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PARTE I

§ 1. LA JURISPRUDENCIA DE VALORES DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

MARISOL PEÑA TORRES

Profesora Titular de Derecho Constitucional Facultad de Derecho P. Universidad Católica de Chile

RESUMEN. La autora sostiene, examinando diversa jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que el recurso a los valores y principios recogidos en la Carta Fundamental, especialmente en su artículo 1°, constituye un recurso hermenéutico permanente para decidir los diversos tipos de conflictos jurídicos que se someten a su conocimiento. Ello lo hace en particular, plantea, cuando se trata de instituciones que requieren una precisión para estimular un ejercicio del mismo plenamente congruente con el régimen democrático, o bien, para apoyar el desarrollo por el juzgador de “derechos implícitos” que, lejos de intentar sustituir la voluntad del Constituyente derivado, persiguen contribuir a materializar una Constitución “viviente” cuya legitimidad no esté sometida a prueba periódicamente.

SUMARIO. I. Constituciones, valores y hermenéutica constitucional / II. Aplicación concreta de los valores y principios constitucionales en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional / II.1. La dignidad humana como fundamento directo de la protección y garantía de derechos fundamentales / II.2. Aplicación del principio de subsidiariedad en lo que dice relación con el derecho a la protección de la salud / II.3. Respeto y protección de la autonomía de los grupos intermedios en materia educacional / II.4. El principio democrático, el accountability y el derecho de acceso a la información como “derecho implícito” / III. Conclusión / Bibliografía.

I. CONSTITUCIONES, VALORES Y HERMENÉUTICA CONSTITUCIONAL

En un artículo publicado hace algunos años, en la Revista Chilena de Derecho, afirmábamos que desde el punto de vista de la ciencia del derecho, la crisis de valores que afectaba a nuestras sociedades había motivado una reacción contra el positivismo jurídico, que se expresaba, a lo menos, en dos tendencias extraídas de las lecturas de Luciano Parejo Alfonso:

“1) La afirmación de que la Constitución Política representa ‘un orden de valores’ que no sólo obliga a una interpretación finalista de sus preceptos, sino que pone énfasis en la tesis de que la Carta Fundamental debe interpretarse como un todo sistemático en el que cada precepto adquiere su pleno valor y sentido en relación con los demás (…).

2) El desarrollo de una ‘jurisprudencia de los valores’, principalmente a partir de la eficaz garantía de los derechos fundamentales y de su evolución, conforme a la cual éstos superan la concepción de simples mecanismos de defensa y protección frente al Estado, en un esquema típicamente liberal, para proyectar ciertos elementos objetivos del ordenamiento, así como principios que imponen deberes positivos de actuación no sólo a la autoridad sino que a cualquier persona. Se ha llegado a afirmar que el sistema de valores a que responden los derechos fundamentales guarda estrecha relación con la finalidad básica de la Constitución misma, razón por la cual dichos derechos ocupan una posición preferente en el orden establecido por ella”¹.

Desde el punto de vista del control constitucional, el profesor García de Enterría había afirmado, por su parte, que el reconocimiento de una “superlegalidad material” no solo asegura a la Constitución una preeminencia jerárquica sobre todas las demás normas del ordenamiento (sino que) esas demás normas solo serán válidas si no contradicen, ya no solo el sistema formal de producción de las mismas que la Constitución establece, sino, y, sobre todo, el cuadro de valores y de limitaciones del poder que en la Constitución se expresa².

Asimismo, se afirma que, en la actualidad, vivimos en la época de Constituciones “materiales y garantizadas”. La primera de esas características apunta, precisamente, a la circunstancia de que las Cartas Fundamentales se presentan con un denso contenido sustantivo donde es posible distinguir normas de diferente denominación³: valores, principios y reglas, las que se diferencian por el mayor o menor grado de libertad que otorgan a los operadores del derecho para su aplicación. En este sentido, para Alexy⁴, las reglas obedecen a normas que no presentan alternativa en su aplicación: o se cumplen o no. En cambio, los principios envuelven “mandatos de optimización”, esto es, normas que ordenan que algo sea realizado en la mayor medida posible. Expresado en otros términos, “no agotan en absoluto su eficacia como apoyo de las reglas jurídicas, sino que poseen una autónoma razón de ser frente a la realidad”⁵.

