Kitabı oku: «Klausurenkurs im Europäischen und Internationalen Wirtschaftsrecht», sayfa 13
cc) Zwischenergebnis
202
Angesichts der Bindung der Mitgliedstaaten an das WTO-Recht gemäß Art. 216 Abs. 2 AEUV sind deren Maßnahmen im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens gemäß Art. 258 AEUV durch den Gerichtshof anhand des WTO-Rechts überprüfbar.[24]
II. Vereinbarkeit der Steuerregelungen in S mit dem Unionsrecht
203
Fraglich ist, ob die Steuerregelungen in S, d.h. die ab einem bestimmten prozentualen Zuckergehalt geltende Zusatzsteuer für Lebensmittel sowie die für „traditionell hergestellte Lebensmittel“ geltende Ausnahme, mit dem Unionsrecht vereinbar sind.
1. Vereinbarkeit der Steuerregelungen mit Art. 30 S. 1 AEUV
204
Möglicherweise sind die Steuerregelungen in S mit Art. 30 S. 1 AEUV unvereinbar. Voraussetzung von Art. 30 S. 1 AEUV ist das Vorliegen eines Zolls oder einer Abgabe zollgleicher Wirkung, d.h. einer Abgabe, die wegen des Grenzübertritts einer Ware erhoben wird.[25]
Vorliegend werden bestimmte Lebensmittel, die auf dem Markt in S vertrieben werden sollen, mit einer Zusatzsteuer von 15% belegt. Es handelt sich damit um eine Verbrauchssteuer, d.h. eine indirekte Steuer, die innerstaatlich erhoben wird.[26] Eine Einordnung als Zoll oder zollgleiche Abgabe scheidet damit aus. Art. 30 S. 1 AEUV ist nicht einschlägig.
2. Vereinbarkeit der Steuerregelungen mit Art. 110 AEUV
205
Die Steuerregelungen in S könnten mit Art. 110 AEUV unvereinbar sein.
a) Eröffnung des Anwendungsbereichs
aa) Inländische Abgabe i.S.v. Art. 110 AEUV
206
Bei der Zusatzsteuer müsste es sich um eine inländische Warenabgabe handeln. Unter Art. 110 AEUV fallen alle finanziellen Belastungen, die zu einem allgemeinen inländischen Abgabensystem gehören.[27] Der Begriff der Abgabe umfasst dabei nicht nur Steuern, sondern ist seinem Wortlaut nach („Abgabe gleich welcher Art“) weit zu verstehen.
Vorliegend werden durch das in Rede stehende Gesetz in S Lebensmittel, die einen Zuckeranteil von mindestens 20% aufweisen, grundsätzlich mit einer Zusatzsteuer i.H.v. 15% belegt. Es handelt sich damit um eine inländische Abgabe.
bb) Vorliegen einer Ware und eines grenzüberschreitenden Sachverhalts
207
Eine Ware ist grundsätzlich ein körperlicher Gegenstand, der einen Geldwert hat und Gegenstand von Handelsgeschäften sein kann. Die Ware müsste zudem grenzüberschreitend verbracht worden sein.
Vorliegend sollen ausländische Lebensmittel, die körperliche und geldwerte Handelsgegenstände darstellen, etwa aus dem EU-Mitgliedstaat M nach S eingeführt werden. Damit ist sowohl der Warenbegriff erfüllt als auch ein grenzüberschreitender Sachverhalt gegeben.
cc) Zwischenergebnis
208
Der Anwendungsbereich des Art. 110 AEUV ist eröffnet.
b) Vorliegen einer Diskriminierung i.S.v. Art. 110 Abs. 1 AEUV
209
Gemäß Art. 110 Abs. 1 AEUV darf eine ausländische Ware nicht unmittelbar oder mittelbar mit höheren inländischen Abgaben belastet werden als eine gleichartige inländische Ware.
