Kitabı oku: «El agua o el oro», sayfa 4

Los páramos, ecosistemas estratégicos de vida

En la actualidad, algunas de las regiones más afectadas por las políticas extractivas son los páramos, ecosistemas de alta montaña que por su baja temperatura y su ubicación –entre 3100 y 4000 metros sobre el nivel del mar– se constituyen en importantísimas fuentes de flora y fauna, así como depósitos de agua. En consecuencia, son proveedores hídricos tanto en cantidad como en calidad, y al mismo tiempo almacenan grandes volúmenes de carbono atmosférico, lo que contribuye a la disminución del calentamiento global:

No es exagerado decir que prácticamente todos los sistemas fluviales de los países andinos septentrionales nacen en el páramo y que los sistemas de riego, agua potable e hidroelectricidad dependen, en gran medida, de la capacidad del ecosistema de páramo para regular los flujos hídricos (…). Los acueductos de ciudades como Bogotá, Quito, Cali, Medellín, Bucaramanga, Tunja, Cuenca, Loja, Cajamarca y Piura, entre otras, dependen directamente de los páramos como fuentes de agua. (Hofstede, citado en Sarmiento, Cadena, Sarmiento y Zapata, 2013, p. 21)

Estos ecosistemas solo se encuentran en Ecuador, Perú, Venezuela, Costa Rica y Colombia, país que tiene 36 páramos, el 50 % de los existentes en el mundo.

Aunque no hay una definición única de páramo (pp. 25-26), los expertos coinciden en que es una región tropical caracterizada por especiales condiciones físicas, climáticas y meteorológicas, donde confluyen especies de flora y fauna casi exclusivas de ese entorno. Otros van más allá y lo definen como un espacio no solo físico, sino también social, donde la interacción entre el ser humano y la naturaleza configura culturas y genera políticas territoriales. La actividad antrópica ha influido de forma decisiva en estas regiones, modificándolas total o parcialmente.

Según Mujica (citado en Hofstede, 2013, p. 156), la ocupación humana de estos ecosistemas data de la época prehispánica. En Colombia, varias culturas los usaban de manera temporal con fines rituales. Entre tanto, en Ecuador y el norte del Perú estaban destinados a la caza, la recolección de leña y agua, la extracción de minerales y el transporte. En Perú, el impacto ocasionado por los incas sobre los páramos es considerado similar al ocasionado por la invasión española.

Durante la Conquista y la Colonia (Schjellerup, Jorgensen y Ulloa, citados en Hofstede, 2013, p. 156), la introducción de ganado ovino, bovino y caprino por los españoles hizo que se extendieran las fronteras agrícolas y pecuarias hacia las laderas de las montañas. De igual forma, las prácticas de quema de leña, uso de madera para la construcción y minería implementadas por los españoles y desconocidas por las culturas prehispánicas condujeron a una gran deforestación. Al mismo tiempo, las poblaciones indígenas fueron sometidas y muchas de ellas desplazadas hacia zonas por encima de los valles, lo que incidió paulatinamente en el poblamiento de los páramos y, por tanto, la transformación de los suelos.

En el siglo xx, como señala Molano (citado en Sarmiento, Cadena, Sarmiento y Zapata, 2013, p. 35), las culturas americanas se apropiaron de estas regiones y configuraron dinámicas que integraron las energías de la montaña con las construcciones mágicas y prácticas de los grupos humanos. Pero la reforma agraria, dirigida en los países andinos a la redistribución de la tierra y la ocupación de toda superficie productiva, transformó drásticamente estos ecosistemas (Hess y López, citados en Hofstede, 2013, p. 157). Una vez más, las comunidades marginadas ocuparon las zonas paramunas, que destinaron a la actividad agrícola y ganadera.

Hofstede (p. 157) resalta que, en el caso colombiano, el conflicto armado ha determinado muchas prácticas en los complejos paramunos, entre ellas el cultivo de amapola, el establecimiento de rutas de paso de tropas y tráfico de drogas y armas, y la confrontación entre diferentes grupos.

En la actualidad, las principales actividades llevadas a cabo por los pobladores de los páramos son la agricultura, la ganadería, la minería y el turismo. Al respecto, Molano (citado en Sarmiento, Cadena, Sarmiento y Zapata, 2013) indica:

Como consecuencia de los cambios drásticos en las coberturas originales, el clima ecuatorial, el desarrollo de formas de producción campesina y agroindustriales, la expansión de la ganadería y el establecimiento de potreros, el surgimiento de un considerable número de poblaciones y ciudades en los márgenes de la alta montaña y en su interior el páramo ha avanzado sobre las zonas periglaciares de manera creciente ante el retroceso de los hielos, y ha descendido considerablemente copando los espacios de los bosques altoandinos y andinos hasta alcanzar alturas cercanas a los 2700 m.s.n.m. (p. 35)

El marco legal colombiano para la protección y delimitación de páramos

Dada la gran importancia de estos ecosistemas de alta montaña desde los puntos de vista hidrológico, ecológico y social, el marco legal en Colombia establece leyes, decretos y normas para asegurar su protección y delimitación. Desde la perspectiva del Instituto Humboldt (Sarmiento, Cadena, Sarmiento y Zapata, 2013, pp. 38-40), el marco legal de protección a los páramos comienza con la Ley 99 de 1993.

