Kitabı oku: «Brechas en el ecosistema del libro: gasto y política pública en Chile.», sayfa 4

Montos de presupuesto en el periodo presidencialista

En un periodo histórico iniciado con fuerte énfasis en la alfabetización, que atraviesa una crisis económica mundial, una industria editorial sujeta a las vicisitudes de la industria papelera, y un final impulso editorial, el gasto público no presenta la misma tendencia que el período anterior. Como se puede ver en el resumen de la Figura 2, en 1928 se observa un presupuesto público en libro y lectura en torno a los US$0,21 millones, luego en 1936 desciende a US$0,06 millones, y en 1945 se encuentra alrededor de US$0,10 millones, para finalmente aumentar por sobre los US$0,87 millones en el año 1971.⁴²

Al mirar en la Figura 2 el porcentaje que este presupuesto representa sobre el presupuesto total del Ministerio de Educación de cada año, se puede observar un inicio relativamente alto, de 1,34% en 1928. Después, y posiblemente debido a la crisis económica ocurrida en el período, se ve una disminución de dicho porcentaje, a 0,73% en 1936, a 0,48% en 1945 y a 0,23% en 1952. Se desprende asimismo que los altos presupuestos dedicados al libro y la lectura en 1963 (US$0,29 millones) y en 1971 (US$0,87 millones) no se condicen directamente con altos porcentajes en referencia al presupuesto del Ministerio (0,27% y 0,40%, respectivamente); esto puede explicarse porque la inversión en educación pública fue fuerte, con énfasis en gastos no directamente vinculados al libro y la lectura.

El comportamiento graficado refleja el gasto que caracteriza este período histórico: gasto en alfabetización y democratización de la lectura sin iniciativas que fortalecieran la lectura fuera del aula como bibliotecas públicas o industria editorial. Aun así, es un período de alta importancia para los escritores, como gremio y en el surgimiento de nombres icónicos para la historia chilena.

Figura 2: Evolución del presupuesto en fomento de la lectura y el libro durante la República Presidencialista

Fuente: Elaboración propia, basada en leyes de presupuesto, DIPRES 2018

Dictadura militar (1973-1989)

La República Presidencialista termina con el golpe de Estado del 11 de septiembre de 1973, momento en el que las fuerzas armadas se hacen del poder político en Chile. Este hito marcó el inicio de la dictadura militar más larga y cruenta que ha vivido el país, con altos niveles de represión, violación a los derechos humanos y reformas legales.

La dictadura militar en Chile generó un «apagón cultural»⁴³, producto del fuerte control autoritario sobre los medios de comunicación y la difusión cultural. Los primeros años de la dictadura pretendieron borrar cualquier indicio del «cáncer marxista», lo que se reflejó también en el plano cultural, con quemas de libros, censura y control de los medios de comunicación. A esto se le suma el exilio, tortura y asesinato de personas, que cumplían un rol fundamental en el mundo del libro, como autores, editores, libreros, bibliotecarios y lectores.

En línea con lo anterior, la dictadura pretendió rearmar y realzar una figura nacionalista, de rescate de los valores patrios chilenos. En palabras de Luis Hernán Errázuriz, la operación cultural de «rescate de la chilenidad» también tuvo su manifestación en el campo editorial, con la pretensión de que «el libro llegue a todo Chile», y con la edición de colecciones, reediciones, suplementos, libros y revistas sobre grandes actores patrios, los paisajes del país, y acontecimientos históricos.⁴⁴ Paradójicamente, aun con este ambicioso plan editorial, los tirajes de la editorial Gabriela Mistral (nombre que se le dio a la intervenida editorial Quimantú), se vieron considerablemente reducidos.

Composición del gasto en dictadura

Aunque existe poco detalle en las partidas presupuestarias de la época, se puede destacar que el gasto público, respecto a lectura y libros, se compuso principalmente por: un programa de permanente expansión de las bibliotecas públicas, particularmente a nivel regional; y las subvenciones al Instituto de Chile, a los fondos bibliográficos de la Biblioteca Nacional, los premios nacionales y la Sociedad de Escritores de Chile (SECH).⁴⁵ A esto se le suma, a finales del período, la licitación y compra de textos escolares.

El programa de expansión de bibliotecas tiene su origen en la creación de la Coordinación Nacional de Bibliotecas Públicas en 1978, dentro del Ministerio de Educación. Presumiblemente, este programa tenía el propósito de controlar la difusión cultural (para evitar esparcir la ideología marxista), y fomentar el rescate de los valores patrios de la «chilenidad». Bajo este programa se comenzó a anexar a la Coordinación Nacional las bibliotecas locales, municipales y regionales que existían en el país.

