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Le Records Management: outil indispensable à l’ère de la surinformation

Lionel Dorthe

Dans une société où l’information est devenue pléthorique et où la masse documentaire produite a crû de façon exponentielle, il est illusoire de prétendre maîtriser l’ensemble de l’information sans se doter d’une solide organisation. Il en va de l’efficacité de tout organisme, comme de sa crédibilité. En d’autres termes, même si, fondamentalement, les grands principes de base n’ont pas changé (d’un point de vue archivistique), il n’en va pas de même des univers technologique, social, politique et juridique. A l’heure de la «dématérialisation» des supports, les lois sur l’information, l’accès aux documents, les archives, la protection des données et la transparence ont commencé à être promulguées un peu partout en Suisse. Si l’on y ajoute les nombreux programmes de formation et manuels consacrés au Records Management, il semble clair que cette discipline a le vent en poupe. Or malgré ce succès, la réalité du terrain demeure encore souvent éloignée des sphères théoriques. Les usagers et collaborateurs, qu’ils relèvent du secteur privé ou du secteur public, ont des besoins concrets, que les spécialistes semblent avoir parfois oubliés.

Le présent article reprend, dans les grandes lignes, un mémoire réalisé dans le cadre du MAS ALIS, sous la direction de Peter Toebak, et qui s’appuie sur la confrontation entre théorie et réalité du terrain, que l’auteur a expérimentée dans le cadre d’un stage effectué au Service de l’Environnement du canton de Fribourg (SEn), en 2011.¹ Il s’agit d’une conceptualisation intellectuelle, mais réalisée à partir de contraintes pragmatiques imposées par le facteur humain, mais aussi politique et financier. De là est apparu un questionnement légitime sur l’avenir des organismes à l’ère de la surinformation et, dans la foulée, du rôle des Archives de l’Etat: leur survie, du moins en partie, ne fait-elle pas écho à celle des administrations, dans un rôle de soutien aux Services de l’Etat et au service du citoyen? Dans cette optique, c’est bien le principe de «good governance» et de garantie de la transparence des activités de l’Etat qui entre en ligne de compte. Souffrant d’une image peu flatteuse, comment les Archives peuvent-elles contribuer à aider les administrations à assurer et garantir le processus démocratique, et quel est, plus généralement, le rôle que l’Etat peut et doit jouer à ce niveau, en matière de politique publique?

Information, surinformation et besoins des organismes

Dans son «Traité de documentation» (1934), Paul Otlet évoquait l’explosion de l’information et la nécessité de l’organiser et de la documenter, par le biais de «procédés nouveaux», qui consistaient en la création de fiches, de systèmes de classification et de mise en réseau de l’information.² Dans son souci d’organiser le monde et d’assurer l’accès à l’information au plus grand nombre, bien qu’il traitait avant tout de documentation (et non de records), il avait non seulement anticipé l’arrivée d’Internet, mais aussi lancé l’idée d’un «bureau sans papier». La même année, aux Etats-Unis, avec la fondation des Archives nationales fut créée la notion d’«Information Lifecycle Management», base fondamentale du Records Management, prévoyant le repérage, la conservation ou l’élimination des documents. Dès les lendemains de la Seconde Guerre mondiale (1947), le président Truman chargea la commission Hoover d’endiguer l’inflation des documents administratifs par la création d’un service de gestion des documents dans chaque agence fédérale, ainsi que par la création d’une division de Records Management aux Archives nationales. En identifiant les documents selon leur stade de vie, à savoir les «actifs», «semi-actifs» et «inactifs», il était désormais possible d’éliminer les documents périmés.³

Les années 1950 marquent les débuts de l’utilisation des ordinateurs au sein des administrations et les années suivantes se caractérisent par une croissance spectaculaire de la production de documents électroniques, qui s’imposent dans les années 1990. Or la diffusion de l’informatique et sa banalisation, tant au niveau professionnel que privé, a un effet pervers: cette dématérialisation, loin de déboucher sur l’idéal rêvé d’un «bureau sans papier», participe à en augmenter la masse. Le réflexe de l’impression demeure ancré dans les habitudes, un «clic» n’a pas la même portée ou la même valeur que la signature d’un document, l’obstacle étant avant tout culturel. En outre, la multiplication des supports de l’information et de leurs provenances multiformes, ainsi que leur mise en réseau planétaire, font que notre société est aujourd’hui non plus une ère d’information, mais de surinformation. Les données nous parviennent de façon non structurée et de sources parfois difficilement identifiables. Tout l’art d’une bonne gestion de l’information consiste alors à l’organiser et à l’évaluer.