Ley 99 de 1993

Esta Ley, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental SINA, y se dictan otras disposiciones”, establece en su artículo 1.° los principios generales que deben guiar la gestión ambiental en el país. Entre ellos se encuentran:

1 Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos serán objeto de protección especial.

2 En la utilización de los recursos hídricos, el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso.

3 La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.

Ley 373 de 1997

El artículo 16 (modificado por el artículo 89 de la Ley 812 de 2003) establece que: “(…) Las zonas de páramo, bosques de niebla y áreas de influencia de nacimientos acuíferos y de estrellas fluviales, deberán ser adquiridos o protegidos con carácter prioritario por las autoridades ambientales, entidades territoriales y entidades administrativas de la jurisdicción correspondiente”.

Decreto 3600 de 2007

Este Decreto, “Por el cual se reglamentan las disposiciones de las leyes 99 de 1993 y 388 de 1997, relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo rural”, establece en su artículo 4.° lo siguiente:

Categorías de protección en suelo rural. Las categorías del suelo rural que se determinan en este artículo constituyen suelo de protección en los términos del artículo 35 de la Ley 388 de 1997 y son normas urbanísticas de carácter estructural de conformidad con lo establecido 15 [sic] de la misma ley:

1. Áreas de conservación y protección ambiental. Incluye las áreas que deben ser objeto de especial protección ambiental de acuerdo con la legislación vigente y las que hacen parte de la estructura ecológica principal, para lo cual en el componente rural del plan de ordenamiento se deben señalar las medidas para garantizar su conservación y protección. Dentro de esta categoría, se incluyen las establecidas por la legislación vigente, tales como:

1.1 Las áreas del sistema nacional de áreas protegidas.

1.2 Las áreas de reserva forestal.

1.3 Las áreas de manejo especial.

1.4 Las áreas de especial importancia ecosistémica, tales como páramos y subpáramos, nacimientos de agua, zonas de recarga de acuíferos, rondas hidráulicas de los cuerpos de agua, humedales, pantanos, lagos, lagunas, ciénagas, manglares y reservas de flora y fauna.

Decreto 2372 de 2010

El artículo 29, relativo a “Ecosistemas estratégicos”, establece:

Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos como áreas de especial importancia ecológica gozan de protección especial, por lo que las autoridades ambientales deberán adelantar las acciones tendientes a su conservación y manejo, las que podrían incluir su designación como áreas protegidas bajo alguna de las categorías de manejo previstas en el presente decreto.

Ley 1450 de 2011 (Plan de Desarrollo 2010-2014)

De acuerdo con el artículo 202, relativo a “Delimitación de ecosistemas de páramos y humedales”:

Los páramos deberán ser delimitados a escala 1:25 000 con base en estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales, los cuales deben ser realizados por las autoridades ambientales (…). En los ecosistemas de páramos no se podrán adelantar actividades agropecuarias, ni de exploración o explotación de hidrocarburos y minerales, ni construcción de refinerías de hidrocarburos.

Decreto Ley 3570 de 2011

Este Decreto Ley, “Por el cual se modifican los objetivos y estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible”, define en su artículo 2.° las funciones de dicho Ministerio, entre ellas “elaborar los términos de referencia para la realización de los estudios (…) para la delimitación de los ecosistemas de páramo y humedales, sin requerir la adopción de los mismos” (numeral 15) y “expedir los actos administrativos para la delimitación de los páramos” (numeral 16).

Resoluciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Este Ministerio ha emitido las siguientes resoluciones, relativas a la elaboración de estudios, planes de manejo e identificación y delimitación de los páramos:

 Resolución 0769 de 2002. Contiene disposiciones para contribuir a la protección, conservación y sostenibilidad de los páramos.

 Resolución 0839 de 2003. Determina los términos de referencia para la elaboración del Estudio sobre el Estado Actual de los Páramos (EEAP) y del Plan de Manejo Ambiental de los Páramos (PMA).

 Resolución 1128 de 2006. Faculta a las autoridades ambientales para la aprobación del EEAP y el PMA.