Lo que resulta claro es que las normas incluidas en las Constituciones contemporáneas tienen una textura abierta que exige que el intérprete las dote de contenido. Además, no debe perderse de vista la vocación de permanencia que tiene la Constitución, lo que obliga también a que la interpretación se plantee más allá de la casuística, para ir reafirmando su carácter de pacto constitutivo y ordenador de la vida en sociedad con cierta proyección de futuro. Esta última perspectiva es la que anima la idea de una Constitución “viviente”⁶ cuya legitimidad se va renovando permanentemente en la medida en que la Carta sea capaz de ir dando respuesta a las nuevas necesidades y requerimientos que la sociedad va experimentando.

Aunque no es el tema de este trabajo, las características anotadas son las que permiten sostener que la interpretación constitucional no puede seguir estrictamente los cánones aplicables a la interpretación de la ley. Como plantea Guastini, “se trata principalmente de los procedimientos interpretativos (en sentido lato) que se aplican a disposiciones constitucionales que expresan no ‘reglas’, sino ‘principios’”⁷. Y es que la existencia de principios (y valores) como parte del contenido de la Constitución cumple ciertas funciones ineludibles a la hora de favorecer la unidad del ordenamiento jurídico como un todo y, particularmente, como orientación para resolver las lagunas y antinomias normativas. Desde luego, los principios caracterizan al sistema jurídico de que se trata. Además, desde el fundamento axiológico o valórico (justificación ético-política) a una pluralidad de otras normas del sistema es, finalmente, el mismo sistema el que los concibe como normas “justas” o “correctas”⁸.

Sobre la base de lo explicado es que nuestro Tribunal Constitucional ha afirmado que “los preceptos que contienen estos principios y valores se erigen como normas rectoras y vitales que coadyuvan a desentrañar el verdadero sentido y espíritu del resto de las disposiciones de la Constitución”⁹. Más tarde ha agregado que “deben desecharse las interpretaciones constitucionales que resulten contradictorias con los principios y valores rectores”¹⁰.

A su turno, nuestra Magistratura Constitucional ha identificado, desde la vigencia de la actual Carta Fundamental, a su Capítulo I como aquel que contiene lo esencial del entramado de valores y principios que han de guiar la interpretación del resto de sus preceptos y del ordenamiento jurídico como un todo. Respecto de este conjunto de disposiciones ha precisado que “tiene fuerza obligatoria y no está constituido por meras declaraciones programáticas”¹¹. Esta afirmación destaca, sin duda, que los valores y principios constitucionales participan de la característica de verdaderas normas jurídicas, con fuerza vinculante directa respecto de toda persona, institución o grupo, tal como se desprende del inciso segundo del artículo 6° de la misma Carta. Hay aquí una diferencia evidente con aquellas Constituciones cuyos valores y principios fundantes se encuentran contenidos en su Preámbulo, el que, constituyendo una verdadera declaración, no goza de la eficacia directa que tienen normas jurídicas como las que contienen los nueve primeros artículos de la nuestra.

Prueba de lo que se acaba de sostener es la mención que ha hecho el Consejo Constitucional Francés del Preámbulo de la Constitución de 1946 como parte del “bloque de constitucionalidad”, esto es, de un conjunto de normas que, sin formar parte de la Constitución en un sentido material, se erigen, tal como ella, en parámetros válidos para el control de los preceptos infraconstitucionales.

Cabe preguntarse ahora por la inspiración que, a juicio del Tribunal Constitucional, preside el conjunto de valores y de principios que se condensan esencialmente en el Capítulo I de la Constitución. Al respecto ha sostenido que “aparecen animados de una concepción humanista que se expresa en la primacía que asignan sus disposiciones a la persona humana, a su dignidad y libertad natural, así como en el respeto, promoción y protección a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana y que se imponen como deber de los órganos del Estado”¹².

II. APLICACIÓN CONCRETA DE LOS VALORES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

La síntesis que se consigna a continuación es solo una pequeña muestra de la forma concreta en que el Tribunal Constitucional ha acudido a los valores y principios constitucionales, tanto para realizar una interpretación conforme a la Constitución (en el caso de los controles preventivos) cuanto para resolver si la aplicación de un precepto legal, en una gestión judicial determinada, produce resultados contrarios a la Carta Fundamental (en el caso de las acciones de inaplicabilidad por inconstitucionalidad).

