Kitabı oku: «Проблемы правового регулирования договора государственного (федерального) займа в России», sayfa 3

Конституционный суд РФ стоит на позициях признания принципа взаимной правовой и юридической ответственности государства и личности, паритетных начал в их взаимоотношениях. «Гражданин и государство Российской Федерации, – говорится в постановлении Конституционного суда РФ от 20 декабря 1995 г., – связаны взаимными правами, ответственностью и обязанностями». Конституционный суд неоднократно подтверждал принцип равенства государства и гражданина в договорных отношениях⁵⁴. Тем не менее, в части 3 статьи 55 Конституции РФ установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Сходный режим возможных ограничений гражданских прав предусмотрен в пункте 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ последовательно проводит мысль, согласно которой реализация прав и законных интересов отдельных граждан (групп граждан) не должна оказывать чрезмерно негативное влияние на обеспечение бюджетными средствами прав и интересов всех, что особенно актуально в условиях недостаточности бюджетных средств для решения многих социальных проблем, связанных с обеспечением таких прав, как право на жизнь и достоинство личности. Следовательно, именно и только в форме федерального закона может быть, в принципе найден баланс между правами и законными интересами лиц, состоящих в имущественных отношениях с государством в качестве кредитора, и всех иных лиц⁵⁵.

Возможность несовпадения частных и публичных интересов обусловливает необходимость включения в Конституцию Российской Федерации положений, определяющих пределы реализации основных прав, которые должны отражать признание не только самоценность экономической свободы, но и случаев, когда эта свобода может быть ограничена. В кризисной экономической ситуации государство начинает предпринимать меры, чрезмерно ограничивающие указанные частноправовые ценности. Частноправовые нормы начинают подвергаться серьезным испытаниям: создаются чрезвычайные правительственные комиссии, вводятся ограничения принципа свободы договора, ослабляются конституционные гарантии права частной собственности⁵⁶. В связи с этим важно не допустить несоразмерного, недопустимого ограничения основных экономических прав.

Одну из ключевых ролей в определении соотношения публичного и частного интереса призвана играть практика Европейского суда по правам человека. Анализ отдельных судебных решений позволяет говорить о приоритете публичного интереса при достаточной защите частного.

В решении по делу Нефтеперерабатывающие заводы «Стрэн» и Стратис Андреадис против Греции суд отметил, что согласно практике международных и третейских судов любое государство, несомненно, имеет суверенное право вносить поправки или даже прекращать действие контракта, заключенного с частными лицами, при условии возмещения материальных потерь. Это свидетельствует как о признании того, что интересы государства имеют приоритет по отношению к договорным обязательствам, так и необходимости сохранять справедливое равновесие в договорных отношениях⁵⁷.

Однако в деле Иммобилиаре Саффи против Италии Европейский суд по правам человека напомнил, что государственное вмешательство должно удовлетворять принципу справедливости баланса между общими интересами и требованиями защиты фундаментальных прав личности, применяемыми мерами и преследуемой целью. При этом суд признал наличие у государства широкого поля для усмотрения как выбора средств принудительного исполнения, так и установления оправданности общественными интересами последствий принудительного исполнения для достижения правовой цели⁵⁸.

Существенным представляется рассмотрение отношения государства к принципу «rebus sic stantibus». Речь идет об условии договора, применимом к любым договорам, согласно которому оно перестает быть обязательным, как только существенно изменяются условия, при которых договор был заключен. Конституционный суд Венгерской республики рассматривал дело об одностороннем изменении государством процентных ставок по долгосрочным договорам кредитования жилищного строительства. Суд в принятом решении указал, что в процессе создания современной рыночной экономики, несмотря на определенное снижение роли государства, оно вынуждено «вторгаться» в договоры гражданского права. В случае с долгосрочными договорами на договорные отношения могут оказывать влияние значительные экономические, политические, финансовые и социальные изменения. В таких случаях государство вправе изменять или даже аннулировать договоры.

Но несколько позже Конституционный суд уточнил, что законодательные поправки контрактных условий не могут быть обоснованы со ссылкой на принцип «rebus sic stantibus». Ограничения являются неконституционными только тогда, когда превалирует условие «rebus sic stantibus». Государство имеет право на конституционно допустимое вмешательство в договорные условия при помощи законодательных средств только в том случае, если происходят существенные изменения условий, что приводит к нарушению законных интересов⁵⁹.