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist eine differenzierende Besteuerung für bestimmte, gleichartige Waren zulässig, sofern diese nach objektiven Kriterien erfolgt sowie legitime (wirtschaftspolitische) Ziele verfolgt, die ihrerseits mit den Erfordernissen des AEUV vereinbar sind, und sofern sichergestellt ist, dass eine Diskriminierung von Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten gemäß Art. 110 Abs. 1 AEUV bzw. der Schutz inländischer konkurrierender Produktionen gemäß Art. 110 Abs. 2 AEUV ausgeschlossen ist.[28]
210
Hinweis:
Das Diskriminierungs- und Protektionismusverbot gemäß Art. 110 AEUV sieht eine Rechtfertigungsmöglichkeit nicht explizit vor. Ein Verstoß gegen den Tatbestand führt daher grundsätzlich zur Rechtswidrigkeit einer mitgliedstaatlichen Regelung. Der Gerichtshof hat allerdings in seiner Rechtsprechung eine sogenannte „objektive Rechtfertigung“ eingeführt, die einer Rechtfertigungsprüfung entspricht, allerdings auf Tatbestandsebene durchgeführt wird.[29]
211
Fraglich ist, ob die einzelnen in Rede stehenden Steuerbestimmungen, d.h. die ab einem bestimmten prozentualen Zuckergehalt geltende Zusatzsteuer für Lebensmittel sowie die für „traditionell hergestellte Lebensmittel“ geltende Ausnahme, den Anforderungen an eine zulässige differenzierende Besteuerung genügen.
aa) Zulässigkeit der ab einem Zuckergehalt i.H.v. 20% für Lebensmittel
geltenden Zusatzsteuer
(1) Differenzierung nach objektiven Kriterien
212
Das Differenzierungskriterium der Zusatzsteuer ist grundsätzlich der Zuckergehalt in einem Lebensmittel, der ein objektives Kriterium darstellt.
(2) Verhältnismäßige Verfolgung legitimer (wirtschaftspolitischer) Unionsziele
(a) Legitimes Ziel
213
Die ab einem Zuckergehalt i.H.v. 20% für Lebensmittel geltende Zusatzsteuer verfolgt das Ziel des Gesundheitsschutzes, das in Anbetracht der Ergänzungskompetenz der Union gemäß Art. 168 AEUV im Unionsrecht grundsätzlich Anerkennung findet.
(b) Geeignetheit
214
Eine mitgliedstaatliche Maßnahme ist geeignet, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, das verfolgte Ziel in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Ausreichend ist, dass das zu erreichende Ziel gefördert wird.[30]
Vorliegend ist aufgrund des steuerbedingten Verteuerungseffektes für besonders zuckerhaltige Lebensmittel eine zukünftig weniger starke Nachfrage nach diesen Produkten anzunehmen. Die ab einem Zuckergehalt i.H.v. 20% für Lebensmittel geltende Zusatzsteuer ist damit zur Zielerreichung geeignet.
(c) Erforderlichkeit
215
Erforderlich ist eine Maßnahme, wenn die angestrebten Ziele nicht hinreichend effektiv durch andere Maßnahmen gewährleistet werden können, die den Handel innerhalb der Union weniger beschränken.[31]
Vorliegend sind keine Maßnahmen ersichtlich, die die Gesundheit von Menschen in weniger eingriffsintensiver, aber gleich effektiver Weise schützen wie die zusätzliche Zuckersteuer. Aufklärungsmaßnahmen haben jedenfalls kein vergleichbares Schutzniveau. Hinsichtlich des Grenzwertes für den Zuckergehalt, ab dem die Zusatzsteuer gilt, drängt sich jedoch eine Absenkung der eingeführten Zuckergehaltsgrenze von 20% um lediglich einen Prozentpunkt auf 19% auf, sodass unter die Zusatzsteuer auch die beliebte einheimische Limonade „Freedom Juice“ fallen würde. Zwar hat S bei der Grenzziehung für den Zuckergehalt grundsätzlich einen weiten Ermessensspielraum, allerdings wäre die Festsetzung der Zuckergehaltsgrenze bei 19% effektiver mit Blick auf den Gesundheitsschutz, wobei der innerunionale Handel angesichts der Tatsache, dass durch die Absenkung im Wesentlichen der Absatz eines inländischen Produkts auf dem inländischen Markt betroffen wäre, nicht weitergehend beschränkt wäre.
Damit ist anzunehmen, dass die derzeitige Festsetzung der Zuckergrenze bei 20% nicht den Anforderungen der Erforderlichkeitsprüfung genügt.
(d) Zwischenergebnis
216
Die Festsetzung der Zuckergehaltsgrenze bei 20%, ab der die Zusatzsteuer für Lebensmittel gilt, ist damit mit Blick auf das Ziel des Gesundheitsschutzes nicht verhältnismäßig.
(3) Un-/mittelbar höhere Abgabe für gleichartige ausländische Waren
217
Fraglich ist, ob die Festsetzung der Zuckergehaltsgrenze bei 20% diskriminierend i.S.v. Art. 110 Abs. 1 AEUV wirkt. Ausländische Waren werden möglicherweise im Vergleich zu gleichartigen inländischen Waren unmittelbar oder mittelbar mit höheren Abgaben belastet.
