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El fomento del libro y la lectura como sistema complejo

El ecosistema diagramado en la actual Política Nacional de la Lectura y el Libro 2015-2020 es parte de un documento oficial, emitido por el Gobierno, y tiene carácter público. De allí se constituye como un sistema que tiene un propósito explícito.

Dicho sistema es a la vez un sistema complejo, debido a ciertas características que lo definen: posee gran número de actores, con interacciones múltiples y diferentes entre ellos, abierto a los efectos del ambiente (otras normativas legales, otras industrias, etc.), y presenta evoluciones impredecibles y no lineales en el tiempo.

Los sistemas complejos incluyen subsistemas autónomos que cuentan con propósitos particulares. Dentro del ecosistema del libro hay diferentes instituciones públicas, como el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, el Ministerio de Educación, el Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas, la Corporación de Fomento, el Ministerio de Hacienda, entre otras. También hay numerosas organizaciones privadas, editoriales, librerías, ONG, fundaciones, imprentas, etc. Existen también asociaciones gremiales: de autores, editores, libreros, bibliotecarios, impresores, entre otras. Finalmente existe a nivel individual una gran cantidad de actores. Cada uno de estos tiene una perspectiva local, y actúa sobre la base de sus propios objetivos en la evolución de este gran ecosistema.

Mario Waissbluth, en su texto sobre Gestión Pública y Sistemas Complejos, ilustra cinco procesos cuya calidad «garantizan el éxito de largo plazo» de un sistema. Estos principios son: i) la forma en la que se crea y agrega valor (público), ii) los procesos de toma de decisiones, iii) los mecanismos de aprendizaje y control, iv) la forma de generar «membresía» al interior, y v) los mecanismos de resolución de conflictos entre los miembros del sistema.³

Es importante entender qué significa ser exitosos en un sistema como el ecosistema del libro. La Política Nacional propone como objetivo general:

«Crear las condiciones para asegurar a todos los habitantes del país, incluyendo a los pueblos originarios con sus lenguas y a las comunidades tradicionales, rurales y de inmigrantes, la participación y el acceso a la lectura, el libro, la creación, el patrimonio y los saberes, protegiendo y fomentando la diversidad cultural y territorial, con equidad e integración social».⁴

Por lo tanto, a ojos del ecosistema, cumplir con este objetivo es ser exitoso. Para ello, se debe destacar el uso de palabras como «todos los habitantes», «pueblos originarios», «comunidades», «acceso», «diversidad cultural y territorial», «equidad e integración social». Expresado en otras palabras (que se desprenden del documento de la política, así como de los textos que la produjeron), el ecosistema busca promover la democratización de la lectura y el libro, la producción local de contenido intelectual y la diversidad cultural. Es decir, busca fomentar también la bibliodiversidad, esto es, la expresión de la diversidad cultural en el libro.

El propósito del ecosistema del libro y la provisión de valor público

El porqué del fomento del libro y lectura puede ilustrarse a la luz del concepto de valor público. Valor público puede entenderse como aquello que la sociedad en su conjunto valora, de manera consensuada y poniendo dicho interés por sobre los intereses individuales de cada ciudadano.

En palabras de Barry Bozeman, un destacado autor sobre el tema, el valor público «refiere a esos resultados que mejor sirven a la supervivencia de largo plazo y bienestar de un colectivo social constituido como público (…) un principio en el cual los gobiernos y políticas deberían basarse» [traducción propia].⁵ La Política Nacional de la Lectura y el Libro 2015-2020 instaura un objetivo general que proviene de mesas de trabajo donde participaron diferentes actores del sistema a nivel nacional. Por ello, este colectivo social constituye un público que valora la lectura y la supervivencia de la diversidad cultural expresada en ella. Luego, dicha política fue aprobada por el Congreso Nacional y el Poder Ejecutivo, estableciéndola como un principio valioso.

Si se ha establecido, de manera transversal, que la lectura y el libro son un valor para la sociedad, entonces deben asegurarse las estructuras necesarias para que este valor pueda ser generado. La pregunta es quién se hace responsable de asegurar que exista ese valor en la sociedad. Y la respuesta es compleja: el ecosistema en su conjunto. Lo importante de plantear esta política es que se hace explícito el que será el leitmotiv del ecosistema; y bajo la lógica sistémica, todo este sistema debiese ser diseñado, (auto)gestionado y alineado para producir el valor que se está demandando.

La efectividad y eficiencia del Estado

Los gobiernos buscan resolver los incontables problemas del Estado utilizando recursos que son siempre escasos. Por ello, los principios de efectividad y eficiencia son claves para llevar a cabo esta labor. El primero establece que debe siempre cumplirse con todos los objetivos que se establezcan. Cumplir al máximo cada meta, y no dejar tareas sin realizarse.

