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II. Einordnung der Bauplanung

1. Einordnung in das System des Bau-, Planungs- und Städtebaurechts

Das Bauplanungsrecht ist Teil des Raumplanungsrechts, zu dem auch die Raumordnung und die raumrelevanten Fachplanungen gehören. Gemeinsam ist allen Bereichen des Raumplanungsrechts, dass sie der Bewältigung von Raumnutzungskonflikten dienen[15]. Während der Fokus der Fachplanungen auf sektorale Aufgabenfelder und in vielen Fällen auf die Zulassung von besonders raumintensiven Anlagen gerichtet ist, gilt das primäre Interesse der Raumordnungsplanung und der Bauleitplanung der Nutzung des Raumes in seiner Gesamtheit – hier auf der örtlichen, dort auf der überörtlichen Ebene –, idealtypisch abgehoben von einzelnen Vorhaben. Dementsprechend werden die Raumordnung und die Bauplanung auch als Gesamtplanungen kategorisiert[16]. Die gemeinsame Problemstellung aller Bereiche des Raumplanungsrechts bedingt, dass diese Rechtsbereiche zum Teil ähnliche Strukturen aufweisen und verallgemeinerbaren Grundsätzen folgen. Als prägnantes Beispiel sind hier die allgemeinen materiell-rechtlichen Anforderungen an Raumplanungen und hier zuvörderst das Abwägungsgebot zu nennen, dem als rechtsstaatlichen Grundsatz unabhängig von der gesetzlichen Ausgestaltung alle Bereiche des Raumplanungsrechts unterliegen (siehe dazu Rn. 137 ff.). Ähnliches gilt aber auch für die Folgen von Fehlern der Planung, was sich in der Herausbildung des Grundsatzes der Planerhaltung und einer deutlichen Angleichung der entsprechenden Regelungen in den Bereichen der Bauleitplanung, der Fachplanungen sowie der Raumordnung zeigt. Und auch die in ihrem Kern ebenfalls rechtsstaatlich gebotene[17] Ausgestaltung des Planungsverfahrens nähert sich in den Grundelementen – der Beteiligung der Öffentlichkeit und der Träger öffentlicher Belange – zusehends an.

Das Bauplanungsrecht ist dem Städtebaurecht zuzuordnen, das umfänglich im BauGB geregelt ist. Das Städtebaurecht wiederum bildet zusammen mit dem Bauordnungsrecht im Wesentlichen das öffentliche Baurecht. Dass das Instrumentarium des Städtebaurechts sich nicht im Bauplanungsrecht erschöpft, ist insofern hervorzuheben, als dies für das Verständnis der Wirkungsweise des Bauplanungsrechts von elementarer Bedeutung ist. Bauleitplanung hat sich im 19. Jahrhundert zunächst als eine Form der Reaktionsplanung entwickelt, die die Funktion hatte, den Gefahren einer ungezügelten Bautätigkeit zu begegnen und damit auf entstehende städtebauliche Missstände zu reagieren. Die um die Wende zum 20. Jahrhundert herum einsetzenden Bemühungen zu einer besseren Ordnung der Städte erforderten hingegen ein weiterreichendes Instrumentarium, das sich als Auffangplanung charakterisieren lässt. Der Bautätigkeit werden Auffanglinien vorgegeben, anhand derer sie sich entwickeln kann[18]. Das Instrumentarium hierfür stellt das Bauplanungsrecht des BauGB bereit. Wie die Festsetzungsmöglichkeiten des § 9 Abs. 1 BauGB zeigen, verfügen die Gemeinden über das Instrumentarium, die Bautätigkeit auf einem Grundstück nahezu umfassend vorzugeben. Dies reicht von Vorgaben für die Art der Nutzung, den Baukörper und seine Verortung bis hin zu Details der Ausführung wie etwa der Versorgung mit Energie durch Vorgaben für die Nutzung regenerativer Energien oder der Kraft-Wärme-Kopplung (§ 9 Abs. 1 Nr. 23 lit. b)[19]. Charakteristikum dieses Instrumentariums ist jedoch, dass es nach wie vor die gesellschaftliche Dynamik, die sich in der Bautätigkeit ausdrückt, voraussetzt, ihr Grenzen setzt, sie aber nicht selbst befördern kann. Der Begriff der Angebotsplanung bringt zum Ausdruck, dass das Instrumentarium des Bauplanungsrechts sich auf die Bereitstellung einer Struktur beschränkt, die aber erfordert, dass die eröffneten Möglichkeiten seitens der meist privaten Bauherren auch angenommen werden. Damit wird deutlich, dass das Instrumentarium des Bauplanungsrechts allein den Anforderungen moderner Stadtentwicklung, die ein aktivierendes Eingreifen des Staates erfordert, nicht gerecht werden kann. Diese Erkenntnis spiegelt sich auch im BauGB und seiner Entwicklung wieder. Schon früh ist das Bauplanungsrecht ergänzt worden durch Instrumente der Planverwirklichung, wie den städtebaulichen Geboten, die zunächst im StBauFG geregelt waren. Hinzu treten die weitreichenden Instrumente des Besonderen Städtebaurechts, die das Bauplanungsrecht ergänzen und die Entwicklung hin zu einer Entwicklungsplanung kennzeichnen[20].

