Kitabı oku: «Besonderes Verwaltungsrecht», sayfa 49
H. Kommunale Abgaben
I. Kommunale Finanzautonomie in Bezug auf Steuern und Abgaben
191
Neben den anderen aus Art. 28 Abs. 2 GG und den entsprechenden Vorschriften in den Landesverfassungen abgeleiteten sog. Gemeindehoheiten[654], nimmt die Finanzhoheit als das Recht der eigenständigen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft[655] eine besondere Rolle ein[656]. Ohne Dispositionsmöglichkeiten in finanzieller Hinsicht besteht auch kein Handlungsspielraum der Gemeinden und Gemeindeverbände, um Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft selbstständig zu regeln. Die Finanzhoheit ist insofern „notwendiges Korrelat“ kommunaler Selbstverwaltung[657]. Auf der Ausgabenseite garantiert die kommunale Finanzhoheit die Befugnis der Gebietskörperschaften im Rahmen der haushaltsrechtlichen Vorgaben über die Verwendung der ihr zur Verfügung stehenden Mittel selbstständig zu entscheiden[658]. Auf der Einnahmenseite wird Art. 28 Abs. 2 GG vor allem das Recht auf eine angemessene Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände entnommen, auch wenn ein solches hier nicht ausdrücklich normiert und nur von den „Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung“ die Rede ist[659].
192
Im Zusammenhang mit der Finanzausstattung der Gemeinden sind die finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften des Art. 106 GG heranzuziehen. Hier werden den Kommunen – trotz des nur zweistufigen Aufbaus der Finanzverfassung[660] – Finanzmittel aus dem allgemeinen Steueraufkommen ausdrücklich zugewiesen. Die Finanzverfassung berührt nur einen Teilbereich des kommunalen Finanzsystems. Neben den Einnahmen aus dem staatlichen Steueraufkommen erhalten Gemeinden und Gemeindeverbände Einnahmen aus der Erhebung kommunaler Gebühren und Beiträge. Darüber hinaus erzielen die Gemeinden regelmäßig auch privatrechtliche Einnahmen, insbesondere durch die in vielfältiger Hinsicht begrenzte erwerbswirtschaftliche Betätigung der Gemeinden[661], privatrechtliche Leistungsentgelte[662] oder Konzessionsabgaben[663]. Das in Art. 106 GG angesprochene Steueraufkommen stellt freilich in der Gegenwart – anders als in vorangegangenen Epochen – die Hauptquelle kommunaler Finanzierung dar.
193
Während die Einnahmen aus der Erhebung von Gebühren und Beiträgen sowie die Einnahmen aus privatwirtschaftlicher Tätigkeit der Gemeinden diesen unproblematisch ihrer allgemeinen Sachkompetenz nach zustehen, wird das Steueraufkommen – zwischen Bund, Ländern und Gemeinden als Teil der Länder – in Art. 106 GG ausdrücklich aufgeteilt[664]. Den Gemeinden und Gemeindeverbänden steht nach Art. 106 Abs. 7 GG ein Prozentsatz am Aufkommen der sog. Gemeinschaftssteuern zu. Hierbei handelt es sich um Mittel aus dem staatlichen Finanzausgleich[665]. Wie viel den Gemeinden dabei tatsächlich zugestanden wird entscheiden die Länder durch Gesetz, dabei haben diese einen weiten Ermessensspielraum. Allerdings gewährleistet Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden eine verfassungsfeste finanzielle Mindestfinanzausstattung, welche von den Ländern auch bei notleidender Haushaltslage nicht unterschritten werden darf[666]. Den Gemeinden wird darüber hinaus gem. Art. 106 Abs. 5, 5a GG die Ertragshoheit für einen Teil des Aufkommens der Einkommensteuer sowie der Umsatzsteuer zugesichert. Schließlich ist den Gemeinden unmittelbar durch die Verfassung die alleinige Ertragshoheit für örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern sowie für die Grund- und Gewerbesteuer zugewiesen, Art. 106 Abs. 6 GG.