 Resolución 0937 de 2011. “Adopta la cartografía elaborada a escala 1:250 000, proporcionada por el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt para la identificación y delimitación de los Ecosistemas de Páramo”.

De acuerdo con el marco normativo vigente, la delimitación de los páramos se adopta mediante la expedición de un acto administrativo y es responsabilidad de las autoridades ambientales, en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Se trata de una decisión administrativa que debe valorar tanto el conocimiento científico como las implicaciones sobre la sociedad, considerando principios constitucionales como el derecho a un ambiente sano, la prelación del interés general sobre el particular y el principio de precaución.

Ley 1382 de 2010

Esta Ley modificó la 685 de 2001 (Código de Minas). De acuerdo con su artículo 34, relativo a “Zonas excluibles de la minería”:

No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente. Las zonas de exclusión mencionadas serán las que han sido constituidas y las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional, zonas de reserva forestal protectora y demás zonas de reserva forestal, ecosistemas de páramo y los humedales designados dentro de la lista de importancia internacional de la Convención Ramsar. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales. Los ecosistemas de páramo se identificarán de conformidad con la información cartográfica proporcionada por el Instituto de Investigación Alexander von Humboldt.

La Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-366 de 2011, dejó sin piso el Código de Minas, por no contemplar las consultas previas a las comunidades directamente vulneradas por la exploración y la explotación minera. Esta medida representó un retroceso, al poner en riesgo lo logrado para la minería en materias ambiental, social y tributaria. Se concedió un plazo de dos años al Gobierno nacional para decretar un nuevo Código; pero ante el vencimiento de los términos, el Gobierno alegó que no era tiempo suficiente para realizar las consultas. La Corte no accedió a la solicitud de prórroga y, como medida de emergencia, el Gobierno expidió decretos con fuerza de ley.

Decreto 2691 de 2014

Así las cosas, se continúa legislando con la antigua Ley 685 de 2001, fortalecida con el Decreto 2691 del 23 de diciembre de 2014 (Ministerio de Minas y Energía),

Por el cual se reglamenta el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 y se definen los mecanismos para acordar con las autoridades territoriales las medidas necesarias para la protección del medio ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población en desarrollo del proceso de autorización de actividades de exploración y explotación minera.

Entre las disposiciones generales más controvertibles de este Decreto se encuentran:

Artículo 2.º Ámbito de aplicación. Las medidas de protección que se adopten en virtud de este decreto se aplicarán a las solicitudes de concesión en trámite a la fecha de publicación del presente decreto y a las presentadas con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia del mismo.

Artículo 4.° Estudio de soporte. En virtud de lo previsto en el artículo 3.° de este decreto, en el acuerdo del respectivo Concejo Municipal o Distrital se concretará la intención de establecer las medidas de protección referidas, se indicarán las causas y se establecerán los fines perseguidos.

Las medidas de protección deben fundamentarse en estudios técnicos elaborados a cargo del respectivo municipio o distrito, los cuales deben contener los análisis sociales, culturales o ambientales que podrían derivarse de la aplicación de las citadas medidas en relación con los impactos que puede generar la actividad minera.

Artículo 7.° Valoración de la solicitud. La autoridad nacional competente valorará la solicitud del Concejo Municipal o Distrital y presentará ante el Ministerio de Minas y Energía, en un término no mayor a veinte (20) días, contados a partir de la fecha de recibo de la misma, un concepto técnico sobre las razones que sustentan las medidas de protección solicitadas y su procedencia y, de ser el caso, sus condiciones. El término antes referido podrá ser prorrogado, a solicitud de la autoridad nacional competente, por una vez y por el mismo lapso.

De estimarlo conveniente, el Ministerio de Minas podrá solicitar concepto al Departamento Nacional de Planeación o a otra entidad pertinente, con el fin de establecer el impacto económico de las medidas de protección requeridas. Asimismo, se podrá consultar a las empresas que tengan interés en el área o al gremio minero, respecto de la conveniencia de los proyectos que pretenden desarrollarse en relación con las medidas que han sido solicitadas por los entes territoriales, lo cual se tendrá en cuenta para la toma de la decisión.

Artículo 9.° Decisión. El Ministerio de Minas y Energía, en un término no mayor a quince (15) días, contados a partir de la fecha de finalización de la reunión, mediante acto administrativo debidamente motivado, decidirá sobre las medidas solicitadas por la entidad territorial, con fundamento en los principios de desarrollo sostenible, fortalecimiento económico y social del país, propiedad estatal de los recursos naturales no renovables y aprovechamiento eficiente de los mismos.

La decisión consistirá en adopción o no de las medidas para la protección del ambiente sano y, en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población.

