Kitabı oku: «Ипотека публичных земель», sayfa 3

Решая проблему активизации и повышения эффективности рынка земель, прежде всего, сельскохозяйственного назначения, следует особое внимание обратить на инструменты и экономические механизмы его регулирования. Их оптимизация должна обеспечить:

• существенное повышение ликвидности земельных участков;

• упорядочение и повышение стимулирующей роли платности землепользования;

• адаптацию участников рыночного оборота сельскохозяйственных земель к специфике конкурентных земельных отношений;

• полноценное инфраструктурное обеспечение и обслуживание сделок с земельными участками;

• снижение рисков землевладения, землепользования и рыночного оборота земельных участков;

• предотвращение деформаций в соотношении спроса и предложения на земельном рынке, сопровождающихся в одних случаях ажиотажным спросом и спекулятивным ценообразованием, а в других – стагнацией рыночного оборота и падением ликвидности земельной собственности.

Перечисленное выше возможно при создании благоприятных условий (правовых, экономических, инфраструктурных, управленческих) для восстановления в аграрном секторе эффективных форм организации и управления производством, его кооперации и интеграции, привлечения финансовых ресурсов крупных отечественных и зарубежных инвесторов. Земельный рынок сегодня остро нуждается в новых финансовых инструментах, обладающих свойствами биржевого товара, обеспечением которого являлась бы товарная масса земельных ресурсов. Было бы вполне логично и оправданно создание специализированных ипотечных депозитариев и залоговых центров с целью последующего выпуска депозитарных расписок или долговых обязательств, допущенных к биржевым торгам и обеспечивающим оборот без перемещения базового товара – земли.

Не способствует росту товарных земельных активов страны и ныне действующее законодательное положение, жестко ограничивающее изменение функционального назначения использования сельскохозяйственных земель, перевод их в земли других категорий. Сегодня оно возможно лишь в тех случаях, когда у органов публичной власти возникает острая, а главное, документально обоснованная необходимость в строительстве дорог, мелиоративных коммуникаций, расширении границ городской застройки и т. п. Однако в аграрном секторе России лимитирующим фактором является вовсе не дефицит сельскохозяйственных земель, а диспропорции между вовлеченными в хозяйственный оборот обширными площадями сельскохозяйственных угодий и ограниченными резервами рабочей силы, капитала, современной материально-технической базы [64]. Следует также согласиться и с предложением ученых – аграриев о том, что пора возродить систему крупных государственных проектных землеустроительных организаций, способных составить конкуренцию частным землеустроителям, что в результате приведет к снижению цен на этот вид услуг [81].

Особенно много нареканий специалисты высказывают по организации массовой кадастровой оценки земель, которая лежит в основе земельного налогообложения и иных платежей за землепользование, а в ряде случаев служит рыночным ориентиром в сделках купли-продажи земельных участков государственной и муниципальной собственности. Так, действующая сегодня методика кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения зачастую существенно занижает их реальную потребительскую стоимость, что создает благоприятные условия для скупки земель за бесценок и последующей перепродажи по спекулятивным ценам.

Таким образом, для становления развитого земельного рынка в нашей стране необходимо в относительно короткие сроки:

• усилить роль и значимость государственного управления земельными ресурсами в экономическом развитии общества;

• отделить выполнение функций публичного и гражданского права на рынке недвижимости, исходя из правовых и функциональных различий между государственным управлением земельными ресурсами и управлением землями как имуществом, принадлежащим государству;

• создать скоординированную, адаптированную и гибкую нормативно-правовую базу в области управления недвижимостью;

• обеспечить свободный доступ на рынок всех сегментов частного сектора, включая доступ к земельным ресурсам;

• предоставить возможность публичному собственнику земельного участка распоряжаться им по своему усмотрению в случае, если собственник объекта недвижимости, расположенного на нем, не воспользовался правом приобретения земельного участка.