II.1. LA DIGNIDAD HUMANA COMO FUNDAMENTO DIRECTO DE LA PROTECCIÓN Y GARANTÍA DE DERECHOS FUNDAMENTALES
II.1.1. En materia de derecho a la intimidad

Como se sabe, la intimidad es aquel espacio que cada persona desea resguardar del conocimiento ajeno, a menos que ella misma consienta en la divulgación de su contenido. Desde el punto de vista de nuestra Constitución, se trata de un bien jurídico asegurado a toda persona en el artículo 19, numerales 4° (derecho a la honra y a la vida privada de la persona y de su familia) y 5° (inviolabilidad del hogar y de toda forma de comunicación privada).

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Escué Zapata vs. Colombia, señaló que: “(…) la protección de la vida privada, la vida familiar y el domicilio de injerencias arbitrarias o abusivas implica el reconocimiento de que existe un ámbito personal que debe estar exento e inmune a las invasiones o agresiones abusivas o arbitrarias por parte de terceros o de la autoridad pública” (Párrafo 88).

En lo que respecta a nuestro Tribunal Constitucional, la sentencia recaída en el Rol N° 389, de 2003, correspondiente al control preventivo de constitucionalidad del Proyecto de Ley que creó la Unidad de Análisis Financiero y modificó el Código Penal en materia de lavado de activos, entendió la dignidad como “la cualidad del ser humano que lo hace acreedor siempre a un trato de respeto, porque ella es la fuente de los derechos esenciales y de las garantías destinadas a obtener que sean resguardados” (considerando 17°). Por su parte, y en fallo Rol N° 521, del año 2006, se agregó que la dignidad humana representa, además, el “fundamento del orden político y de la paz social”, siguiendo al Tribunal Constitucional de España (considerando 18°).

La primera sentencia mencionada resaltó la “relación sustancial, clara y directa que existe entre la dignidad de la persona, por una parte, y su proyección inmediata en la vida de ella y de su familia” (considerando 18°). Esta misma conexión entre dignidad humana y derecho a la honra ha sido desarrollada en los fallos que han acogido la inaplicabilidad del artículo 2331 del Código Civil permitiendo que, en caso de imputaciones injuriosas contra el honor o el crédito de una persona, la indemnización de perjuicios que se persiga no solo abarque el daño emergente y el lucro cesante, sino que, también, el daño moral¹³.

II.1.2. En lo que concierne al derecho a la identidad personal

Se trata de un derecho que no está recogido expresamente en el catálogo del artículo 19 de la Constitución, a diferencia de lo que sucede con ciertos tratados internacionales en materia de derechos humanos que Chile ha ratificado y que se encuentran vigentes, como la Convención de los Derechos del Niño.

En sentencia Rol N° 1340, del año 2009, con ocasión de la acción de inaplicabilidad deducida por un juez de familia respecto del artículo 206 del Código Civil, en un juicio de reclamación de paternidad contra los herederos del supuesto padre fallecido, el Tribunal Constitucional sostuvo que el derecho a la identidad personal -entendido como la posibilidad que tiene toda persona de conocer sus orígenes y el lugar que ocupa dentro de la sociedad- constituye una emanación de la dignidad humana. Enseguida agregó que el derecho a la identidad constituía un derecho “implícito” comprendido dentro del derecho a la honra y que aun cuando no tuviera reconocimiento expreso por la Constitución, debía ser protegido por el juez constitucional, en cuanto se trata de un derecho esencial que emana de la naturaleza humana.

II.2. APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN LO QUE DICE RELACIÓN CON EL DERECHO A LA PROTECCIÓN DE LA SALUD

El principio de subsidiariedad tampoco tiene reconocimiento expreso en nuestra Carta Fundamental, pero se desprende de la regulación aplicable a los grupos intermedios, contenida en el inciso tercero del artículo 1° constitucional, que obliga al Estado a reconocerlos y ampararlos, así como a respetar su autonomía en la medida que obren en el campo de sus propios fines específicos. De allí que, usualmente, se ha entendido que el principio de subsidiariedad es la contrapartida del principio de las autonomías sociales. La subsidiariedad rige, entonces, las relaciones entre la sociedad mayor y las sociedades menores impidiendo a aquella interferir en el legítimo ámbito de acción de estas últimas cuando ellas, por sus propios medios, pueden alcanzar sus fines específicos. De otro lado, la subsidiariedad supone que la sociedad mayor va en auxilio de las sociedades menores supliendo sus carencias o falta de medios, en el logro de sus fines específicos.