Simplifié à l’extrême, le Records Management a pour tâche de permettre de retrouver les documents, et donc l’information pertinente, nécessaire à l’accomplissement des missions d’un organisme, dans un minimum de temps et en mobilisant le moins de force possible, c’est-à-dire d’assurer une gestion rapide de l’information, efficace et au meilleur coût. Les notions de préservation et d’accès étant liées, il convient aussi de régler le problème de l’accès versus la protection des données, de même que leur sécurisation, même si peu d’organismes sont conscients des dangers découlant de la perte de ses records vitaux.⁴

A ces arguments «traditionnels», on peut ajouter deux facteurs de nature sociétale pour expliquer le recours indispensable au Records Management. Le premier concerne les contraintes réglementaires qui constituent l’environnement quotidien des organismes. L’exemple des Etats-Unis, où les procès civils et demandes en dommages et intérêts atteignent des sommets, illustre les dérives possibles d’une société judiciarisée. Dans un tel contexte, il faut pouvoir prouver que l’on a agi en conformité avec la loi, au risque, sinon, de devoir en répondre au tribunal. Le second concerne la croissance des phénomènes de mise en réseau et d’intégration professionnelle dans et hors des organismes, qui nécessite une standardisation. Sans système réfléchi et réglementé, les organismes risquent de perdre pied dans notre «e-société» et d’être submergés dans le chaos informationnel.⁵

Pour répondre à ces besoins, qui ont évolué avec l’arrivée de nouveaux outils technologiques et méthodes de travail, ce sont les pays anglo-saxons qui ont été les plus actifs. Entrée en vigueur en 1996, la norme australienne AS 4390 a eu un impact considérable et a mis l’accent sur la production (ou réception) documentaire dans le cadre d’une activité, le document étant envisagé dans sa valeur probante, dans ses dimensions administratives, fiscales et légales (sa valeur primaire).⁶ Ce succès conduit, en 2001, à sa généralisation et standardisation par l’Organisme international de normalisation, après quelques remaniements (afin de la rendre compatible avec divers droits nationaux). La première édition de la norme ISO 15489 «Information et documentation – Records Management», fut ainsi lancée le 3 octobre 2001 à Montréal, lors d’un congrès de l’Association of Records Managers and Administrators.⁷

Selon cette norme, le Records Management est défini comme «champ de l’organisation et de la gestion en charge d’un contrôle efficace et systématique de la création, de la réception, de la conservation, de l’utilisation et du sort final des documents, y compris des méthodes de fixation et de préservation de la preuve et de l’information liées à la forme des documents.»⁸ En outre, elle met en avant quatre critères minima, supposés garantir la qualité informationnelle d’un record: l’authenticité, la fiabilité, l’intégrité et l’exploitabilité.⁹ Ces éléments sont d’autant plus importants dans un univers électronique, où tout document est aisément reproductible, et donc falsifiable. Dans ce sens, la traçabilité, notamment par le biais de métadonnées, est une notion essentielle pour assurer la transparence des activités d’un organisme, notamment d’un point de vue juridique.¹⁰ A ces quatre critères, les notions de durabilité et mise à disposition, ainsi que de sécurité et crédibilité peuvent être ajoutées, comme l’a suggéré Peter Toebak, en s’inspirant de la norme ISO 14721 sur l’archivage des données.¹¹

Le cadre théorique qui entoure le Records Management paraît bien étoffé et solide, entre la littérature grise et les normes internationales, sans compter le nombre de cours, conférences et workshops proposés. Malgré cela, le Records Management, bien qu’il s’agisse d’une (jeune) discipline à la mode, est encore loin d’être connue et reconnue et n’est pas un «business as usual».¹² Il faut donc avoir à l’esprit que le travail d’un records manager est mal compris, méconnu et que, bien souvent, l’intervention se fera dans un milieu empreint de scepticisme, voire d’hostilité. Un décalage important demeure entre littérature, guides, manuels, cours, formations diplômantes et la situation réelle au sein des organismes.