При этом следует предусмотреть возможность не только купли – продажи застроенных и незастроенных земельных участков, но и другие, более экономически выгодные, формы гражданско-правового оборота (инвестиционные сделки, внесение в уставный капитал, ипотека (залог) и др.). Такой подход может стать эффективным способом санирования убыточных и повышения доходов низкорентабельных предприятий, расширит рыночное предложение ликвидных земельных участков и увеличит не только оборотный капитал, но обеспечит рост внебюджетного финансирования и привлечение инвестиций в реальный сектор экономики страны.

Особого внимания заслуживает то обстоятельство, что доход, который приносят земельные участки, во многом определяется их потребительскими качествами, инфраструктурной обустроенностью и местоположением. Зависимость строительной ренты от плотности застройки, определяемой спросом, рассмотрена еще основоположником «кембриджской школы» Альфредом Маршаллом в его главном труде «Принципы экономической науки»³. Наиболее полный и современный анализ опыта формирования структуры землепользования и образования цен на участки городской (муниципальной) земли в условиях открытой рыночной конкуренции между различными видами использования земли сделал в своих работах Уильям Алонсо (см. «Местоположение и землепользование»)⁴. В предлагаемой им модели, реализующей неоклассический подход, лучшие участки занимают те виды деятельности, которые могут извлекать из них наибольшую ренту. Как отмечает Л. Э. Лимонов, поскольку характеристики каждого земельного участка уникальны, собственник – латифундист находится в положении близком к монополии и может годами не вкладывать денег в его развитие. При этом цена земельных участков будет автоматически расти вместе с развитием муниципальной инфраструктуры, финансируемой из местного бюджета. На практике цели муниципальных образований нормативно формализуются в регламентах на разрешенные виды и плотности использования территорий по зонам. При таких условиях свободная конкуренция в классическом виде и рыночное ценообразование на земельную недвижимость попросту отсутствуют.

О важности роли ипотечного рынка в развитых экономиках говорит тот факт, что в подавляющем большинстве стран законодательно разрешено использовать землю, вне зависимости от организационно-правовой формы собственности на нее, в качестве кредитного обеспечения или залога для получения кредита. По данным Европейской ипотечной федерации суммарная стоимость действующих кредитов под залог недвижимости в докризисные годы составляла в странах ЕЭС до 40% всех банковских активов.

В табл.1 представлены средние цены в докризисные годы (до 2007 г.) на городские земельные участки в европейских странах [63].

Таблица 1 Средняя стоимость городской земли сопоставимого качества, млн. долл. / га

Международный опыт показывает, что до момента достижения устойчивого и позитивного кредитного процесса в экономике страны, крайне важны государственное регулирование и поддержка ипотечного оборота недвижимости посредством льготных кредитов, лицензирования, образования специальных залоговых фондов, финансирования исследовательских работ, подготовки кадров, законодательно-нормативного обеспечения, создания учреждений-гарантов. К сожалению, банковский сектор России, прежде всего, в силу неэффективной структуры и малых объемов своих финансовых активов и пассивов, а также насаждения жесткого нормативного банковского регулирования – «Базель III», пока не в состоянии обеспечить потребность отечественной экономики в «длинных» и «дешевых» кредитах под залог (ипотеку) земельных ресурсов. Эксперты выделяют заслуживающие особого внимания, анализа и учета в отечественной практике хозяйствования следующие элементы управления публичной земельной собственностью, присущие сегодня большинству развитых стран:

• органы местного самоуправления играют решающую роль в вопросах землепользования на всех уровнях управления муниципалитетом;

• при всем многообразии систем управления муниципальные власти отдают предпочтение аренде недвижимости по сравнению с ее продажей;

• муниципалитеты регулярно проводят переоценку городских земель и недвижимого имущества, а земельные платежи и налоги на недвижимость основаны на фактической рыночной стоимости объектов недвижимости.