In jüngerer Zeit ist auch stärkere Konzentration der Planung auf einzelne Projekte zu erkennen[21]. Planung stellt sich hier weniger als ein Prozess dar, in dem die Stadtentwicklung vorausschauend jedenfalls für einen gewissen Zeitraum gesteuert wird. Sie reagiert vielmehr auf den zumeist von außen kommenden Anstoß zur Verwirklichung eines bestimmten Projekts, für das im Wege der Änderung des zugrunde liegenden Planungsrechts die rechtlichen Voraussetzungen geschaffen werden. Deutlichster Ausdruck dieses Planungsverständnisses ist die Einführung des Instrumentariums des § 12 BauGB sowie die starke Betonung des städtebaulichen Vertrags in § 11 BauGB seit der Novellierung des BauGB durch das BauROG 1998. In die gleiche Richtung weisen die Einführung des Bebauungsplans der Innenentwicklung in § 13a BauGB, der bis 2019 befristeten Regelung des § 13b BauGB und die Ermöglichung sachlicher Teilflächennutzungspläne, die insbesondere auch der Steuerung bestimmter Projekte dienen[22]. Gerade die letztgenannten Beispiele sprechen für ein verändertes Planungsverständnis, das durchaus als Paradigmenwechsel betrachtet werden kann. In dem einen wie dem anderen Beispiel wird nämlich auf möglichst effiziente Steuerung hingewirkt. Entgegen dem Modell der zweistufigen Bauleitplanung wird hier die planerische Steuerung allein durch eine Planungsebene bewirkt[23]. Insgesamt darf die Einsicht in die Beschränktheit der Möglichkeiten des Instrumentariums der Bauleitplanung jedoch nicht den Blick darauf verstellen, dass es sich hierbei immer noch um das zentrale Steuerungsinstrumentarium der Stadtentwicklung handelt. Im Verhältnis dazu kommt den anderen benannten Instrumenten vor allem ergänzender Charakter zu.

2. Die Rolle informeller Planungen

Neben dem durch das Bauplanungsrecht vorgegebenen System der Planung und des Planersatzes[24] hat sich ein Parallelsystem informeller Planungen entwickelt, das zunehmend die maßgeblichen Impulse für die Stadtentwicklung gibt[25]. Den formellen Planungen kommt damit in vielen Fällen nur noch die Funktion zu, für die anderweitig projizierten Entwicklungen die rechtlichen Grundlagen zu schaffen[26]. Dies ist nicht unbedenklich. Formalisierte Beteiligungs- und Abwägungsprozesse laufen zunehmend leer, da zuvor in informellen Prozessen festgeschriebene Konzepte nicht mehr zur Disposition stehen. Andererseits sind informelle Planungen sinnvoll und auch nicht vermeidbar. So erscheint es etwa geboten, Bauleitpläne in bestimmten sachlichen Teilbereichen in informelle Konzepte einzubinden, um ihre Verhältnismäßigkeit zu wahren[27]. An verschiedenen Stellen nimmt das Bauplanungsrecht auf sie auch Bezug. Dies geschieht beispielsweise unmittelbar durch die Anerkennung als Abwägungsbelang in § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB[28]. Ein anderes Beispiel liefert § 3 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 BauGB. Die Unterrichtung und Erörterung auf anderer Grundlage, die den Verzicht auf die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung ermöglicht, wird in der Regel im Rahmen informeller Prozesse erfolgen. Eine der zukünftigen Herausforderungen für das Bauplanungsrecht besteht deshalb darin, informelle Planungen sinnvoll in das System des Bauplanungsrechts einzubinden und ihnen soweit erforderlich zumindest eine Grobstruktur zu geben.