Al revisar la documentación, se puede ver un explosivo crecimiento en el número de bibliotecas públicas durante la década de 1970 y 1980. Aunque en 1967 existían solo seis bibliotecas dependientes de la DIBAM, en 1977 la Coordinación Nacional de Bibliotecas Públicas registra 51, y, de acuerdo con la numeración de estas, y a los registros del historiador Martínez Baeza, en 1981 existían 180 bibliotecas públicas.

Este crecimiento se debe principalmente a la creación de bibliotecas públicas «por decreto», lo que significó «explotar» el decreto emitido en la década de 1920. El artículo 4.° del Decreto Supremo N° 5.200 del Ministerio de Educación Pública, del 18 de noviembre de 1929, otorga la calidad de bibliotecas públicas a los establecimientos de dicha naturaleza que estén abiertos a la consulta o visita de la ciudadanía, independiente del ámbito jurídico de su administración.⁴⁶ Además, el Decreto de Educación N° 6.234 del mismo año establece que las bibliotecas municipales y particulares que deseen asimilarse al carácter de públicas deben presentar a la DIBAM una solicitud informando el estado de su administración. De hacerlo, recibirán de la DIBAM ayuda técnica y fomento de sus colecciones.⁴⁷ Es decir, las bibliotecas seguirían manteniendo la propiedad de infraestructura, y dotación de personal, mientras que la DIBAM daría apoyo técnico (capacitación, formación especializada) y ejemplares de libros.

Respecto a este proceso de expansión, en el que se fomentó el uso del decreto, el autor Martínez Baeza plantea que:

«Para llevar adelante este acelerado desarrollo del sistema bibliotecario, fue necesario que la Dirección del Servicio suscribiese convenios con los Municipios y otros organismos, a fin de que estos aportasen los locales y algún personal que hiciese posible el funcionamiento de los nuevos organismos».⁴⁸

No obstante la conformación de más de 200 establecimientos bibliotecarios por decreto en 20 años, estos recibieron nulo apoyo para ofrecer un servicio de calidad. Los establecimientos «creados» durante este período no contaron inicialmente con personal profesional ni locales adecuados, sus colecciones eran pequeñas y fueron nulamente incrementados. La red formada por establecimientos «creados por decreto» no se correspondieron con ninguna planificación o necesidad de las comunidades locales.

Las memorias institucionales de la Coordinación Nacional de Bibliotecas Públicas en la década de los ochenta relatan que el sistema de bibliotecas presenta falta de recursos para adquisición de material bibliográfico, poco interés de alcaldes en mejorar las bibliotecas en infraestructura o dotación, y escasez de viáticos para que las coordinaciones regionales visiten y asesoren bibliotecas. Particularmente, la memoria de 1985 manifiesta que existen grandes problemas en los libros de registro de datos y en los inventarios de las bibliotecas públicas, por falta de capacidades del personal a cargo. En la memoria de 1991 se plantea que más de una docena de bibliotecas se encuentran cerradas, y se argumentan, como razones de ello, la falta de personal o traslado del inmueble.

El resto de los componentes del gasto no requieren de mayor análisis. Las subvenciones fueron arrastradas de los períodos anteriores, y sufrieron alguna reducción. La compra de textos escolares también era una práctica heredada de períodos anteriores, y aunque recibe apoyo, no sería hasta la década de los noventa que ese mercado se volvería muy relevante en el campo educacional chileno.

La industria del libro con el apagón cultural

Aunque el interés principal en el ámbito del libro durante la dictadura fue la expansión de la red de bibliotecas, en la práctica esto tuvo poco efecto sobre la calidad del servicio prestado por ellas.

Tanto el apagón cultural mencionado, como las precarias circunstancias económicas que vivía el país en la época, provocan un estancamiento de la industria del libro. Según las cifras reportadas por Subercaseaux, la importación anual de libros del país cae sistemáticamente desde US$12,4 millones en 1971 a US$6,1 millones en 1975, y a US$4,3 millones en 1979, en cifras de la época; y los títulos editados anualmente caen de 719 en 1972 a 309 en 1977.⁴⁹

El desinterés del gobierno cívico-militar por la industria editorial se manifestó en algunas medidas concretas de política pública. En 1976 se aplica el impuesto del 20% al valor agregado (IVA) al libro, emparejándolo a los demás bienes transados comercialmente; medida que se mantiene vigente hasta el día de hoy. La editorial estatal Quimantú, rebautizada a Editorial Nacional Gabriela Mistral en 1973, fue subastada a empresarios privados en 1976.