La situation du Service de l’environnement du canton de Fribourg (SEn)

Créé en 1985 sur la base de l’Office de la protection des eaux et disposant d’une quarantaine de collaborateurs, le SEn relève de la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des constructions et a pour mission, selon la définition mise en avant dans son catalogue des prestations, de «veiller à l’équilibre entre l’homme et l’environnement en application des lois fédérales sur la protection des eaux et sur la protection de l’environnement».¹³ Le service évolue dans un contexte à la fois très local, dans le sens où il doit répondre à des demandes précises (une plainte relative à des nuisances sonores ou la demande d’un permis de construire), mais doit aussi se conformer aux conventions internationales¹⁴ et répondre à des préoccupations sociales et politiques. La vague anti-nucléaire qui a fait suite à la catastrophe de Fukushima (2011) en est un exemple et témoigne des inquiétudes toujours plus grandes à l’égard de l’environnement, et des besoins de transparence qui en découlent. Si une personne est en charge de faire appliquer la nouvelle loi sur l’information et l’accès aux documents, entrée en vigueur le 1^er janvier 2011 à Fribourg, il n’y a, en revanche, aucun préposé à la tenue des documents et des archives, ni au SEn, ni à l’échelon hiérarchique supérieur. Cette situation est tout à fait représentative de l’administration fribourgeoise, dont aucun service ne possède d’ailleurs de système complet ou élaboré de Records Management.

Avant toute implémentation d’un système de Records Management, le premier pas consiste à comprendre l’organisme et à analyser ses structures, ses fonctions, ses processus et ses activités.¹⁵ Avant de se lancer tête baissée dans les documents, il s’agit d’effectuer une enquête préliminaire, comme le prévoit d’ailleurs la norme ISO 15489.¹⁶ Des analyses SWOT et PEST ont donc été menées sur la base de la documentation émise par le SEn, et par le biais d’interviews et discussions avec les collaborateurs, de la consultation des documents et dossiers se trouvant dans les bureaux, le serveur commun et aux archives, et de la consultation des lois spécifiques au canton de Fribourg en matière de gestion documentaire et d’archivage.

Si, au niveau des dirigeants, la conception «intellectuelle» d’un système complet de gestion de l’information pertinente était comprise et souhaitée, il est vite apparu que les préoccupations des employés, dans leur travail quotidien, étaient généralement plus concrètes. Par exemple, la problématique de l’archivage des e-mails est souvent au centre de toutes les discussions, car on peine encore à réaliser qu’ils doivent être considérés comme des documents à part entière soumis aux mêmes règles que les autres. Dès lors, s’ils entrent dans la catégorie des records, ils doivent être versés dans le dossier auquel ils se rapportent. En outre, la façon de nommer les documents n’est pas standardisée, ce qui complique leur repérage, en particulier sous forme électronique. A cela s’ajoute le choix de la langue, le SEn étant un service bilingue, comme tous les services de l’Etat de Fribourg. Il a donc fallu, en mettant en commun les pratiques des différentes sections du service, réaliser un glossaire et une charte de nommage des documents (en prévoyant, entre autres, le format de la date), le but étant de pouvoir identifier un document sans avoir à le consulter. Enfin, en vertu d’une surinterprétation de la loi sur l’information, la crainte de mal faire a semé le trouble: on ne sait plus ce que l’on peut jeter ou non, au point que le moindre post-it était suspecté d’être concerné par cette loi. Une directive sur l’élimination des papiers de corbeille a donc été réalisée. Une fois ces problèmes résolus (du moins en partie), il a été possible d’aller de l’avant et d’évaluer les facteurs de désordre, le souhait des dirigeants étant de «mettre de l’ordre».