194
Schon diese Zuteilung finanzieller Mittel sichert eine gewisse finanzielle Mindestausstattung und ermöglicht den Gemeinden eigenverantwortliche politische Gestaltungsmöglichkeiten auf der Ausgabenseite. Zu Recht wird aber darauf hingewiesen, dass die den Gemeinden im Rahmen des Art. 106 GG zugewiesenen Einnahmen nicht genügen, um finanzielle Autonomie im umfassenden Sinne bejahen zu können. Eine solche liegt erst dann vor, wenn die Entscheidungen der Gemeinde im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts sich auch im Abgabenaufkommen widerspiegeln, die Finanzausstattung also „Folge und nicht nur Voraussetzung autonomer Sachpolitik“ der Gemeinden ist[667]. An die der Gemeinde zugewiesenen Einnahmen sind somit bestimmte Anforderungen zu stellen. Es muss sich zu einem nicht unerheblichen Teil um Einnahmen handeln, auf deren Höhe die Gemeinde Einfluss nehmen kann. Für die Erhebung von Gebühren und Beiträgen ergibt sich der geforderte Verantwortungszusammenhang bereits daraus, dass die Gemeinden und Gemeindeverbände im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts über das Leistungsangebot entscheiden können, ob und welche Angebote den Einwohnern zur Verfügung gestellt werden. Gebühren und Beiträge dienen als Ausgleich für den dadurch verursachten Aufwand. Für die Besteuerung bestimmt Art. 106 Abs. 5, Abs. 5a GG, dass die Höhe des den Gemeinden an der Einkommen- und Umsatzsteuer zukommenden Anteils, auf „Grundlage der Einkommensteuerleistungen der Gemeindebürger bzw. mithilfe eines „orts- und wirtschaftsbezogenen Schlüssels“ zu berechnen ist[668]. Die Gemeinden können so am wirtschaftlichen Erfolg im Gemeindegebiet teilhaben und müssen die finanzielle Verantwortung für ihre Entscheidungen übernehmen[669]. Ähnliche Erwägungen liegen auch Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG sowie Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG zugrunde, die den Gemeinden eine „wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle“ zugestehen. Die so verstandene kommunale Finanzautonomie bringt eine unterschiedliche finanzielle Ausstattung der verschiedenen Gemeinden mit sich, die durch den Finanzausgleich nur begrenzt angeglichen werden soll[670].
195
Ein Aspekt kommunaler Finanzautonomie auf der Einnahmenseite ist darüber hinaus das Recht, die Gemeindebürger selbstständig zu den – aus der öffentlichen Aufgabenwahrung resultierenden – Lasten heranzuziehen. Im Grundgesetz ist ein eigenes Steuererhebungsrecht nicht vorgesehen, ausdrücklich zugestanden wird in Art. 106 Abs. 6 S. 2 GG den Gemeinden nur das Recht, die Hebesätze für Grund- und Gewerbesteuer festzulegen[671]. Dagegen garantieren die Landesverfassungen der Flächenländer ihren Gemeinden ausdrücklich das Recht, eigene Steuern und sonstige Abgaben nach Maßgabe der Gesetze zu erheben[672]. Im Rahmen dieser sog. kommunalen Abgabenhoheit erheben die Gemeinden eigene Steuern, Gebühren und Beiträge oder legen wie in Art. 28 Abs. 2 S. 3, 106 Abs. 6 S. 2 GG verfassungsrechtlich verbürgt, zumindest die Hebesätze bestimmter Steuern[673] im Rahmen der Gesetze selbstständig fest und bestimmen somit unmittelbar die ihnen zufließenden Einnahmen.