A la vez que repercusiones económicas, el apagón cultual tuvo importantes consecuencias simbólicas para el país. Errázuriz argumenta que el golpe cívico-militar cambió parte del imaginario cultural:

«A través de esta investigación ilustraremos cómo el régimen militar intentó eliminar expresiones culturales de la Unidad Popular, provocando la destrucción y suplantación de imágenes en muros e impresos, cambiando el nombre de calles, irrumpiendo con nuevos estímulos sonoros y movimientos escénicos propios de las operaciones militares. (…) así por ejemplo, algunos recintos emblemáticos, reconocidos por su trayectoria en el ámbito deportivo y cultural, como el Estadio Nacional y el Estadio Chile, se convirtieron en centros de reclusión y tortura».⁵⁰

Este período histórico dio lugar a lo que Subercaseaux describe como «años de deterioro en la producción, en la circulación y consumo de libros, y también desplazamientos culturales con respecto a la tradición iluminista y mesocrática en la cual se había cimentado el campo del libro en el país».⁵¹ Más aún, el autor plantea una notoria subordinación de los libros a una lógica comercial, en línea con la tendencia económica de este período histórico, cimentada en la escuela neoliberal y en los postulados de Milton Friedman.

Subercaseaux plantea que entra en escena una nueva generación de editores y gerentes editoriales, que tienen una marcada formación comercial, y que no dan tanta importancia a los propósitos sociales y culturales del libro, utilizando además estrategias de marketing para la venta de libros, sondeos previos de interés, encuestas de preferencias, y la búsqueda de la eficiencia en la venta de libros.⁵²

Incoherencias en el discurso público sobre el libro y la lectura

Se debe destacar que durante este período histórico existiría un amplio espectro de señales respecto al libro y la lectura en el país. Por un lado, se censura y controla la producción editorial por parte del gobierno, y por otro lado se apoyan aspectos y actores claves del mundo del libro. Lo primero se manifestó en quemas de libros, censura y represión a actores del mundo del libro. Lo segundo se manifestó en numerosos eventos político-sociales, con amplia participación de instituciones públicas, editoriales privadas, y gremios; también en financiamiento a la investigación sobre hábitos de lectura (estudio realizado por el Instituto de Sociología de la Pontificia Universidad Católica en 1979), las subvenciones a la SECH y al Instituto de Chile, los premios nacionales y la compra de libros de textos para las escuelas.⁵³

Esta amplitud de acciones deja espacio para la interpretación y, sin embargo, da cuenta de una ausencia de política nacional respecto a los propósitos del libro y la lectura. En este período histórico se establece una red de bibliotecas, pero no cuenta con insumos necesarios para proveer de sus servicios; y se realizan eventos político-sociales con diversos actores, pero se reprime y censura la producción cultural.

Montos de presupuesto durante la dictadura

Debido al escaso detalle de las partidas presupuestarias de la época, para estudiar este período se utiliza el presupuesto asignado a la DIBAM. Por un lado, incluye además gasto administrativo de museos y archivos, que no van al fomento del libro, pero por otro lado no incluye las subvenciones dirigidas a la SECH, al Instituto de Chile, los premios nacionales, ni los textos escolares.

En la Figura 3 se puede ver que, aunque el presupuesto público al libro y la lectura crece en el tiempo, el porcentaje que este representa se mantiene relativamente constante entre 0,3% y 0,5%, en referencia al presupuesto del Ministerio de Educación.

Es muy importante tener en cuenta que durante los años 1979 y 1981 el peso chileno es fijado, por ley, al dólar. Esta medida es tomada producto de la alta inflación que sufre el país durante el período, en comparación con la inflación externa. Esto quiere decir que parte del aumento del presupuesto de la DIBAM, que se observa en el gráfico, se debe al aumento (nominal) del peso chileno (frente al dólar) y no necesariamente a un aumento en los recursos por disponer medidos en dólares.

Figura 3: Evolución del presupuesto en fomento de la lectura y el libro en la dictadura militar

Fuente: Elaboración propia, basada en Leyes de Presupuesto, DIPRES 2018

Periodo actual (1990 - )

Aunque este período histórico es comúnmente llamado «Transición a la Democracia» o «Retorno a la Democracia», existen autores que plantean distinciones. Por un lado, se argumenta que dicho período histórico no «llegó» a la democracia, debido principalmente a la continuidad de una Constitución ilegítima aprobada en dictadura; y, por otro lado, hay posturas que consideran las reformas a la Constitución ocurridas en 2005, bajo la presidencia de Ricardo Lagos, como el fin de la eventual transición y la llegada a una democracia plena. También hay posiciones que prefieren ver a la democracia como un proceso de permanente perfeccionamiento y que, por lo tanto, todas las generaciones deben incorporar nuevas formas de democratización, nunca pudiéndose afirmar que la democracia es un proceso acabado.