Верховный суд США в решении от 18.02.1935 г. по делу Perry против США отметил, что Конгресс США не может использовать свое право по регулированию денежного обращения для того, чтобы аннулировать обязательства, принятые на себя Правительством США в силу предоставления ему права совершать займы за счет кредита США⁶⁰.

В природе договора государственного займа очевидным образом соединяются и противополагаются публичные и частные интересы. Фактически, расходы казны по государственным займам представляют собой не что иное, как доходы займодавцев. Доверие в государственном займе специфично, поскольку должником в конечном итоге оказывается народ, частичкой которого является кредитор, а санкционирование займов представительной властью государства подчеркивает их общенациональное значение.

Государство участвует в отношениях, регулируемых гражданским законодательством через систему своих органов, которые применительно к государственному займу эмитируют государственные ценные бумаги и исполняют обязательства по ним за счет казны. Несовпадение заемщика и эмитента государственных ценных бумаг является одной из главных специфических черт договора государственного займа, что обусловливает необходимость рассмотрения субъектов с точки зрения подобной двойственности.

В настоящее время субъектами правоотношений обеспечивающих заключение и исполнение договора государственного займа от имени государства являются Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Центральный Банк РФ.

Правительство РФ. Согласно действующему законодательству – БК РФ и ФКЗ «О правительстве РФ» – к его компетенции отнесены вопросы управления государственным долгом. При этом пределы данной деятельности ограничены законодательным утверждением программ внешних и внутренних заимствований, детализирующих источники привлечения конкретных займов и направлений использования привлеченных средств. Правительство РФ контролирует эмиссию государственных ценных бумаг в соответствии с предельными объемами дефицита бюджета и государственного долга, принимая решение об их эмиссии. В решении содержатся сведения об эмитенте ценных бумаг, объем и условия эмиссии, способ исполнения обязательств по указанным ценным бумагам. Действующее законодательство не конкретизирует понятие и способы «управления долгом». Так, при всей актуальности не урегулирован механизм досрочного погашения долга, реструктуризации долговых обязательств, их конверсии (новации). Также отсутствует единая система учета государственного долга. Учет государственных долговых обязательств ведется различными банками-агентами (Банк России – внутренний долг, Внешэкономбанк – внешний долг в части облигационных займов и долга официальных кредиторов и других категорий долга), а также различными департаментами Минфина РФ.

Министерство финансов РФ. В соответствии со статьей 165 БК РФ Минфин РФ осуществляет в порядке, установленном Правительством РФ, управление государственным долгом РФ. Реализуя данную функцию, Минфин РФ разрабатывает Программу государственных внутренних заимствований РФ; определяет условия выпуска и размещения государственных займов; выступает в качестве эмитента государственных ценных бумаг; вносит предложения по выпуску и размещению государственных ценных бумаг; совместно с ЦБ РФ осуществляет обслуживание государственного внутреннего долга. Заключая договор купли-продажи облигаций, Министерство финансов РФ действует от имени Российской Федерации как субъекта гражданского права.

В настоящее время рассматривается вопрос о создании на базе Внешэкономбанка СССР Агентства по управлению государственным долгом РФ. К его компетенции предполагается отнести осуществление по поручению Минфина РФ перевода средств кредиторам РФ, аналитический учет государственных долговых обязательств; заключение договоров с посредниками; осуществление операций на рынке государственных ценных бумаг.

Анализ судебной практики показывает, что для держателей государственных ценных бумаг не всегда понятен субъект, представляющий РФ, к которому следует предъявлять требования, вытекающие из договора государственного займа. Спектр органов, указываемых в исковых заявлениях в качестве ответчика, довольно широк. Среди них в различных комбинациях Правительство РФ, Минфин РФ, Банк России, Главное управление федерального казначейства Минфина РФ⁶¹. В свете рассмотренной выше компетенции представлять РФ в отношениях государственного займа должны Правительство РФ либо Минфин РФ. ЦБ РФ, выступая генеральным агентом Минфина РФ, действует от своего имени и отвечает за ненадлежащее исполнение лишь агентских функций, а Главное управление федерального казначейства, являясь структурным подразделением Минфина РФ (не юридическое лицо), самостоятельным статусом не обладает.

Лица, выступающие посредниками при осуществлении государственных займов.

Особенности формы договора государственного займа подразумевают наличие профессиональных участников рынка ценных бумаг, призванных стать посредниками между заемщиком и займодавцами. Современная российская практика предполагает наличие разветвленной системы посредников при заключении договора государственного займа. Их статус варьируется в зависимости от вида размещаемых государственных ценных бумаг.