Справедливости ради следует отметить, что в России к настоящему времени законодательная и нормативно-правовая база землепользования и землеустройства, необходимая для формирования земельного рынка и вовлечения в гражданский оборот земельных активов, хотя ещё и далека от совершенства, но в основном уже сформирована. Действительно, созданы условия для:

• завершения переоформления прав постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право собственности или аренды;

• ускорения и упорядочения процесса разграничения государственной собственности на землю;

• перехода к новому земельному налогу и налогу на жилую недвижимость, в том числе, формированию полноценного реестра объектов налогообложения и развития института массовой оценки объектов недвижимого имущества;

• перехода от кадастрового учета земельных участков к кадастровому учету объектов недвижимости и созданию государственного кадастра недвижимости;

• внедрению более эффективных механизмов установления правовых ограничений по использованию земли и недвижимости, в том числе сервитутов и резервирования.

Основным документом, кодифицирующим землеустроительную деятельность в России, стал Федеральный закон от 24 июля 2007г. №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Данной Закон регулирует отношения, возникающие в связи с введением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности. Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с настоящим Законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы РФ, о границах между субъектами РФ, муниципальными образованиями и населенными пунктами, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий. Особый регламент оборота различных категорий земель введен Федеральным законам от 10 мая 2007 г. №69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд». Этим Законом внесено следующее дополнение в пункт 8 ст.28 Федерального закона от 21 декабря 2001г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»: «Отчуждению в соответствии с настоящим Федеральным законом не подлежат земельные участки, находящиеся в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд». Однако он не запрещает предоставлять эти земли в аренду, а также рыночно использовать право их аренды в пределах срока резервирования. Вместе с тем, остаются пока нерешенными не менее важные для становления цивилизованных рыночных отношений, организационно-методические и нормативно-правовые проблемы землеустройства и землепользования. Так, для реального перехода к земельному налогу на основе кадастровой стоимости земельных участков, требуется в сжатые сроки сформировать полноценный, единый для РФ государственный реестр объектов недвижимости. Следует разработать и внедрить эффективные механизмы определения налогооблагаемой базы для исчисления земельного налога. Нуждается в совершенствовании порядок утверждения методик и организация работ по кадастровой оценке объектов недвижимости. Требует пересмотра и процедура досудебного рассмотрения споров о размере кадастровой стоимости земельных участков. С переходом к кадастровому учету недвижимости необходимо повысить требования к землеустройству и технической инвентаризации объектов кадастрового учета. Для снижения цен и повышения качества работ по формированию объектов кадастрового учета давно назрела необходимость отказа от малоэффективной государственной монополии в сфере технической инвентаризации объектов недвижимости. Крайне важно в соответствии с законом создать единую систему регулирования деятельности по формированию объектов кадастрового учета, с наделением контрольными функциями саморегулируемых организаций. В целом система оценки земли в России сегодня нуждается в совершенствовании действующих методик кадастровой и рыночной оценки земель, формировании открытой и полной базы данных о рыночной стоимости, как земельных участков, так и объектов недвижимости.

1.3 Земли публично-правовых образований

Российская Федерация, субъекты Федерации и органы местного самоуправления, являясь публично – правовыми образованиями, не только исполняют закрепленные за ними властные полномочия, но и активно участвуют в гражданском обороте. Вместе с тем само нормативное понятие о публично-правовом образовании как таковом в Гражданском кодексе РФ отсутствует. Следует отметить, что и в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в решении этого важного вопроса часто возникают проблемы. По толкованию Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека, публичные образования – это любые органы власти, осуществляющие общественно значимые функции [104]. Государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а характеризуется множественностью субъектов. К их числу относятся: Российская Федерация (федеральное государство) в целом, ее отдельные субъекты – республики, края, области, города федерального подчинения, автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65 Конституции), являющиеся государственными образованиями. Согласно ст. 73 Конституции вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного веде ния с субъектами РФ (ст. 72) последние обладают всей полнотой государственной власти. Муниципальные образования осуществляют функции местного самоуправления (ст. 131 Конституции), в связи с чем они не могут считаться государственными образованиями, но, тем не менее, обладают властными полномочиями, то есть функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (ст. 132 Конституции). Поэтому как муниципальные, так и государственные образования СФ и РФ охватываются общим понятием публично-правовых образований. Государство и другие публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы государственной власти или органы местного самоуправления), действующие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов (п. п. 1 и 2 ст. 125 ГК). В результате их действий участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы исполнительной или законодательной власти, либо органы местного самоуправления. То есть действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, юридически являются действиями самих публично-правовых образований. При этом компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и по участию в гражданских правоотношениях, устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. Для сферы гражданского права имеет значение, прежде всего, их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также компетенция в области возложения (несения) имущественной ответственности.