En el esquema constitucional vigente, el principio de subsidiariedad constituye la columna vertebral del “orden público económico” que orienta las relaciones entre el Estado y los particulares en materia económica, al tiempo que define el ámbito de acción del Estado empresario.

El Tribunal Constitucional acudió, precisamente, al principio de subsidiariedad cuando debió decidir la primera acción de inaplicabilidad del artículo 38 ter de la Ley de ISAPRES, en el denominado caso “Peña Wasaff”, en la sentencia Rol N° 976. En dicha oportunidad sostuvo que “no sólo los órganos del Estado deben respetar y promover los derechos consustanciales a la dignidad de la persona humana, sino que esa obligación recae también en los particulares, aunque sea subsidiariamente (…)” (considerando 34°). Lo anterior en referencia a las ISAPRES, creadas y administradas por particulares que colaboran con el Estado en el financiamiento de las prestaciones de salud, tal como lo permite expresamente el inciso final del artículo 19 N° 9° de la Constitución.

II.3. RESPETO Y PROTECCIÓN DE LA AUTONOMÍA DE LOS GRUPOS INTERMEDIOS EN MATERIA EDUCACIONAL

El artículo 1°, inciso tercero, de la Constitución señala que: “El Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza la adecuada autonomía para cumplir sus propios fines específicos”.

En el último tiempo, el Tribunal Constitucional ha debido emitir una serie de pronunciamientos que inciden en la labor que cumplen los establecimientos educacionales, amparados por la garantía de la libertad de enseñanza, y que suelen organizarse precisamente bajo la modalidad de grupos intermedios.

Fue así como en la sentencia Rol N° 2731, de 26 de noviembre de 2014, referida al requerimiento parlamentario deducido respecto del Proyecto de Ley que creaba la figura del Administrador Provisional de Educación, se conectó la libertad de enseñanza, asegurada en el artículo 19 N° 11° de la Constitución, con la autonomía de los grupos intermedios. Así lo consignó expresamente el considerando 34° del voto disidente, al sostener: “Que, efectivamente -como reconoce la sentencia-, la figura del administrador provisional existe respecto de otras instituciones (bancos, Isapres y establecimientos de enseñanza básica y media). Lo que ocurre es que, en este caso, tratándose de establecimientos de enseñanza superior, la autonomía de que ellos gozan, reconocida expresamente en el artículo 104 de la Ley N° 20.370, como expresión de la libertad de enseñanza, asegurada en el artículo 19, N° 11°, de la Carta Fundamental, en conexión con su artículo 1°, inciso tercero, impone un examen particularmente riguroso de una eventual afectación del derecho de propiedad que pudiera lesionar o anular dicha autonomía. La dimensión constitucional de la autonomía universitaria es reconocida, por lo demás, en el fallo, en su considerando vigesimoséptimo”.

En forma similar, en la sentencia Rol N° 2787, de 1° de abril del 2015 referida también a un requerimiento parlamentario sobre el proyecto de ley que regulaba la admisión de los estudiantes y prohibía el lucro en los establecimientos educacionales, un grupo de ministros del Tribunal argumentamos de forma muy parecida ante la sola posibilidad de que la decisión de admisión a un establecimiento educacional quedara entregada a un ente administrativo como la Superintendencia de Educación. Interesante resulta, a efectos de este análisis, el considerando 3° del voto disidente, que afirmó: “Que la Constitución Política de la República que actualmente nos rige no es neutra en esta materia. El Proyecto de Ley se sustenta en valores y disposiciones propias de una Constitución distinta que, a la fecha, no existe, más allá de algunas aspiraciones de cambio constitucional en este ámbito expresadas por la Presidenta de la República (….)”.