196
Grundlage für die Abgabenerhebung sind die kommunalen Abgabensatzungen, insofern korrespondiert die Finanzhoheit mit der Satzungshoheit der Gebietskörperschaften. Die kommunale Abgabenhoheit unterliegt jedoch vielfältigen verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Einschränkungen. Als Eingriffsverwaltung gilt für die Abgabenerhebung insbesondere der allgemeine Gesetzesvorbehalt[674]. Die kommunalen Satzungen genügen diesem Erfordernis alleine nicht, da sie kein Gesetz im formellen Sinne darstellen. Es bedarf demnach einer speziellen Ermächtigung der Gemeinden und/oder Gemeindeverbände durch Landesrecht. In der Regel findet sich eine solche in den Kommunalabgabengesetzen der Länder[675]. Angesichts überkommener Typen kommunaler Abgaben und angesichts der eigenständigen demokratischen Legitimation, die durch die kommunalen (Abgaben-)Satzungen vermittelt werden, sind freilich an die Bestimmtheit der formell-gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen für Kommunalabgaben keine allzu strengen Anforderungen zu stellen[676].
197
Im Hinblick auf die kommunale Steuerhoheit ergeben sich aus der Finanzverfassung einige Sonderregelungen. Die finanzverfassungsrechtliche Steuerhoheit wird – unterteilt in Steuergesetzgebungs-, Steuerertrags- und Steuerverwaltungshoheit – Bund, Ländern oder Gemeinden, als Untergliederungen der Länder, für die einzelnen Steuerarten zugewiesen. Art. 105 GG regelt abschließend die Steuergesetzgebungskompetenz; diese steht im Interesse einer einheitlichen Steuerlastverteilung regelmäßig dem Bund zu. Gemäß Art. 105 Abs. 2a GG obliegt den Länder lediglich die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für „örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern, die bundesgesetzlich geregelten Steuern nicht gleichartig sind“. Die Ermächtigung der Gemeinden zum Erlass kommunaler Steuersatzungen kann über die tatsächliche Landeskompetenz nicht hinausgehen, sodass auch die Kommunen nur im Rahmen des Art. 105 Abs. 2a GG zur Erhebung von Steuern berechtigt sein können[677]. Das Prinzip der umfassenden Zuständigkeit („Allzuständigkeit“) der Gemeinden für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft gilt für den Bereich der Steuerrechtsetzung folglich nicht.
198
Neben dem Recht, das Abgabenaufkommen zu vereinnahmen sowie die genaue Ausgestaltung der Abgabentatbestände zu bestimmen, gehört auch das Recht zur Erhebung der Steuer beim Steuerpflichtigen, zur Festsetzung der Steuerlast und zur Durchführung des Erhebungsverfahrens, also die Verwaltung der Steuern zur kommunalen Finanzautonomie. Auch hier sieht das Grundgesetz Besonderheiten für die Gemeinden vor. Gemäß Art. 108 GG sind grundsätzlich die Länder mit der Verwaltung betraut, Art. 108 Abs. 4 S. 2 GG ermächtigt diese aber ausdrücklich zur Übertragung dieses Rechts auf die Gemeinden und Gemeindeverbände, sofern diesen die alleinige Ertragshoheit zusteht.
199
Gebühren und Beiträge unterliegen keiner solchen differenzierten Kompetenzaufteilung in Ertrags-, Gesetzgebungs- und Verwaltungshoheit. Das Recht zur Erhebung von Gebühren und Beiträgen ergibt sich vielmehr als Annex zu der den Aufwand begründenden Sachmaterie[678]. Demnach steht den Gemeinden das Recht zu, für die Wahrnehmung von Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Vorgaben Gebühren und Beiträge zu erheben[679], soweit sie von den Ländern zur Erhebung kommunaler Gebühren und Beiträge ermächtigt worden sind. Genauso ergeben sich auch das Recht zur Verwaltung der Gebühren und Beiträge und die Ertragshoheit für nichtsteuerliche Abgaben der Gemeinden im Umkehrschluss aus der der Gemeinde zustehenden Sachmaterie.