Следует учитывать, что речь идет о государственном и муниципальном имуществе, не закрепленном за соответствующими юридическими лицами на вещном праве, поскольку такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском обороте. По своим собственным обязательствам государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юридическим лицам (п. 1 ст. 126 ГК) и которая составляет понятие их казны. Имущество казны, состоящее из средств соответствующего государственного или местного бюджета, составляет материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Бюджетными средствами распоряжаются соответствующие финансовые органы исполнительной власти и местного самоуправления. Они, как правило, и выступают в качестве органов, уполномоченных публично-правовыми образованиями для участия в гражданских правоотношениях от имени этих образований, но не от собственного имени. Так происходит, например, при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных внутренних займов, или при предъявлении к государственным или муниципальным образованиям имущественных требований, в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений. Таким образом, субъектами права государственной собственности выступают государственные образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав субъекты РФ, но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК). Последние выступают в имущественном обороте от имени государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК). Субъектами права муниципальной собственности согласно с п. 1 ст. 215 ГК признаются городские и сельские поселения и иные муниципальные образования. От имени муниципального образования его правомочия в соответствии со своей нормативной компетенцией могут осуществлять органы местного самоуправления (ст. 125, п. 2 ст. 215 ГК РФ), что не наделяет их правом собственников данного имущества. Так, при отчуждении определенного государственного или муниципального имущества в частную собственность в порядке приватизации от имени муниципалитетов выступают их комитеты и фонды по управлению имуществом. При этом стороной конкретных правоотношений в юридическом смысле является само публично-правовое образование, а не его орган.

В Земельном Кодексе РФ (ЗК РФ) кроме традиционного перечня правомочий, установленного в отношении любого собственника выделены 3 статьи, посвященные вопросам регулирования прав собственности на земли публично-правовых образований в России – ст. 17 «Собственность Российской Федерации (федеральная собственность) на землю», ст. 18 «Собственность на землю субъектов РФ», ст. 19 «Муниципальная собственность на землю». В ЗК РФ содержится исчерпывающий перечень оснований приобретения права собственности этими публично-правовыми образованиями (ст. 17—19 ЗК РФ). В связи с вышеизложенным, считаем вполне правомерно, а также для краткости изложения, публично-правовые образования – Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, в дальнейшем именовать «публичными образованиями», а земли, принадлежащие им на праве собственности – публичными землями. Под публичными землями нами понимаются земли (земельные участки), не находящиеся в собственности граждан и юридических лиц (частной собственности). Это земельные участки, не отнесенные к собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований, то есть земли, государственная собственность на которые не разграничена, а также земельные участки, отнесенные к собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований, то есть земли, государственная собственность на которые уже разграничена. Земельные участки становятся собственностью публичных образований, поскольку приобретаются ими по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Такими основаниями могут быть: договоры купли-продажи, мены, дарения или иная сделка об отчуждении имущества (ст. 218 ГК РФ); отказ от права собственности (ст. 236 ГК РФ); реквизиция и конфискация земельных участков у собственников (ст. 242, 243 ГК РФ); изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК РФ); изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением или используется с нарушением законодательства (ст. 284, 285 ГК РФ).