Asimismo, sostuvo -luego de recordar el alcance a la autonomía de los grupos intermedios entregada en la sentencia Rol N° 226- que: “(…) lo anterior condice con la facultad de ‘organizar’ establecimientos educacionales que asegura a todas las personas el citado artículo 19, N° 11°, inciso primero, de la Constitución. La cual entraña la posibilidad de construir, configurar y establecer dichos recintos para lograr un proyecto o ideario educativo merced a la coordinación de los medios y las personas adecuadas, autónomamente determinadas, es decir, sin que a este respecto quepa intromisión de personas ajenas a esa comunidad, ni interferencias que vulneren esa libertad de decisión que compete a sus propias autoridades (Eduardo Soto Kloss, ‘Derecho Administrativo. Temas Fundamentales’, 2009, pp. 60-66). Misma facultad que resulta lesionada en este caso cuando a los señalados establecimientos educacionales se les obliga a recibir como miembros, en calidad de nuevos alumnos, a quienes imponga el órgano ministerial, sobre la base de criterios que éste ha de definir en un propio reglamento gubernamental” (Considerando 27° del voto disidente).

II.4. EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO, EL ACCOUNTABILITY Y EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN COMO “DERECHO IMPLÍCITO”

En diversas oportunidades, el Tribunal Constitucional ha apelado al principio democrático contemplado en el Capítulo I de la Carta Fundamental, específicamente en su artículo 4°.

Así, en el requerimiento destinado a declarar la inconstitucionalidad del movimiento “Patria Nueva Sociedad”¹⁴, se explicó el alcance que tiene la disposición contenida en el inciso sexto del artículo 19 N° 15° de la misma sosteniendo que “la democracia únicamente puede existir de la mano del pluralismo, cuyo antecedente histórico es la tolerancia. El pluralismo se enmarca dentro de la libertad, tanto en el campo de las creencias e ideas como en el de las organizaciones voluntarias, entre las que cabe señalar a los partidos o movimientos políticos (…). En este sentido, es posible afirmar que ‘la democracia es tanto más real cuanto mayor libertad existe para que las corrientes de opinión y de voluntad de los individuos desemboquen, por medio de pequeñas y grandes asociaciones, en la formación de la voluntad estatal a través del parlamento’” (citando a Stein).

A su vez, en el control preventivo del Proyecto de Ley sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública¹⁵, nuestra Magistratura se pronunció sobre la relación entre democracia y plebiscitos dictando una sentencia interpretativa que, en esta materia, dispuso que: “El plebiscito es expresión de que Chile es una República democrática (artículo 4° de la Constitución) y que las personas tienen el derecho a participar en igualdad de oportunidades en la vida nacional (artículo 1° de la Constitución). Respecto de la Municipalidad, el principio participativo es especialmente relevante (…)”.

Pero, incluso, el principio democrático contenido en el artículo 4° de la Carta Fundamental ha servido de fundamento para el desarrollo de un derecho que -hasta hoy- se encuentra implícito en nuestro texto constitucional: el derecho de acceso a la información pública. Es así como, en sentencia recaída en el Rol N° 634¹⁶, referido a un requerimiento de inaplicabilidad sobre el artículo 13 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, se afirmó que “(…) el presente requerimiento incide en un derecho -el derecho de acceso a la información pública- cuyo reconocimiento constitucional no merece duda a la doctrina de los iuspublicistas y tampoco a la jurisprudencia. En primer lugar, por el hecho de que Chile es una república democrática, tal y como se afirma en el artículo 4° de la Constitución Política. Como sostuvo el profesor Rolando Pantoja Bauzá, durante la discusión parlamentaria de la reforma constitucional de agosto de 2005, respecto de la publicidad, recordó que a nivel constitucional se entiende que es una norma implícita dentro de la Carta Fundamental. El hecho de que Chile sea una República democrática implica que las autoridades públicas responden a la sociedad; por lo tanto tiene a disposición de los ciudadanos los actos y da cuenta de ellos (…)”.

Agregó, más adelante, que “es posible afirmar que el derecho de acceso a la información pública se encuentra reconocido en la Carta Fundamental -aunque no en forma explícita- como un mecanismo esencial para la vigencia plena del régimen democrático y de la indispensable asunción de responsabilidades unida a la consiguiente rendición de cuentas que éste supone por parte de los órganos del Estado hacia la ciudadanía (…)”.