II. Kommunale Gebühren und Beiträge[680]
200
Auf Grundlage der jeweiligen Ermächtigungsvorschriften in den Kommunalabgabengesetzen der Länder sind die Gemeinden zur Erhebung von Gebühren und Beiträgen, der sog. Vorzugslasten oder Kausalabgaben, berechtigt. Hinsichtlich der Begriffsbestimmung enthalten die Kommunalabgabengesetze Legaldefinitionen[681].
201
Eine Gemeinde kann eine Verwaltungsgebühr für jedes Handeln der Gemeinde erheben, das vom Gebührenschuldner beantragt worden ist oder ihn unmittelbar begünstigt. Verwaltungsgebühren dienen vor allem dem Ausgleich von Kosten für Amtshandlungen. Der Begriff der Amtshandlung wird weit verstanden, die Amtshandlung erschöpft sich folglich nicht im Erlass von Verwaltungsakten, auch schlichtes Verwaltungshandeln, beispielsweise die Entgegennahme und EDV-mäßige Erfassung von Formularen, wird dem Begriff der Amtshandlung unterstellt[682]. In der Regel fallen Verwaltungsgebühren an für die Ausstellung von Bescheinigungen und Genehmigungen, z.B. im Bereich des Baurechts, daneben werden sie aber auch für sonstiges schlichtes Verwaltungshandeln (Realakte) erhoben. Trotz anderen Wortlauts in den KAG[683] wird aufgrund haushaltsrechtlicher Vorschriften von einer Pflicht der Gemeinden zur Erhebung von Verwaltungsgebühren ausgegangen[684]. Für die Berechnung der Höhe der Verwaltungsgebühr sehen die KAG der Länder teilweise besondere Regelungen vor. Festgelegt wird in einigen KAG das Kostendeckungsprinzip[685], das den Kommunen verbietet durch die Erhebung von Verwaltungsgebühren einen Überschuss[686] zu erzielen. In der Regel orientiert sich die Höhe der Verwaltungsgebühr an den Personal- und Sachausgaben, die durchschnittlich für die Erfüllung der betreffenden Verwaltungshandlung anfallen. Für die Gebührenerhebung – sowohl für Benutzungs- als auch für Verwaltungsgebühren – gilt alternativ bzw. zusätzlich das Äquivalenzprinzip. Als Ausfluss des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsprinzips ist dieses auch dann beachtlich, wenn es im KAG nicht ausdrücklich normiert ist[687]. Im Gegensatz zum generellen Kostendeckungsprinzip fordert das Äquivalenzprinzip, dass die individuell geschuldete Gebühr dem tatsächlichen Wert der Gegenleistung entsprechen muss. Da der tatsächliche Wert der Gegenleistung nicht immer eindeutig bestimmt werden kann, bleibt hier dem Satzungsgeber ein weiter Ermessensspielraum in der Austarierung der Gebührenhöhe zwischen diesen beiden Ansätzen. Im Ergebnis kann letztendlich nur überprüft werden, ob zwischen Leistung und Gegenleistung ein grobes Missverhältnis besteht[688]. Festgelegt werden die Gebührensätze in den Verwaltungsgebührensatzungen der einzelnen Gemeinde[689].