Independiente de ello, este período histórico, posterior a la dictadura militar, comienza con la victoria del «No» en el plebiscito de 1988, y se desarrolla hasta la actualidad.⁵⁴ Esta etapa se caracteriza, en el ámbito político, por mantener en tensión a dos grandes conglomerados políticos de «derecha» y de «centro izquierda», estando los últimos en el poder por los primeros 20 años del período.

En el mundo del libro, este es el período de mayor actividad institucional en el ámbito público. En 1992 se crea la Subdirección de Bibliotecas Públicas dentro de la DIBAM; en 1993 se promulga la Ley del Libro, creándose con ella el Fondo del Libro (recursos destinados a proyectos concursables específicamente dedicados al fomento de la lectura y el libro) y el Consejo del Libro, quien administra el Fondo. En 2003 se crea el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (CNCA) como entidad autónoma vinculada al Ministerio de Educación, el cual pasa, en 2018, a ser el Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio.

Esta expansión institucional fue acompañada de políticas y programas culturales de carácter nacional, con gran influencia en la industria del libro, como la compra pública de títulos de autores chilenos, planes de lectura y políticas nacionales para el libro y la lectura.

Es importante destacar que, en este período histórico, y posterior al apagón cultural e incertidumbre que reinó en la dictadura, se genera un nuevo paradigma en el fomento de la lectura y el libro, que se vuelve diferente a otras posturas históricas, como la conservación patrimonial, fomento literario de la élite ilustrada o la alfabetización con fines desarrollistas. Este período se caracteriza por proyectos de mayor acceso y democratización del libro.

Composición del gasto en el per í odo postdictadura

El gasto público en materia de libro y lectura de este período postdictadura se caracteriza por las compras de textos escolares y libros para bibliotecas escolares, la implementación del Fondo del Libro (que contempla los fondos concursables, el Plan Nacional de Lectura, adquisiciones de libros para bibliotecas públicas, plan de internacionalización del libro y premios literarios), y proyectos de apoyo a las bibliotecas públicas (redes tecnológicas, infraestructura y abastecimiento de colecciones).

En este período se establecen algunos programas nuevos en la historia del fomento a la lectura y el libro, como los fondos concursables. A la vez, los propósitos orientadores del gasto público se diferencian de los períodos anteriores, los cuales estaban enfocados principalmente a fondos bibliográficos de grandes autores, administración de las escasas bibliotecas públicas, o subvención directa a la SECH y la Academia de la Lengua.

La época postdictadura se caracteriza por un fuerte aumento del gasto público, principalmente a través de compras públicas y fondos concursables anuales. A pesar de los renovados intereses en el fomento del libro y la lectura, estas medidas han derivado también en mercados altamente concentrados, y en proyectos acotados de corta duración y poca continuidad.

Durante este período, y junto al aumento del gasto público, surgen sucesivas políticas de nivel nacional, que buscan promover la lectura y el libro. Sin embargo, existiendo mayor gasto y políticas nacionales, el mundo de la industria del libro todavía declara una ausencia de coherencia sistémica. En palabras de Subercaseaux:

«El aumento considerable de los fondos en concurso y la política de beneficiar a las audiencias más vulnerables han tenido logros importantes; han sido, sin embargo, logros puntuales y no sistémicos, en parte debido a la inequidad y diferencia de capital cultural acumulado que existe en la sociedad chilena, y en parte, también, debido a la amplitud de la cultura de masas y al hecho incontrarrestable de que el acceso a esta es mucho más democrático y abierto que el acceso a la cultura artística».⁵⁵

Haciendo referencia al año 2010 (año en que Chile cumple 200 años de independencia de España), el autor añade que:

«En la década que culmina en el Bicentenario, el Estado ha sido más bien un actor, pero un actor disperso, que no ha logrado hilvanar una política pública sistémica que logre las transformaciones que requiere el mundo del libro».⁵⁶

Este sentimiento es generalizado en otros actores de la industria del libro, que ven importantes obstáculos políticos para que las políticas públicas del libro y la lectura sean efectivamente implementadas y generen los efectos esperados.⁵⁷