III. Verfassungsrechtlicher Rahmen

1. Gesetzgebungskompetenzen

Die Gesetzgebungskompetenz für das Bauplanungsrecht ergibt sich aus dem Titel „Bodenrecht“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG. Nach dem Baugutachten des Bundesverfassungsgerichts gehören hierzu solche „Vorschriften, die den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand rechtlicher Ordnung haben, also die rechtlichen Beziehungen des Menschen zum Grund und Boden regeln“[29]. Dies umfasst zum einen das Recht der städtebaulichen Planung, also der Bauleitplanung, da diese Pläne bestimmen, „in welcher Weise der Eigentümer sein Grundstück nutzen darf, insbesondere, ob er überhaupt bauen darf und in welcher Weise“[30]. Gleiches gilt auch für die Regelungen über die planungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben, auch soweit diese im nicht beplanten Innenbereich (§ 34 BauGB) oder im Außenbereich (§ 35 BauGB) nicht von planerischen Vorgaben abhängt. Das Bauplanungsrecht unterliegt somit der konkurrierenden Gesetzgebung, wobei Art. 72 GG keine weiteren Anforderungen an die Ausübung der Gesetzgebungskompetenz durch den Bund stellt. Dabei ist davon auszugehen, dass das Bauplanungsrecht im BauGB durch den Bund im Wesentlichen abschließend geregelt worden ist, sodass für Ländergesetze in diesem Bereich kein Raum bleibt[31]. Landesgesetzliche Regelungen können jedoch insofern noch eine Rolle spielen, als gerade in der Wiederaufbauphase vor dem Erlass des BBauG zahlreiche Pläne auf landesrechtlichen Grundlagen ergangen sind, die als übergeleitete Pläne in der städtebaulichen Praxis nach wie vor eine erhebliche Rolle spielen. Gerade die jüngere Entwicklung des Bauplanungsrechts, etwa die weitgehende Instrumentalisierung auch für Zwecke des Umweltschutzes, lässt es möglich erscheinen, dass der Gesetzgeber die Grundlage des Kompetenztitels „Bodenrecht“ verlässt. In diesen Fällen muss er auf andere Kompetenztitel zurückgreifen können[32].

2. Kommunale Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 GG)

Von erheblicher Bedeutung für das Bauplanungsrecht ist die Verbürgung der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 GG. Gemäß dem Grundsatz der Allzuständigkeit obliegt den Gemeinden die Regelung aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Hierzu gehört auch die Planungshoheit, jedenfalls soweit sie die bauliche Nutzung von Grund und Boden betrifft[33]. Die verfassungsrechtliche Garantie erschöpft sich jedoch nicht allein in dem Recht, Bauleitpläne aufstellen zu können (§ 2 Abs. 1 BauGB)[34]. Auch etwa das interkommunale Abstimmungsgebot (§ 2 Abs. 2 BauGB)[35] und die Mitwirkungsrechte bei überörtlichen Planungen sind auf diese Weise verfassungsrechtlich untermauert.