202
Benutzungsgebühren dienen dem Ausgleich für die Benutzung öffentlicher Einrichtungen. Der Begriff der öffentlichen Einrichtung wird in den KAG nicht definiert, für die Begriffsbestimmung ist auf die Gemeindeordnungen[690] zurückzugreifen. Hier wird die öffentliche Einrichtung als Bestand personeller und sachlicher Mittel, der der Erfüllung freiwilliger oder pflichtiger Gemeindeaufgaben dient, gefasst[691]. Nicht erforderlich ist, dass die öffentliche Einrichtung lediglich Gemeindebürgern zugute kommt. Auch von Gemeindefremden können für die Benutzung gemeindlicher Einrichtungen Gebühren erhoben werden[692]. Der öffentlich-rechtliche Charakter der Einrichtung ist durch Widmung herzustellen[693]. Als Träger der Daseinsvorsorge im örtlichen Bereich ist die Erhebung von Benutzungsgebühren insbesondere für die Gemeinden von großer Bedeutung: Die Versorgung der Gemeindebürger mit Gas, Wasser und Elektrizität, die Müll- und Abwasserbeseitigung, aber auch das Angebot von Theatern, Schwimmbädern, bestimmter Bildungseinrichtungen oder Friedhöfen ist mit Kosten verbunden. Über die Erhebung von Benutzungsgebühren werden die Begünstigten zum Ersatz des Aufwands herangezogen.
203
Die Gemeinden übertragen Aufgaben im Bereich der Daseinsvorsorge regelmäßig auf wirtschaftliche Betriebe. Oftmals werden unselbstständige Regie- oder Eigenbetriebe mit der Aufgabenwahrnehmung befasst. Dies ist vor allem bei der Gas-, Wasser- und Elektrizitätsversorgung der Fall. Möglich ist auch die Einrichtung einer selbstständigen Anstalt des öffentlichen Rechts. Zum Ausgleich ihrer Ausgaben sind diese Betriebe, sofern sie in öffentlich-rechtlicher Organisationsform agieren, berechtigt, Benutzungsgebühren zu erheben[694]. Den Gemeinden, oder ggf. den wirtschaftlichen Betrieben selbst, steht es aber frei das Benutzungsverhältnis privatrechtlich auszugestalten[695]: Dann muss anstelle von Gebühren und Beiträgen im Sinne der KAG ein privatrechtliches Entgelt[696] als Gegenleistung gefordert werden. Vermehrt nehmen die Gemeinden in den letzten Jahren auch die Möglichkeit wahr, selbst privatrechtliche Betriebe – wegen des Erfordernisses der beschränkten Haftung in den Gemeindeordnungen[697] handelt es sich vor allem um eine GmbH oder AG – zu gründen, um gemeindliche Aufgaben zu erfüllen[698]. Insbesondere für Verkehrs- und Versorgungsbetriebe wird in vielen Städten die GmbH als Organisationsform gewählt. Auch hier ist nur die Erhebung eines privatrechtlichen Entgelts möglich. Darüber hinaus bestehen Bestrebungen das Strom- und Gasnetz, welches in den 1990er Jahren teilweise privatisiert wurde, mit dem Auslaufen der Konzessionen zu rekommunalisieren[699].
204
Zur Bestimmung der Höhe der Benutzungsgebühren enthalten die KAG Vorgaben[700]. Teilweise ist ausdrücklich das Kostendeckungsgebot normiert, nach dem die Gebührenhöhe so bemessen sein soll, dass sie die Kosten der öffentlichen Einrichtung in der Regel decken. Zugleich wird durch dieses Prinzip die Erzielung von Überschüssen durch die Gebühreneinnahme verhindert, da die Abschöpfung wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit der Steuer vorbehalten bleibt. Insofern kann dem Kostendeckungsprinzip Verfassungsrang zugesprochen werden, auch wenn es an einer einfachgesetzlichen Normierung in den KAG fehlt[701].
205
Wie für die Verwaltungsgebühren gilt auch für die Benutzungsgebühren zusätzlich bzw. alternativ das Äquivalenzprinzip[702]: Zwischen geschuldeter Gebühr und dem tatsächlichem Wert der Benutzung der Einrichtung darf kein grobes Missverhältnis bestehen. In einigen Kommunalabgabengesetzen ist ausdrücklich bestimmt, dass Benutzungsgebühren grundsätzlich nach einem „Wirklichkeitsmaßstab“ bemessen werden müssen[703]. Demnach hängt die Höhe des geforderten Entgelts von dem Wert der tatsächlichen Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung ab; sollte dieser nicht genau feststellbar sein, darf ausnahmsweise der „Wahrscheinlichkeitsmaßstab“ herangezogen und der Wert der Leistung geschätzt werden; den Satzungsgebern ist hierbei ein Einschätzungsspielraum zuzugestehen. Ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip liegt jedenfalls dann vor, wenn die Gebührenhöhe den Wert der kommunalen Gegenleistung evident übersteigt.