(a) Gleichartigkeit in- und ausländischer Waren
218
Die Beurteilung einer möglicherweise diskriminierenden Wirkung erfordert zunächst die Bildung eines Vergleichspaares von in- und ausländischen gleichartigen Waren. Der Begriff der Gleichartigkeit ist dabei nicht als strikte Gleichheit aufzufassen, sondern weit auszulegen, sodass grundsätzlich alle Waren als gleichartig anzusehen sind, die aus Verbrauchersicht einer vergleichbaren Verwendung zugeführt werden können.[32]
Vorliegend haben die inländische Limonade „Freedom Juice“ und im Ausland hergestellte Getränke wie Cola zwar einen Zuckergehaltsunterschied i.H.v. 1%; allerdings ist zweifelhaft, ob dieser aus Verbrauchersicht überhaupt wahrnehmbar ist. Daher ist davon auszugehen, dass die inländische Limonade und die im Ausland hergestellte Cola von Verbrauchern jeweils als Erfrischungsgetränk herangezogen werden und damit gleichartig sind.
(b) Un-/mittelbar höhere Abgabe für gleichartige ausländische Waren
219
Die Zusatzsteuer gilt möglicherweise unmittelbar oder mittelbar für ausländische Produkte, während inländische Produkte nicht belastet werden.
Vorliegend gilt die Zusatzsteuer grundsätzlich sowohl für inländische als auch für ausländische Lebensmittel, die die Zuckergehaltsgrenze i.H.v. 20% erreichen bzw. überschreiten. Damit liegt keine unmittelbare steuerliche Diskriminierung vor.
Allerdings betrifft die Zusatzsteuer aufgrund der Festsetzung der Zuckergehaltsgrenze bei 20% typischerweise ausländische Lebensmittel wie die in M hergestellte Cola mit einem Zuckergehalt i.H.v. 20%. Die in S beliebte inländische Limonade „Freedom Juice“ wird dagegen aufgrund ihres Zuckergehalts i.H.v. 19% nicht belastet. Mittelbar betrifft die Zusatzsteuer vor allem ausländische Lebensmittel.
Eine mittelbare Diskriminierung i.S.v. Art. 110 Abs. 1 AEUV ist damit gegeben.
(4) Zwischenergebnis
220
In Anbetracht ihrer diskriminierenden Wirkung durch die Festsetzung des Zuckergehaltsgrenzwertes bei 20% stellt die Zusatzbesteuerung einen Verstoß gegen Art. 110 Abs. 1 AEUV dar.
bb) Zulässigkeit der Ausnahme traditionell hergestellter Lebensmittel von der Zusatzsteuer
(1) Differenzierung nach objektiven Kriterien
221
Die Steuerregelungen enthalten eine Ausnahme von der Zusatzsteuer für „traditionell hergestellte Lebensmittel“. Dieses Differenzierungskriterium hat grundsätzlich objektiven Charakter.
(2) Verhältnismäßige Verfolgung legitimer (wirtschaftspolitischer) Unionsziele
(a) Legitimes Ziel
222
Die Ausnahme traditionell hergestellter Lebensmittel soll der Erhaltung der Esskultur oder einer regionalen Identität dienen. Traditionell hergestellte Lebensmittel sind Ausdruck der kulturellen nationalen Identität eines Landes und stellen somit Kulturgüter dar, die die Union gemäß Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV achtet. Damit verfolgt die Ausnahme ein legitimes Unionsziel.
(b) Geeignetheit
223
Fraglich ist, ob die Ausnahme traditionell hergestellter Lebensmittel von der Zusatzsteuer zur Erhaltung der Esskultur bzw. einer regionalen Identität geeignet ist. Vor dem Hintergrund, dass der Verteuerungseffekt bei Wegfall der Zusatzsteuer ausbleibt, ist anzunehmen, dass traditionell hergestellte Lebensmittel zu bisherigen Preisen erworben werden können und die Esskultur eines Landes bzw. eine regionale Identität damit weiterhin wie gewohnt gelebt werden kann. Möglicherweise kommt es gar zu einer Zunahme des Absatzes, sofern von der Zusatzsteuer betroffene Konkurrenzprodukte teurer werden.
Damit ist die Ausnahme traditionell hergestellter Lebensmittel von der Zusatzsteuer zur Erhaltung der Esskultur eines Landes bzw. einer regionalen Identität grundsätzlich geeignet.
(c) Erforderlichkeit
224
Die Ausnahme müsste auch erforderlich sein, d.h. sie dürfte nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des angestrebten Ziels erforderlich ist.