Allerdings zeigen gerade diese Beispiele, dass die Planungshoheit nicht unbeschränkt besteht, sondern die bauliche Nutzung des Gemeindegebiets in vielfältiger Weise dem Zugriff überörtlicher Planungen ausgesetzt ist[36]. Auch wird das zentrale Instrumentarium der örtlichen Planung, die Bauleitplanung, den Gemeinden teilweise entzogen. Dies ist jedenfalls insofern gerechtfertigt, als die Entscheidung über die bauliche Nutzung des Gemeindegebiets in erheblichem Maße auch überörtliche Auswirkungen zeitigt. Dies kann sich äußern in der Übertragung der Erstellung des Flächennutzungsplans auf einen Regionalverband[37], der Verschmelzung des Flächennutzungsplans mit der überörtlichen Planungsebene des Regionalplans (regionaler Flächennutzungsplan, § 13 Abs. 4 ROG)[38] oder dem grundstücksscharfen Zugriff der Regionalplanung mittels detaillierter verbindlicher Festlegungen in Raumordnungsplänen[39]. Verfassungsrechtlich lassen sich diese Beschränkungen der Planungshoheit und damit der kommunalen Selbstverwaltung durch den Gesetzesvorbehalt in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG rechtfertigen. Zum entscheidenden Korrektiv des Ausgleichs zwischen dem Interesse der Kommunen, ihre Planungshoheit autonom ausüben zu können, und staatlicher Beschränkungen wird damit der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit[40]. Unabhängig hiervon muss den Gemeinden jedenfalls ein Kernbereich der Selbstverwaltung erhalten bleiben. Soweit die Planungshoheit zu diesem Kernbereich gezählt werden kann, schützt dies jedoch wiederum nur den Wesensgehalt derselben vor Beschränkungen[41]. Der vollständige Entzug der Bauleitplanung – einschließlich der Aufstellung der Bebauungspläne – dürfte demgemäß einen Verstoß gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie darstellen[42]. Im Hinblick auf die Aufstellung der Flächennutzungspläne erscheint dies vor dem Hintergrund des räumlichen Verflechtungszusammenhangs, dem Gemeinden unterliegen können, nicht in jedem Fall als ausgeschlossen[43].

3. Eigentum (Art. 14 GG)

Die Dogmatik des Bauplanungsrechts ist in der Vergangenheit durch eine – auch heute noch spürbare – starke Fokussierung auf das Eigentumsgrundrecht als maßgeblichem verfassungsrechtlichen Rahmen geprägt gewesen. Dies ist unter anderem auf die historische Entstehung des Bauplanungsrechts zurückzuführen, die auch darauf beruht, dass Einschränkungen der Bautätigkeit im Wesentlichen als Beschränkung der eigentumsrechtlich verbürgten „Baufreiheit“ betrachtet wurden. Soziale und ökologische Belange dienten demgegenüber vornehmlich als Rechtfertigung für Eingriffe in das Eigentumsgrundrecht. Diese einseitige Fokussierung ist jedoch verfassungsrechtlich überholt. Zum einen genießen soziale und ökologische Belange ebenfalls Verfassungsrang. Zum anderen hat sich die verfassungsrechtliche Eigentumsdogmatik von der Vorstellung verfassungsrechtlich vorgegebener Eigentumsinhalte verabschiedet und unter Hervorhebung der Bedeutung des Sozialgebots des Art. 14 Abs. 2 GG die Kompetenz des Gesetzgebers zur Gestaltung der Eigentumsordnung betont.