206
Lange Zeit umstritten war die Frage nach der Zulässigkeit einer nach wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit gestaffelten Benutzungsgebühr, beispielsweise für den Besuch eines Kindergartens oder einer Musikschule. Teilweise wurde in der Gebührenstaffelung ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG gesehen[704]. Das Bundesverfassungsgericht hat eine Gebührenstaffelung 1998 jedoch – zumindest für soziale Einrichtungen – als zulässig angesehen, sofern im Sinne des Äquivalenzprinzips selbst der Gebührenhöchstsatz den Wert der kommunalen Gegenleistung nicht unverhältnismäßig übersteigt[705].
207
Im Gegensatz zur Gebühr setzt der Beitrag keine tatsächlich in Anspruch genommene Gegenleistung voraus, sondern wird bereits erhoben, weil dem Bürger die bloße Möglichkeit gewährt wird, eine konkrete Gegenleistung in Anspruch nehmen zu können, es genügt demnach ein abstrakter Vorteil. Wichtigstes Beispiel für die kommunale Beitragserhebung sind die Erschließungsbeiträge.
III. Bundesrechtlich geregelte Steuern mit kommunaler Ertragshoheit (Gewerbesteuer, Grundsteuer)
208
Nach Art. 106 Abs. 6 GG steht den Gemeinden die Ertragshoheit für die Grund- und Gewerbesteuer zu. Über die Gewerbesteuerumlage sind Bund und Länder seit einiger Zeit am Gewerbesteueraufkommen zu beteiligen[706]. Grund- und Gewerbesteuer werden als sog. Real- oder Objektsteuern[707] allein nach dem Ertrag eines Gewerbebetriebs oder dem Wert des Grundbesitzes berechnet. Wirtschaftliche Verhältnisse des dahinter stehenden Betriebsinhabers oder Grundstückseigentümers werden dagegen außer Acht gelassen. Grund- und Gewerbesteuer unterliegen grundsätzlich der Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 105 Abs. 2 GG). Regelungen zu Steuergegenstand, Steuerpflicht und Befreiungsvorschriften gelten somit einheitlich im gesamten Bundesgebiet. Den Gemeinden ist aber durch die Verfassung das Recht zugewiesen worden, Hebesätze zu erlassen und damit die Höhe der Steuer insgesamt zu bestimmen, Art. 28 Abs. 2 Satz 3 i.V.m. Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG. Zudem sind die Gemeinden, sofern sie landesgesetzlich gem. Art. 108 Abs. 4 Satz 2 GG i.V.m. etwa dem nordrhein-westfälischen Gesetz über die Zuständigkeit für die Festsetzung und Erhebung der Realsteuern vom 16. Dezember 1981[708]dazu ermächtigt worden sind, zur letztendlichen Festsetzung und Erhebung der Grund- sowie der Gewerbesteuer berechtigt. Zwar wird der am steuerlichen Gewinn orientierte Steuermessbetrag durch Grundlagenbescheid gem. § 184 AO durch die Finanzämter festgesetzt. Die Festsetzung der tatsächlichen Höhe der geschuldeten Steuer obliegt jedoch den Gemeinden, diese dürfen daher auch über die Möglichkeit eines Erlasses, einer Stundung oder der Erhebung von Zinsen entscheiden. Dies rechtfertigt es neben der Ertragshoheit im Ergebnis trotz der bundesrechtlichen Gesetzgebungskompetenz Grund- und Gewerbesteuer als kommunale Steuern zu bezeichnen.