Mangels Sachverhaltsangaben sind mildere, gleich effektive Maßnahmen zum Schutze „traditionell hergestellter Lebensmittel“ nicht ersichtlich. Damit kann die steuerliche Ausnahme traditionell hergestellter Lebensmittel als solche grundsätzlich als erforderlich betrachtet werden.
(d) Einhaltung des Transparenzgebots
225
Fraglich ist allerdings, ob die konkrete Ausgestaltung des mit der Ausnahme verbundenen Verwaltungsverfahrens den Anforderungen des Transparenzgebots genügt. Das Transparenzgebot gemäß Art. 1 Abs. 1 EUV bezieht sich zwar grundsätzlich auf die Union, gilt allerdings als Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips bzw. als allgemeiner Rechtsgrundsatz für die Mitgliedstaaten.
Vorliegend sind traditionell hergestellte Lebensmittel nicht automatisch von der Zusatzsteuer ausgenommen, sondern es bedarf hierzu der Aufnahme in eine entsprechende, vom zuständigen Verbraucherschutzministerium geführte Liste. Über die antragsgemäße Aufnahme entscheidet sodann ebenfalls das Ministerium. Allerdings bedeutet zum einen das Antragserfordernis einen grundsätzlich höheren administrativen Aufwand, zum anderen bleibt aufgrund des Umstands, dass der Begriff der „traditionell hergestellten Lebensmittel“ gesetzlich nicht näher definiert ist, die maßgebliche Aufnahmevoraussetzung unbestimmt. Vor diesem Hintergrund leidet die konkrete Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens an der fehlenden hinreichenden Bestimmtheit der zugrundeliegenden Anforderungen an „traditionell hergestellte Lebensmittel“, die nicht gewährleistet, dass die behördlichen Entscheidungen bezüglich der Aufnahme in die Liste durchschaubar durchgeführt werden und dass der Prozess der Willensbildung im Vorfeld der Entscheidung nachvollzogen werden kann.
Fraglich genügt die konkrete Ausgestaltung des mit der Ausnahme verbundenen Verwaltungsverfahrens nicht den Anforderungen des Transparenzgebots.
226
Hinweis:
Regelmäßig prüft der Gerichtshof allgemeine Gebote des EUV bzw. des AEUV bzw. allgemeine Rechtsgrundsätze des Unionsrechts wie das Transparenz- oder das Kohärenzgebot neben dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als eigenständigen Prüfungspunkt. Dabei untersucht der Gerichtshof weniger die konkrete Einzelmaßnahme (hier die steuerliche Ausnahme traditionell hergestellter Lebensmittel) als den gesamten Regulierungsbereich einschließlich der mit der Einzelmaßnahme verbundenen „Annexregulierung“ wie etwas das verwaltungsrechtliche Verfahren (siehe zum Prüfung der Gesamtkohärenz mitgliedstaatlicher glücksspielrechtlicher Regelungen Fall 6, Rn. 420).
(e) Zwischenergebnis
227
Die Ausnahme traditionell hergestellter Lebensmittel von der Zusatzsteuer ist zwar verhältnismäßig, allerdings ist das damit verbundene Verwaltungsverfahren intransparent.
(3) Un-/mittelbar höhere Abgabe für gleichartige ausländische Waren
228
Fraglich ist, ob die Ausnahme traditionell hergestellter Lebensmittel diskriminierend i.S.v. Art. 110 Abs. 1 AEUV wirkt. Ausländische Lebensmittel werden möglicherweise im Vergleich zu gleichartigen inländischen Waren unmittelbar oder mittelbar mit höheren Abgaben belastet.
(a) Gleichartigkeit in- und ausländischer Waren
229
Die Beurteilung einer möglicherweise diskriminierenden Wirkung erfordert wiederum zunächst die Bildung eines Vergleichspaares von in- und ausländischen gleichartigen Waren. Hinsichtlich der Bestimmung der Gleichartigkeit hat der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung etwa auf die Verbraucherperspektive hinsichtlich Geschmack und Bedürfnissen,[33] aber auch auf das Herstellungsverfahren abgestellt.[34]
Vorliegend repräsentieren Lebensmittel wie der „Schwere Stollen“ oder die „Nascher Klümpchen“ eine besondere Esskultur oder eine regionale Identität und sprechen aufgrund ihrer traditionellen Herstellungsweise bestimmte Verbrauchervorlieben an. Zwar ist der „Schwere Stollen“ wohl grundsätzlich eher der Produktkategorie „Brotgebäck“ bzw. die „Nascher Klümpchen“ derjenigen der „Süßwaren“ zuzuordnen, allerdings sind diese produktspezifischen Kategorien vorliegend nicht maßgeblich. Mit Blick auf Lebensmittel, die eine besondere Esskultur oder eine regionale Identität ausdrücken, ist aus Verbraucherperspektive vielmehr die Unterscheidung zwischen traditioneller und nicht-traditioneller Herstellung relevant. Damit ist vorliegend die Vergleichsgruppe außerhalb spezifischer Produktklassifikationen auf einer abstrakten Ebene zu bilden. Die Ausnahme bezieht sich nämlich auf sämtliche Lebensmittel unabhängig von ihrer in- oder ausländischen Herkunft innerhalb der Union und teilt diese in traditionell hergestellte und nicht-traditionell hergestellte Lebensmittel ein. Daraus folgt, dass die (in- und ausländischen) Lebensmittel innerhalb der Gruppe der traditionell hergestellten Lebensmittel gleichartig sind.