Центральный банк РФ. Банк России в отношениях государственного займа выступает в качестве агента Минфина РФ по обслуживанию выпуска, дилера на рынке ценных бумаг и контролирующего органа. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а он – по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Получение прибыли не является целью деятельности ЦБ РФ.

Банк России является, как правило, генеральным агентом по обслуживанию выпусков облигаций федеральных займов, осуществляя операции по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате доходов кредиторам. Кроме того, он, либо уполномоченная им организация, выполняют функции депозитария, в том числе функции по хранению глобального сертификата выпуска облигаций федеральных займов, осуществляет учет прав их держателей. Функции субдепозитария по этим облигациям могут осуществлять уполномоченные организации.

В качестве агента Банк России: устанавливает требования к торговой системе, расчетной системе и субдепозитарию; заключает договоры с организациями на выполнение функций соответствующих систем; устанавливает требования к дилерам, а также критерии отбора дилеров и их количественный состав; заключает договоры с организациями на выполнение функций дилеров; устанавливает правила проведения и проводит аукционы по продаже облигаций на первичном рынке; хранит глобальный сертификат каждого выпуска, присваивая каждому выпуску государственный регистрационный номер; осуществляет на условиях, согласованных с Минфином дополнительную продажу на вторичном рынке не проданных на аукционе облигаций в течение срока их обращения; осуществляет погашение ГКО по поручению Минфина в день погашения.

В роли дилера Банк России обладает всеми его правами, осуществляя торговлю облигациями на вторичном рынке путем выставления во время торгов заявки на покупку и продажу облигаций; сбор заявок инвесторов на покупку или продажу облигаций на первичном или вторичном рынках и исполнение этих заявок через торговую систему. В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 02.12.1990 № 394-1 «О центральном банке РФ» (с изм. и доп.)⁶², последний не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключение тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете.

В качестве контролирующего органа Банк России осуществляет контроль над размещением и обращением облигаций; получает информацию о ходе торгов облигациями, имеющимися в торговой системе, об остатках на счетах «депо» дилеров в депозитарии, о движении средств по счетам в торговой системе; получает информацию о состоянии счетов «депо» в субдепозитарии каждого дилера; приостанавливает операции любого дилера с облигациями при обнаружении в операциях дилера каких-либо нарушений.

Дилеры обладают правом непосредственного участия на рынке государственных ценных бумаг, являясь связующим звеном между государством и инвесторами, которые не имеют права самостоятельно заключать сделки и действуют исключительно через дилеров. Статус дилера, приобретаемый по договору с Банком России, предполагает соблюдение претендентом ряда предварительных условий, к числу которых относятся наличие лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг на осуществление дилерской, брокерской и депозитарной деятельности; отсутствие нарушений налогового законодательства, задолженности по платежам в соответствующие бюджеты и внебюджетные фонды; наличие собственных средств в размерах, установленных ФКЦБ России⁶³.

Дополнительными требованиями для банков являются выполнение обязательных резервных требований за последние три месяца, предшествующие месяцу подачи документов; членство в Национальной фондовой ассоциации; отсутствие санкций в виде предписания об ограничении проведения или о запрете на осуществление отдельных банковских операций, предусмотренных его лицензией, отзыва лицензии на осуществление банковских операций, назначения временной администрации по его управлению.

Кандидат в дилеры не должен иметь просроченной задолженности перед Банком России в период подачи и рассмотрения документов, а также неоплаченных расчетных документов в связи с отсутствием средств на корреспондентских счетах непрерывно свыше 5 дней. Кроме того, на последнюю дату и в период рассмотрения документов он должен быть отнесен к категории финансово стабильных банков. Дополнительными требованиями для некредитных организаций являются отсутствие убытков по итогам последнего отчетного периода, предшествующего подаче документов, а также по итогам прошедшего года; членство в саморегулируемой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, получившей в установленном порядке лицензию ФКЦБ России.

Отношения между Банком России и дилерами регулируются нормами заключенных между ними договоров, гражданским законодательством РФ и актами Банка России.

До недавнего времени, функцию посредника между государством и широким кругом дилеров выполнял институт первичных дилеров⁶⁴, которые облегчили ЦБ РФ решение задач, вытекающих из статуса генерального агента Минфина РФ. Требования к кандидатам на получение статуса первичного дилера были довольно жесткие, а к обязанностям относились выставление заявки на аукцион по цене не ниже минимальной; покупка определенного количества облигаций в период действия договора о первичном дилерстве; гарантирование на вторичных торгах соответствующего уровня ликвидности по группе выпусков или по всему рынку в целом.