La majorité des documents produits ou reçus existent sous forme électronique et sont déposés sur un serveur commun, interne au SEn, assurant l’accès à chaque document par n’importe quel employé (l’accès aux dossiers de la direction étant toutefois protégé). Il s’agit d’un groupware permettant la coopération de plusieurs utilisateurs sur un même dossier. Il n’y a par contre aucun élément permettant d’identifier où en est le document par rapport à son cycle de vie. L’utilisation de ce serveur est chaotique. Des documents Word sont classés au même niveau que des dossiers. Si une numérotation avait été introduite, sur la base de l’organigramme du SEn, assez rapidement elle n’a plus été suffisante: les collaborateurs ont commencé à créer de nouveaux dossiers sans les numéroter, mettant un terme brutal à la tentative de cotation initiée quelques années plus tôt. Les documents à simple valeur informative (documentation) y côtoient les exemplaires de travail, les versions inachevées ou définitives, les records. Le défaut d’un système de Records Management, en fonction d’un cycle de vie contrôlé des documents, a conduit à une perte de maîtrise de l’information.

En outre, tant la gestion des documents et des records que l’archivage se font de façon individualisée. Il y a presque autant de pratiques que d’employés. Lorsqu’un collaborateur prend sa retraite, la mémoire et la logique organisationnelle qui lui étaient propres disparaissent. Cette individualisation des pratiques a des conséquences négatives, la recherche d’un document pouvant devenir chronophage. Le directeur du service estime que 20–25 % du temps de ses collaborateurs part dans la recherche de document(s).¹⁷ En l’absence de politique de Records Management, c’est en fait du stockage qui a été fait et non de la gestion, ni des documents, ni des records, ni des archives.

Enfin, en vertu d’un déménagement annoncé, et faute d’une préparation adéquate, le risque de devoir opérer dans l’urgence est grand. Or le Règlement concernant les Archives de l’Etat est clair: aucune mise au pilon n’est autorisée sans l’aval de l’autorité supérieure, le cas échéant des AEF.¹⁸ La mise sur pied d’un système de Records Management ou, au minimum, d’un plan de classement, est devenue nécessaire pour éviter une élimination irréfléchie et spontanée des documents, sans parler du risque lié à la perte ou la dégradation des documents vitaux, qui n’ont pas été identifiés et sans lesquels les activités du SEn pourraient être compromises.

La conception d’un système de gestion de l’information pertinente

Si l’on suit la norme ISO 15489, qui fournit un cadre conceptuel, l’étape suivante consiste à réaliser un plan de classement. Ce point est fondamental pour deux raisons principales au moins. Il s’agit du squelette sur lequel va reposer le système de Records Management, mais il s’agit aussi de se mettre en conformité avec la loi en vigueur. En effet, le SEn relève des «organes publics» soumis à la loi précitée sur l’information. Il en ressort que le SEn doit pouvoir garantir la transparence de ses activités (sous réserve de la loi sur la protection des données et de son règlement)¹⁹ en donnant accès à ses «documents officiels».²⁰ En outre, est réputé «compétent pour traiter une demande d’accès l’organe public qui a produit le document ou qui l’a reçu à titre principal».²¹ Déterminer qui détient la responsabilité d’un dossier est donc capital. Or de nombreuses incertitudes régnent à ce niveau: la Federführung n’est pas claire et cela est également valable pour les documents et dossiers partagés par plusieurs services de l’Etat, à l’instar des préavis. Enfin, le Règlement concernant les Archives de l’Etat, entré en vigueur le 1^er janvier 1993, précise que «les documents de l’administration qui ne présentent plus d’utilité immédiate doivent être constitués en dossier de préarchives et conservés», ²² et que ces documents doivent être «préarchivés selon un plan de classement établi par chaque organe, service ou établissement», les AEF pouvant en demander copie.²³ La tenue d’un plan de classement est donc obligatoire … depuis 1993!

Le plan de classement étant fondé sur les grandes fonctions d’un organisme, leur repérage a été réalisé grâce à une enquête par formulaire, chaque section ayant été invitée à réfléchir à l’ensemble des activités qu’elle effectue, à leur attribuer un nom et à les décrire, en listant les différents types de documents utiles et nécessaires à leur bon déroulement, quel qu’en soit leur support.²⁴ Au niveau le plus «profond» de description (à raison d’un formulaire par description), il s’agissait encore d’indiquer si la responsabilité de l’activité décrite (ou sous-activité, soussous-activité) incombait au service ou non. Le but était ainsi de constituer les dossiers maîtres documentant un processus complet d’affaires. C’est à partir de ce stade que pouvaient ensuite être formées les séries de records, ²⁵ auxquelles il a été décidé de ne pas attribuer de cote, leur classement se faisant par ordre alphabétique (noms d’entreprises, de chantiers, de personnes), par répartition géographique (districts), ou par ordre chronologique (par exemple selon la date à laquelle certaines mesures techniques ont été faites).