230
Hinweis:
An dieser Stellen kommen die Auswirkungen der – vorliegend gescheiterten – objektiven Rechtfertigungsprüfung zum Ausdruck, die das Ergebnis der tatbestandlichen Diskriminierungsprüfung vorwegnimmt.[35] Unter dem Eindruck der festgestellten unverhältnismäßigen Ausgestaltung der Ausnahme traditionell hergestellter Lebensmittel ist das Vergleichspaar im vorliegenden Fall unter Heranziehung eines abstrakten Kriteriums, nämlich der traditionellen Herstellung, möglichst weit zu bilden, um im Anschluss innerhalb dieser Vergleichsgruppe eine höhere steuerliche Belastung ausländischer traditionell hergestellter Lebensmittel feststellen zu können.
Wählte man dagegen für die Bestimmung der Gleichartigkeit der Lebensmittel einen produktspezifischen und damit engeren Ansatz und stellte etwa in Bezug auf den „Schweren Stollen“ auf die Kategorie „Brotgebäck“ ab, käme man wohl zum dem Ergebnis, dass der im EU-Ausland regelmäßig nicht-traditionell hergestellte „Schwere Stollen“ angesichts der unterschiedlichen Herstellungsmethode aus Verbrauchersicht nicht gleichartig im Verhältnis zu inländischem traditionell hergestelltem „Schweren Stollen“ ist. Mangels eines Vergleichspaares würde sodann eine Diskriminierung i.S.v. Art. 110 Abs. 1 AEUV trotz der festgestellten unverhältnismäßigen Verfahrensausgestaltung der Ausnahme ausscheiden.
(b) Un-/mittelbar höhere Abgabe für gleichartige ausländische Waren
231
Möglicherweise werden durch die Ausnahme traditionell hergestellte Lebensmittel aus dem Inland gegenüber solchen, die im Ausland traditionell hergestellt werden, bevorzugt. Grundsätzlich gilt die Ausnahme gleichermaßen für in- und ausländische Lebensmittel, sodass keine unmittelbare steuerliche Diskriminierung vorliegt.
Allerdings könnten ausländische traditionell hergestellte Lebensmittel mittelbar höher belastet werden als gleichartige inländische Waren, weil die Ausnahme an Voraussetzungen anknüpft, die typischerweise eher inländischen als ausländischen Waren zum Vorteil gereichen.
Vorliegend ist die Ausnahme nur durch die Aufnahme in eine Liste zu verwirklichen, in die ein Lebensmittel nach Antrag beim zuständigen Verbraucherschutzministerium aufgenommen wird. Zwar betreffen das Antragserfordernis und der damit verbundene administrative Aufwand ausländische Anbieter von traditionell hergestellten Lebensmitteln in gleicher Weise wie inländische Anbieter. Allerdings ist dadurch, dass der Begriff der „traditionell hergestellten Lebensmittel“ nicht näher gesetzlich definiert ist, die wesentliche Aufnahmevoraussetzung unbestimmt. Es ist davon auszugehen, dass es gerade in Bezug auf ausländische Lebensmittel eines erhöhten Begründungsaufwandes zur Darlegung ihrer traditionellen Herstellung bedarf, während inländische traditionelle Herstellungsmethoden regelmäßig hinreichend bekannt sind. Damit sind die Hürden zur Aufnahme in die Liste für ausländische traditionell hergestellte Lebensmittel faktisch höher, um den Vorteil der Steuerausnahme für sich in Anspruch nehmen können.
Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass ausländische traditionell hergestellte Lebensmittel gegenüber gleichartigen inländischen Lebensmitteln regelmäßig durch die Zusatzsteuer belastet bleiben.
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