Платежный агент по ОГСЗ определяется посредством проведения открытого конкурса среди кредитных организаций в порядке, определяемом Минфином РФ⁶⁵ в соответствие с Федеральным законом «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»⁶⁶.

Для участия в конкурсе введен ряд квалификационных требований, среди которых продолжительность деятельности кредитной организации не менее 5 лет; наличие Генеральной лицензии ЦБ РФ на осуществление банковских операций; наличие лицензии профессионального участника ценных бумаг, дающей право на проведение операций с физическими лицами; определенный размер собственных средств; отсутствие убытков по итогам деятельности; выполнение обязательных нормативов – достаточности капитала, мгновенной ликвидности, текущей ликвидности; отсутствие примененных принудительных мер за нарушение пруденциальных норм деятельности; наличие положительного аудиторского заключения за предыдущий год; выполнение кредитной организацией обязательных резервных требований ЦБ РФ; наличие филиальной сети в субъектах Российской Федерации; наличие доли совокупной суммы вкладов населения в валюте баланса кредитной организации.

Конкурсными показателями отбора выступают наличие разветвленной филиальной сети в субъектах Российской Федерации; доля совокупной суммы вкладов населения в валюте баланса кредитной организации; размер комиссионного вознаграждения за выполнение функций платежного агента по облигациям государственного сберегательного займа РФ.

Согласно договору платежный агент по ОГСЗ обязан осуществлять оплату купонов и выплату номинальной стоимости облигаций в соответствии с правилами, разработанными кредитной организацией и согласованными с Минфином РФ; направлять последнему бланки поддельных облигаций, выявленные подразделениями по проверке и уничтожению погашенных ценных бумаг кредитной организации; предоставлять в адрес Минфина РФ ежемесячную отчетность о фактических расходах кредитной организации на оплату купонов и погашение облигаций в течение 3-х дней после сдачи баланса Центральному банку РФ.

В свою очередь, Минфин РФ обязуется определять размер денежных средств, необходимых для выплаты процентного дохода по купонам и погашения облигаций, исходя из номинальной стоимости и количества реализованных облигаций, а также процентной ставки погашаемого купона, устанавливаемой для каждого купонного периода; своевременно перечислять кредитной организации денежные средства, необходимые для выплаты процентного дохода по купонам и погашения облигаций; выплачивать кредитной организации за выполнение функций платежного агента комиссионное вознаграждение.

Не совсем точное понимание держателями государственных ценных бумаг роли посредника при заключении государственных займов породили обширную судебную практику по этому вопросу. На наш взгляд, представляется очевидным, что банк – платежный агент, непосредственный исполнитель, не несет ответственности перед держателями государственных облигаций, напротив именно Российская Федерация отвечает за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, удостоверенных государственными ценными бумагами. Судебная практика подтвердила данный постулат.

В частности, суды не рассматривают Сбербанк РФ в качестве надлежащего ответчика по делам, вытекающим из неисполнения заемщиком обязательств по договору государственного займа. При рассмотрении гражданских дел, вытекающих из споров по облигациям целевого беспроцентного займа 1990 г. Верховный Суд РФ достаточно ясно очертил круг субъектов данных правоотношений. В определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 15 декабря 1995 г. по иску Ерофеева к Советскому отделению Самарского банка Сберегательного банка РФ подчеркивалось, что учреждения сберегательного банка выполняли лишь посреднические функции, а надлежащим ответчиком по спорам, связанным с погашением облигаций, должно являться государство⁶⁷.

Однако при этом платежный агент несет ответственность в случаях ненадлежащего исполнения своих агентских обязательств. Так, удовлетворяя иск Г. к Сбербанку России о выкупе облигации государственного целевого беспроцентного займа 1990 г. на приобретение автомобиля и взыскании процентов за просрочку платежа, Тверской межмуниципальный суд г. Москвы указал на отсутствие доказательств того, что у Сбербанка России на день возникновения обязательства по выкупу облигации не имелось средств, выделенных Минфином РФ на погашение облигаций. Кассационная инстанция оставила данное решение в силе.

Доводы ответчика о том, что сумма по облигации не должна выплачиваться за счет средств Сбербанка России, так как согласно Федеральному закону от 01.06.1995 № 86-ФЗ «О государственных долговых товарных обязательствах» обязательства в виде облигаций государственного целевого беспроцентного займа 1990 г. на приобретение товаров народного потребления признаны государственным внутренним долгом Российской Федерации, неосновательны, так как на момент предъявления облигации на погашение отделение Сбербанка России обязано было выкупить облигацию, поскольку на выкуп облигаций рассматриваемого займа Минфином РФ выделялись Сбербанку России денежные средства, что установлено судом первой инстанции⁶⁸.

