstrafen sowie Säumniszuschlägen vergleichen, deren Funktion ebenfalls nicht in der Einnahmeerzielung, sondern in der Sanktionierung unerwünschten Verhaltens liegt. Sollen demgegenüber neben etwaigen Lenkungszwecken auch zweckgebundene Einnahmen, etwa zur Speisung eines Fonds, erzielt werden, handelt es sich um Finanzierungssonderabgaben[542]. Die Rechtfertigungsanforderungen sind je nach Sonderabgaben-Typus unterschiedlich streng[543].