Die Nutzung eines Grundstücks auch im Wege der Bebauung gehört zu den von Art. 14 Abs. 1 GG umfassten Bestandteilen des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes[44]. Dementsprechend müssen sich das Bauplanungsrecht und die hierauf basierenden Pläne in ihrer Ausgestaltung an den Vorgaben des Eigentumsgrundrechts messen lassen. Dies hat vor allem in der Vergangenheit zu Verunsicherungen geführt. Durch die Klärung der Dogmatik des Eigentumsgrundrechts in der Folge des Naßauskiesungsbeschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 15.7.1981[45] mussten eine Reihe von baurechtlichen Rechtsfiguren – etwa die eigentumskräftig verfestigte Anspruchsposition oder der Bestandsschutz – aufgegeben oder einer neuen Begründung zugeführt werden[46]. Die genannten Institute wurden unmittelbar aus der verfassungsrechtlichen Verbürgung des Art. 14 Abs. 1 GG abgeleitet und sollten gleichsam neben das, durch einfachgesetzliche Regelungen ausgestaltete, Baurecht treten. Diese Position war in der Folge des Naßauskiesungsbeschlusses nicht mehr haltbar. Das Bundesverfassungsgericht führte aus, die einem Eigentümer konkret zustehenden Befugnisse ergäben sich aus der Zusammenschau der die Eigentümerstellung regelnden gesetzlichen Vorschriften. Habe der Eigentümer danach eine bestimmte Befugnis nicht, gehöre sie auch nicht zu seinem Eigentumsrecht[47]. Für Rechtspositionen, die, gründend auf verfassungsrechtlichen Verbürgungen, dem (Baurechts-) Gesetzgeber vorgegeben und damit gleichsam seinem Zugriff entzogen sind, bleibt nach diesem Verständnis kein Raum[48]. Das gilt namentlich auch für die viel diskutierte Baufreiheit[49]. Das Recht, ein Grundstück zu bebauen, folgt demnach nicht aus dem Eigentumsgrundrecht, sondern aus der einfachgesetzlichen Ausgestaltung des Baurechts. Das entspricht im Übrigen auch der Rechtswirklichkeit, die in den bauordnungsrechtlichen Genehmigungstatbeständen einen Genehmigungsanspruch statuiert, der durch die Verweisung auf die einzuhaltenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften jedoch einem umfassenden Vorbehalt der planungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens unterliegt[50]. Soweit das Baurecht in seiner Ausgestaltung – auch unter Berücksichtigung einer möglichen verfassungskonformen Auslegung[51] – den verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht genügt – und allein in diesen Konstellationen stellt sich die Frage des unmittelbaren Rückgriffs auf Art. 14 GG – ist es als verfassungswidrig zu betrachten. Dies hat zur Folge, dass es gemäß Art. 100 Abs. 1 GG vorzulegen ist[52].

Die Wirkungsweise des verfassungsrechtlichen Schutzes des Eigentums ergibt sich nach diesem Verständnis von Art. 14 GG aus den Bindungen, denen der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Eigentumsordnung im Wege der Inhalts- und Schrankenbestimmung gemäß Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG unterliegt[53]. Dabei kommen die beiden in Art. 14 GG selbst angelegten Ausgestaltungsprinzipien zum Tragen. Dies ist zunächst die in Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG zum Ausdruck kommende Anerkennung des Eigentums als Rechtsinstitut, das gekennzeichnet ist durch die Privatnützigkeit des Eigentums und die grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers[54]. Das zweite Ausgestaltungsprinzip ist das in Art. 14 Abs. 2 GG enthaltene Sozialpflichtigkeit. Letzteres ist bei der Ausgestaltung des Bauplanungsrechts und dem Erlass von Plänen von besonderer Bedeutung, weil das Bauwerk in vielfältigen ökonomischen, sozialen und ökologischen Wechselbeziehungen zu seiner Umwelt steht. Der Ausgleich zwischen diesen beiden zwar grundsätzlich gleichwertigen, aber offensichtlich häufig gegenläufigen Ausgestaltungsprinzipien wird im Wege der Abwägung im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung hergestellt[55].

4. Verfassungsrechtlicher Schutz der Umwelt

Auch der verfassungsrechtliche Schutz der Umwelt erlangt für das Bauplanungsrecht erhebliche Bedeutung. Wie kaum eine andere menschliche Tätigkeit beeinflusst das Bauen und, dem vorgelagert, das Planen die Qualität der Umwelt. Umweltbeeinträchtigungen, wie etwa der durch Verkehr verursachte Lärm, lassen sich zu wesentlichen Teilen auf die Anlage von Städten zurückführen. Vor allem das Bauplanungsrecht entscheidet über die Erhaltung der natürlichen Ressourcen Natur und Boden. Das Bauplanungsrecht reagiert hierauf etwa durch eine sehr umfangreiche Berücksichtigung von Umweltbelangen in der Formulierung der zentralen Ziele der Bauleitplanung in § 1 Abs. 5 BauGB[56]. Verfassungsrechtlich lässt sich dies zum einen auf die Staatszielbestimmung zum Umweltschutz des Art. 20a GG zurückführen (→ Kloepfer, § 44 Rn. 33 ff.). Diese richtet sich an staatliche Stellen und hier primär den Gesetzgeber, der das Ziel des Umweltschutzes bei der Ausgestaltung der Rechtsordnung zu verfolgen hat. Sie kommt aber auch im Rahmen von Verwaltungsentscheidungen zum Tragen, was im Bauplanungsrecht vor allem durch die Berücksichtigung von Umweltschutzbelangen in der planerischen Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB praktisch wird[57]. Es kann somit nicht überraschen, dass in der jüngeren Vergangenheit wesentliche Novellierungen des Bauplanungsrechts zumindest auch vom Umweltschutzgedanken getragen wurden. Daneben wird der Umweltschutz auch vermittels der aus dem Grundrecht des Art. 2 Abs. 2 GG abzuleitenden Schutzpflicht gegenüber den durch die Umwelteinwirkung Betroffenen zum Gegenstand verfassungsrechtlichen Schutzes[58].