В деле по иску ООО «Энерго Трейд» к Внешэкономбанку СССР и Минфину РФ о взыскании суммы, составляющей часть купонного дохода, неправомерно удержанного ответчиком, и процентов за пользование чужими денежными средствами⁶⁹, арбитражный суд, удовлетворяя требования истца, указал, что, являясь платежным агентом Минфина РФ по ОВГВЗ 3 серии и ОГВЗ 1999 г., Внешэкономбанк должен производить выплату купонного дохода и погашение облигаций по поручению и за счет эмитентов в рамках исполнения заемных обязательств последнего. В соответствии со статьями 807, 809, 810, 816, 817, 1005 ГК РФ Внешэкономбанк не вправе вмешиваться в отношения между эмитентом – заемщиком и владельцами облигаций – займодавцами, не вправе удерживать из денежных средств, полученных от эмитента держателями облигаций, какое-либо комиссионное вознаграждение.

В деле по иску Внешэкономбанка к ЗАО «Медиа-Мост» и ЗАО «Бонум-1» о взыскании задолженности по кредитному соглашению, процентов за пользование кредитом и процентов за просрочку возврата кредита позиция судебных инстанций по безусловному разделению обязательств государства и платежного агента, вытекающих из договора государственного займа нашла полное отражение⁷⁰. Арбитражный суд признал недействительным предлагаемый ответчиком зачет требований Внешэкономбанка по указанному кредитному соглашению требованием ответчика к Внешэкономбанку по уплате номинальной стоимости облигаций внутреннего валютного займа серии IV и V. Внешэкономбанк, являясь государственным унитарным предприятием, не отвечает по долгам государства. Предоставляя кредит ЗАО «Медиа-Мост», Внешэкономбанк действовал не как агент Правительства РФ, а от собственного имени и за свой счет. Правительство РФ не выделяло денежных средств для предоставления кредита ЗАО «Медиа-Мост». В соответствии с пунктом 55 своего Устава Внешэкономбанк не несет ответственности по обязательствам государства, так же как и государство не несет ответственности по обязательствам банка.

В правоотношениях по погашению облигаций внутреннего государственного валютного облигационного займа кредитором в данном случае является ЗАО «Медиа-Мост» как владелец облигаций ВГВЗ VI и V серий, а должником в соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по урегулированию внутреннего валютного долга бывшего Союза ССР» от 7 декабря 1992 г. № 1565 – Российская Федерация, от имени которой выступает Министерство финансов РФ, являющееся эмитентом облигаций и выполняющее обязанности заемщика. Внешэкономбанк является в указанных правоотношениях агентом Министерства финансов РФ на основании агентского соглашения. Кроме того, на момент рассмотрения дела срок погашения вышеуказанных облигаций не наступил.

Подводя итоги настоящей главы, следует указать на наличие уникальной совокупности субъектов, выступающих от имени и по поручению заемщика в процессе заключения и исполнения договора государственного займа. Правовая связь займодавец – заемщик, то есть гражданин/юридическое лицо – государство, опосредуется, с одной стороны, органами государственной власти – Правительством РФ и Минфином РФ, представляющими государство-заемщика, с другой стороны, ЦБ РФ, являющимся генеральным агентом Минфина РФ по государственным займам и соединяющего государство с профессиональными посредниками на рынке ценных бумаг, с третьей стороны, дилерами и платежным агентом, контактирующими непосредственно с держателями государственных ценных бумаг. Хотя в случаях, когда Минфин РФ непосредственно продает государственные ценные бумаги держателям, посредники выпадают из договора, возможны и иные комбинации.

Анализируя современный состав лиц, имеющих отношение к заключению и исполнению договора государственного (федерального) займа нельзя не отметить отсутствия среди них субъектов, призванных заниматься популяризацией государственных займов среди населения. Подобные институты хорошо зарекомендовали себя при реализации Военных займов в 1914-1916 гг., а Комиссии содействия государственному кредиту советского периода стали мощным орудием в руках государства. По нашему мнению, в настоящее время есть все основания рассмотреть вопрос о создании организаций, обеспечивающих информационно-политическое, а при необходимости, на стадии размещения – техническое сопровождение государственных заимствований, поскольку именно публичная значимость в первую очередь отличает данный гражданско-правовой институт.