El segundo principio establece que lo gastado debe hacerse maximizando los resultados obtenidos. Es decir, que cada peso gastado lleve a los mayores resultados; si no es así, entonces debiesen optarse alternativas que lleven a más resultados por el mismo costo.

En un marco general, el fomento al libro y la lectura puede entenderse como una herramienta del Estado para proveer de un valor público a la ciudadanía y, por lo tanto, debe hacerlo de la forma más efectiva y eficiente posible. Sin embargo, la operacionalización de esa efectividad y eficiencia debe hacerse pensando en todo el espectro de resultados posibles, y no solo en eficiencias acotadas, como la eficiencia presupuestaria.

Por ello, sí es relevante la forma en la que el Estado administra la provisión de diferentes servicios y bienes públicos. Mercados que buscan la eficiencia económica pueden dejar de lado la generación de otros valores públicos. El mismo autor Barry Bozeman advierte que existen «fallas públicas» incluso en mercados eficientes económicamente. Como se muestra en este trabajo, los criterios de compras públicas, los mecanismos de fondos concursables y las prioridades gubernamentales en el gasto suelen buscar la eficiencia económica en la provisión de servicios, pero pierden de vista el valor de la democratización, u otros valores como la diversidad o mejor calidad educacional.

Ocurre también que la escasa interacción entre organizaciones públicas genera mayores ineficiencias, porque actuándose separadamente, se limitan las posibles respuestas a las problemáticas. Sobre esto, los autores Ackoff y Emery muestran que estas ineficiencias se deben principalmente a problemas de comunicación entre organismos.⁶ Así, definen la ineficiencia sistémica como aquella distancia entre un sistema que funciona adecuadamente, con coordinación entre sus partes y comunicación efectiva, y un sistema en el que no se producen los potenciales resultados de acuerdo con lo que se puede esperar del sistema.

Estas fallas sistémicas provocan que el gasto y los objetivos apunten a direcciones opuestas: se favorece la concentración en contraposición a la participación, la diversidad y el acceso. Y aunque la política ha logrado, a su vez, que algunas instituciones se conozcan, se coordinen y trabajen juntos en varias de sus medidas de acción en favor de la lectura y el libro, las instituciones más grandes, y de mayor relevancia política, no han participado de la misma manera.

Indicadores y monitoreo del sistema para su (auto)gestión

Para este sistema en particular, la autonomía de cada institución debe dirigir sus esfuerzos hacia la concreción del propósito general del sistema. No existe una coordinación «supra-organizacional» del ecosistema que tenga la capacidad suficiente de gestión como para cambiar el sistema por su cuenta. La coordinación ejecutiva de la Política Nacional de la Lectura y el Libro cuenta con algunos instrumentos de seguimiento y gestión que le permiten exigir a sus contrapartes institucionales algunos reportes, pero no cuenta con el tamaño o el poder suficiente para modificar las estructuras subyacentes; en cambio, requiere del compromiso y apoyo de otras instituciones como CORFO, Mineduc o ProChile.

Por ello, y para los actores del sistema, es importante disponer de indicadores cuantitativos y cualitativos de información del sistema en su conjunto, más profundos y permanentes que el seguimiento de las medidas de acción de la política. En particular, esta información debe dar cuenta del estado de democratización y diversidad del sistema, por ser parte importante de los propósitos orientadores.

Este trabajo busca, justamente, presentar evidencia de las fallas de valor público que ocurren en el ecosistema, en la relación entre gasto y propósitos, y proponer indicadores de participación y diversidad que favorezcan avanzar hacia un sistema que democratice la lectura y el libro en Chile.

1 En este libro se utilizan de manera inclusiva términos como «autor», «lector», «editor», «niño», «representante», «académico», «funcionario», y otros, con sus respectivos plurales, para aludir a hombres y mujeres. Esta opción obedece a que no existe acuerdo universal respecto de cómo aludir conjuntamente a ambos sexos en el idioma español, salvo usando «o/a», «los/las» y otras expresiones similares. Este tipo de fórmulas supone una saturación gráfica que puede dificultar la comprensión de la lectura.

2 En marzo de 2018 comienza a funcionar el Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio, entidad que reemplaza al Consejo Nacional de las Culturas y las Artes. Al mismo tiempo, la Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos pasa a ser el Servicio Nacional del Patrimonio Cultural. Ya que este documento recoge eventos históricos, se ha decidido mantener los nombres originales de las instituciones.