IV. Europarechtlicher Rahmen

Die Europäische Union hat keine Regelungskompetenz für den Politikbereich des Städtebaus. Unabhängig hiervon gewinnen jedoch in anderen Kompetenzbereichen begründete europarechtliche Regelungen zunehmend Einfluss auf das Bauplanungsrecht[59]. Inhaltliche Vorgaben ergeben sich etwa aus den Anforderungen des Biotop- und Artenschutzes gemäß der FFH-Richtlinie (92/43/EWG)[60] oder aus der Luftqualitätsrichtlinie (2008/50/EG), der Umgebungslärmrichtlinie (2002/49/EG) und der Seveso-III-Richtlinie (2012/18/EU). Noch stärker ist jedoch der Einfluss der primär verfahrensorientierten Plan-UP-Richtlinie (2001/42/EG), UVP-Richtlinie (2011/92/EU) und Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie (2003/35/EG) sowie auf internationaler Ebene der Aarhus-Konvention.[61] Gerade die Anforderungen der Umsetzung der Plan-UP-Richtlinie hatten die als Europarechtsanpassungsgesetz Bau[62] ergangene BauGB-Novelle 2004 erforderlich gemacht[63]. Bereits die Novelle des Jahres 2001[64] stand vor allem unter dem Zeichen des Erfordernisses der Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie (97/11/EG)[65]. Auch die jüngste Novelle stand wiederum unter dem Zeichen der Anpassung an europarechtliche Vorgaben.[66]

Die Auswirkungen europarechtlicher Vorgaben sind heute in Teilen für das Bauplanungsrecht prägend und werden zunehmend deutlich sichtbar. So war etwa die Einführung der flächendeckenden Anwendung der Umweltprüfung für alle Bauleitpläne 2004 durch europarechtliche Vorgaben veranlasst (Rn. 77 ff.). Auch die Schaffung von Rückausnahmen durch die Einführung des beschleunigten Verfahrens 2007 ist deutlich von europarechtlichen Vorgaben gekennzeichnet, was an ihren Beschränkungen erkennbar ist (Rn. 117 ff.). Ebenso war der Versuch der Neuordnung der Abwägungsdogmatik durch das Europarechtsanpassungsgesetz Bau 2004 (Rn. 166 f.) europarechtlich zwar nicht geboten, aber jedenfalls inspiriert. Eine nicht unerhebliche Modifizierung des Gefüges des Rechtsschutzes gegen Bauleitpläne folgt aus der Ausdehnung der Anwendbarkeit des Normenkontrollverfahrens des § 47 VwGO gegen Flächennutzungspläne durch § 7 Abs. 2 S. 2 UmwRG (Rn. 273), die auf die Aarhus-Konvention zurückzuführen ist. Bei der Umsetzung europarechtlicher Vorgaben im Bauplanungsrecht ist ein Spannungsverhältnis erkennbar, das beispielsweise im Fachplanungsrecht schon länger deutlich wahrzunehmen ist. Während die Forderung nach Deregulierung und Beschleunigung in der Tendenz auf den Abbau von Verfahrensrechten und Rechtsschutzmöglichkeiten drängt, wirken die europarechtlichen Vorgaben in die Richtung der Ausdehnung von Beteiligungs- und Rechtsschutzmöglichkeiten der allgemeinen Öffentlichkeit und als Teil dieser insbesondere der Umweltschutzvereinigungen.