L’implication des uns et des autres, par le biais de discussions et réflexions, est devenue une réalité, les employés étant les acteurs de la mise sur pied de «leur» système de gestion. Sur la base de ces données (couplées aux analyses des dossiers et du contexte de l’organisme), la charpente du plan de classement a pu être dressée, sans perdre de vue sa finalité: répondre aux attentes des collaborateurs et leur être adapté. D’ailleurs, le plan de classement reflète aussi les savoirs et savoir-faire et participe ainsi à la «constitution d’un capital intellectuel».²⁶ Jusqu’alors les compétences étaient envisagées de façon unidirectionnelle. Or le Knowledge Management, en tant que management transversal complémentaire au Records Management, ²⁷ demande une démarche inverse: il s’agit de communiquer les connaissances et d’aller chercher celles des autres afin de les utiliser à bon escient. Grâce au plan de classement, un nouveau collaborateur aura rapidement un aperçu global de l’organisation du service et saura se situer en son sein, ce qui facilitera son intégration.

Quelques mots enfin sur l’évolution des documents au travers de leur cycle de vie et la procédure à suivre pour la constitution des dossiers. Les documents sous forme électronique déposés sur le serveur ont dû (et devront, car il s’agit d’un processus de longue haleine) faire l’objet d’une réévaluation, afin de déterminer s’ils étaient des records et documentaient un processus (dans le but d’intégrer un dossier maître). Certains collaborateurs ont toutefois souhaité pouvoir coter et avoir accès à des «non-records», proches de leurs dossiers. La solution proposée a été celle de regrouper tous les documents actifs, utiles au déroulement d’affaires en cours, au même endroit, de même que certaines pièces relevant de la documentation (directives techniques, documents de travail, modèles, lois et règlementations). Une fois un dossier achevé, les documents qui le constituent peuvent être envoyés vers un autre serveur, un miroir du premier (reprenant le plan de classement), où devraient être déposés, à terme, tous les documents dont les durées administrative et légale sont révolues. Le serveur informatique est ainsi plus proche d’un outil de Document Management, le miroir étant le vrai support des seuls records, qui doivent y être versés une fois leur utilisation courante terminée. C’est ce dernier qui, le cas échéant, pourrait faire l’objet d’un versement sous forme électronique aux AEF.

Cette solution a l’avantage d’être simple et peu coûteuse.²⁸ L’idéal, certes, eût été d’introduire une GED, avec des métadonnées et l’introduction de délais de conservation (versus autorisation d’élimination) automatisés. Or la Chancellerie planche actuellement, avec le Service de l’Informatique et des Télécommunications (SITEL), à la mise sur pied d’une GED.²⁹ Il a paru judicieux d’anticiper cette arrivée sans aller trop loin, au risque de devoir ensuite revenir en arrière. Le plan de classement s’adaptera sans problème à une GED et permettra de gagner du temps.

En guise de bilan, disons qu’il a fallu trouver un juste milieu entre un plan de classement «idéal», calqué sur les seules activités du service, et un plan de classement «pragmatique», réalisé sur la base des habitudes de travail. Le résultat obtenu a (et aura) l’avantage d’avoir tenu compte de l’avis des collaborateurs et des pratiques existantes, ce qui devrait permettre une meilleure acceptation, sans pour autant réduire le rôle important que seront amenés à jouer les chefs de section en informant et formant les employés du service.

On comprendra aisément que la période d’implémentation est beaucoup plus longue qu’on ne pourrait le croire, ou devrait être particulièrement soignée et faire l’objet d’un processus continu.³⁰ Il convient de ne pas oublier que les efforts fournis pour anticiper, contourner et résoudre les résistances face à la mise en place d’un système de Records Management ne sont jamais finis.³¹ Si certains, au lieu d’envisager un cycle de vie des documents, préfèrent le concept de continuum, on peut étendre cette idée à celui de l’audit, comme gage de contrôle qualité.