3 WAISSBLUTH, Mario. Sistemas complejos y gestión pública. Documentos de Trabajo, Serie de Gestión, Departamento de Ingeniería Industrial, Universidad de Chile. 2008. p. 8

4 CNCA. Política Nacional de la Lectura y el Libro 2015-2020. Santiago: Gobierno de Chile. 2015

5 BOZEMAN, Barry. Public values and public interest: Counterbalancing economic individualism. Georgetown University Press. 2007 p. 12

6 ACKOFF, Russell L. & EMERY, Fred E. On purposeful Systems, Aldine-Atherton: Chicago. 1972. pp. 222-225.

Capítulo 1 Relación histórica y composición del gasto público en fomento de la lectura y el libro

Los recursos con los que cuenta un Estado o sociedad siempre serán limitados y, en contraposición, las necesidades humanas suelen ser infinitas. Por ello, una sociedad debe organizarse para priorizar los objetivos en los cuales se utilizarán los recursos. En los Estados democráticos, esta priorización se realiza a partir de discusiones deliberativas, y se plasman en leyes y políticas públicas vinculadas a programas de acción. La magnitud de los recursos públicos utilizados para lograr tales objetivos es el gasto público.

El estudio del gasto público en fomento del libro y la lectura

Estudiar el gasto público en alguna materia en particular, como el fomento de la lectura y el libro, es una aproximación para entender la priorización de un determinado estado o gobierno en dicha materia. En otras palabras, la dirección y la forma en la que los recursos son gastados dejan entrever la importancia que un tema tiene para quien gaste los recursos. Este es un ejercicio altamente utilizado en las comparaciones internacionales, particularmente para temas como educación y salud.⁷

De esta manera, observar cómo se conforma, a qué apunta y qué implicancias trae el gasto público en fomento de la lectura y el libro en Chile, permite conocer las prioridades del Estado chileno en esta importante materia. La importancia de estudiar el gasto público en lectura y libro reside en que este representa un objetivo que vincula la materialidad de los libros con la habilidad humana de leerlos, y que le permite a la sociedad, colectiva e individualmente, desarrollar un espíritu crítico, logrando de este modo mayores grados de libertad y responsabilidad democrática.

La distinción de tal objetivo es importante, pues permite delimitar el estudio de los recursos públicos. En este caso, no se considerará como fomento a la lectura y el libro la educación formal de alfabetización (gasto dirigido a escuelas, por ejemplo), pues esta desarrolla la lectura desde el punto de vista curricular, que es otro objetivo público en sí mismo. Tampoco se considerará para efectos de este estudio el gasto dedicado a docentes, infraestructura, o subvenciones escolares. En cambio, sí se considera la compra de libros de texto y libros para bibliotecas escolares, por afectar estos tanto a la lectura individual de los estudiantes como a la cadena de actores del ecosistema (autores, editores, libreros, etc.).

Tampoco se considerará como fomento de la lectura y el libro la producción de conocimiento técnico a través de los libros (gasto público dirigido a la redacción de textos científicos), pues esto representa un objetivo vinculado a la producción científica, utilizando los libros como uno de los medios para ello. No es posible distinguir claramente la producción escrita dentro del fomento a la investigación. Por ello, no se considera como parte del gasto a considerar en este estudio.

En síntesis, se considerará fomento de la lectura y el libro aquellos aspectos que intervienen el ecosistema del libro, cuyo propósito sea la democratización del libro y la lectura. Un diagrama del ecosistema del libro fue propuesto por Sáez y Mardones, y posteriormente plasmado en la Política Nacional de la Lectura y el Libro 2015-2020.⁸

El gasto público como herramienta de fomento

El ecosistema incluye diversas etapas que afectan la circulación de los recursos y la interacción de los actores para generar lectura: la creación, la producción editorial, la logística de distribución y el desarrollo de las habilidades de lectura, entre muchas otras. Estos procesos hacen interactuar a diversos actores: escritores, editores, libreros, bibliotecarios, traductores, productores, impresores y lectores. Cada uno de estos procesos y actores engloba aspectos fundamentales para una estructura sostenible del ecosistema: formación, incentivos y sustento para la creación, protección de derechos, instrumentos para superar fallas de mercado, proyectos de fomento, entre muchísimos otros. Para poder ser efectivos en la estructuración del ecosistema, estos elementos debiesen conjugarse en las definiciones de leyes y políticas públicas, que persigan un mismo objetivo.