Como se observa, las entidades territoriales afectadas por la posible explotación minera, responsables de solicitar las medidas de protección, deben asumir el costo de los estudios técnicos, que serán valorados por la autoridad nacional competente. No obstante, la decisión final recaerá solo en el Ministerio de Minas y Energía, que la tomará privilegiando los principios de desarrollo económico y social sobre el principio de precaución y los derechos territoriales de las comunidades.

Los expertos⁴ consideran que sin duda este Decreto favorece el modelo de desarrollo basado en la explotación minera y deja a las entidades territoriales afectadas el único papel de solicitar la protección y asumir los costos, al tiempo que vulnera su participación en la decisión final. Esto implica un drástico retroceso respecto tanto de la participación de las comunidades, decretada por la Sentencia C-366 de la Corte Constitucional sobre la consulta previa, como de las gobernanzas híbridas que se pretenden establecer en América Latina. Por eso se han interpuesto numerosas demandas, tanto por organizaciones sociales como por organizaciones no gubernamentales.

El principio de precaución como estrategia preventiva para la protección de los ecosistemas

Para Embid (citado en Jáuregui, 2013, pp. 12-13), el principio de precaución surge ante los riesgos que implica un determinado evento y el desconocimiento de ellos, que puede desencadenar situaciones lamentables. Este principio surgió en Europa occidental, siendo Francia el país que mayor aplicación le ha dado, después de producirse múltiples casos en los que la incertidumbre ocasionó riesgos lamentables que perjudicaron a un gran número de personas. Entre los bienes que apunta a proteger este principio están la salud humana, el medio ambiente y la salubridad animal y vegetal.

Para Kottow y Carvajal (2011, p. 8), el principio de precaución se inscribe en el orden de lo pragmático, y su reflexión se ha centrado en el campo de la ecología, a causa de la degradación ambiental que viene ocasionando la expansión tecnocientífica y el modo como afecta a grandes segmentos de la población global. No obstante, anotan, es la sociología del riesgo la que revalora este principio, ante la creciente preocupación social por el tema, que se canaliza en el aumento de demandas de protección frente a instituciones públicas, la inseguridad sobre el futuro y la aparición de nuevas emergencias medioambientales.

Los autores señalan que existen múltiples definiciones de este principio, algunas de las cuales han recibido fuertes críticas por su falta de claridad conceptual y su presunción de principio. Entre ellas se cuentan la Declaración de Wingespread (1998): “Cuando una actividad presenta amenazas de daño a la salud humana o al medio ambiente, han de tomarse medidas precautorias aun cuando algunas relaciones de causa-efecto no hayan sido plenamente establecidas por la ciencia” (citada en Kottow y Carvajal, p. 10) y la propuesta por el Consejo Europeo: “En situación de riesgo, una hipótesis no confirmada deberá ser considerada provisoriamente válida aun cuando no esté formalmente demostrada” (citada en Kottow y Carvajal, p. 10). Aunque los autores las consideran más asertivas, continúan siendo muy generales. En cuanto a la Declaración de Río, emitida por las Naciones Unidas en 1992, la consideran ambigua, ya que promulga el principio ante “amenazas de daños”, pero lo circunscribe a “las capacidades” del Estado y limita la acción a medidas “costo efectivas”:

A fin de proteger el medio ambiente, el enfoque precautorio será ampliamente aplicado por los Estados, de acuerdo a sus capacidades. Allí donde existan amenazas de daños severos e irreversibles, la falta de plenas certezas científicas no ha de ser aducida como razón para posponer medidas costo efectivas destinadas a prevenir degradaciones medioambientales. (Citada en Kottow y Carvajal, pp. 9-10)

Kottow y Carvajal anotan (p. 11) que han surgido otras propuestas más concisas y pragmáticas, pero no se cuenta aún con un concepto unitario, claro y unívoco que tenga carácter de principio, es decir, que no requiera apoyarse en otras máximas para legitimarse.

Pese a estas debilidades, el principio de precaución ha tenido importantes avances en su marco de referencia, especialmente en su uso como instrumento jurídico y de protección de los derechos humanos y de la vida en el planeta. En este sentido, explican Kottow y Carvajal (p. 12), puede actuar de dos maneras. La primera, como regla reactiva ante los inminentes riesgos (ex post), es decir que se toman medidas frente a lo ya causado, lo cual requiere acciones precautorias restrictivas o de mitigación; es el caso de los efectos nocivos en el medio ambiente, entre ellos el calentamiento global y la polución. La segunda operaría ante la sospecha premonitoria de posibles riesgos y daños (ex ante). Pese a este marco legal, de manera periódica surgen decretos, resoluciones, normas y fallos que debilitan las normas, o terminan por hacerlas ambiguas y de difícil aplicabilidad: a la postre, se diluyen en el tiempo y el espacio, con resultados exiguos en la realidad.