En adelante, será entendido como el gasto público en fomento de la lectura y el libro aquellos recursos públicos dedicados a afectar los componentes que estructuran el ecosistema del libro. El argumento central de este libro plantea que el gasto público en fomento de la lectura y el libro se encuentra alejado de un objetivo público que beneficie al ecosistema del libro y, en cambio, genera importantes problemáticas para este y sobre todo fuertes distorsiones de mercado.

Fuentes de información del gasto público y cálculo de los montos

Para estudiar el gasto público se utilizaron como fuentes principales dos grandes insumos: las partidas de presupuesto y las compras públicas. Las partidas presupuestarias han sido históricamente publicadas por la Dirección de Presupuesto (DIPRES), la cual depende directamente del Ministerio de Hacienda. Aunque en la práctica se presenta una brecha entre lo presupuestado y lo gastado, estudiar el presupuesto permite analizar la priorización de objetivos públicos. Por otra parte, los datos de compras públicas utilizados corresponden solo a un bienio (los años 2016 y 2017), y por tanto representan una mirada acotada sobre el fenómeno. Sin embargo, el análisis aquí planteado puede repetirse en otros períodos, reuniendo los datos necesarios para ello.

Para efecto de la estandarización de los montos recopilados en los documentos históricos, se ha utilizado como unidad el dólar, debido a su estabilidad financiera en las tasas cambiarias. Esto quiere decir que los montos presentados en las ilustraciones del relato histórico fueron convertidos desde la moneda de la época (pesos o escudos) a dólares de la época, y luego normalizados al año 2017. Esto da cuenta del valor real de la moneda, y no de la valoración nominal. Este proceso permite aislar de la evolución temporal las subidas atribuidas a la inflación de cada época.

Para evaluar su importancia relativa, el gasto en fomento de la lectura y el libro se ha comparado como porcentaje del gasto del ministerio correspondiente. Se debe tener en cuenta que dicha comparación esconde las variaciones de los presupuestos de los ministerios; es decir, si un ministerio presenta mayor presupuesto en un año que en otro, el porcentaje de recursos dedicado a lectura y el libro puede disminuir, aun cuando en términos absolutos este presupuesto también aumente.

Relato histórico

El gasto público en fomento de la lectura y el libro en Chile responde a un contexto particular de su historia. En este capítulo se describirán los componentes del gasto público en los cuatro períodos histórico políticos chilenos del último siglo: República Parlamentaria, presidencialismo, dictadura militar y el periodo actual.

En cada uno de estos periodos se describe el contexto histórico y social que rodea al libro, particularmente desde la industria y partes de su cadena productiva. También se nombran los componentes identificados en algunas de las partidas presupuestarias de cada época, de manera de mostrar la relación entre el contexto y los objetivos del gasto de cada período.

El argumento central en este capítulo aborda la falta de coherencia en los sucesivos propósitos del gasto público. Esta falta de coherencia desemboca en un desarrollo de libro y lectura azaroso, sin un lineamiento estratégico, lo que se traduce en el contexto actual del ecosistema.

República Parlamentaria (1891-1925)

La República Parlamentaria chilena es el periodo que abarca desde el término de la guerra civil y la consecuente derrota del presidente José Manuel Balmaceda, hasta el cambio de Constitución en 1925. Este período se caracterizó por un aumento en el poder político del Congreso, con disminución de la autonomía del primer mandatario, y un sistema político con baja participación, debido a la restricción de voto y alto analfabetismo. Según cifras del censo de 1907, en 1885 la tasa de alfabetización era del 28,9%, la cual aumentó al 31,9% en 1895, y llegó al 40,0% en 1907.⁹

Antes de la llegada de este período histórico, y durante el siglo XIX, Chile estuvo marcado por el desarrollo conjunto de la literatura y la política, manifestado claramente en la Sociedad Literaria de 1842, en la cual participaron importantes políticos y autores como Andrés Bello, Victorino Lastarria, Francisco Bilbao, Manuel Antonio Matta, Aníbal Pinto y Salvador Sanfuentes, entre otros. Estos pensadores fueron de gran influencia para impulsar un Estado que derrotara «la barbarie y el espíritu retrógrado de la Colonia».¹⁰ Durante este siglo, el sistema nacional de educación crece de los 5.700 alumnos en 1855 hasta cerca de 95.000 a 1885.¹¹

La República Parlamentaria recibió este ímpetu ilustrado y educacional del siglo XIX, y continuó su desarrollo. Autores connotados como Valentín Letelier, Domingo Amunátegui, Luis Thayer Ojeda, junto a otros extranjeros como Ignacio Domeyko, Rodulfo Armando Philippi y Rodolfo Lenz, vinculados a ideas positivistas e ilustradas, continuando la obra fundacional del liberalismo ilustrado y de la generación de 1842.¹²