Kitabı oku: «Europarecht», sayfa 27
E › Empfehlungen und Stellungnahmen (Daniela Schroeder)
Empfehlungen und Stellungnahmen (Daniela Schroeder)
I.Allgemeines621, 622
II.Rechtsnatur623 – 627
1.Empfehlung624 – 626
2.Stellungnahme627
III.Zuständigkeit für den Erlass628, 629
IV.Adressaten630
V.Merkmale631 – 636
1.Rechtliche Unverbindlichkeit632
2.Rechtliche Relevanz633 – 636
Lit.:
A. Arnull, The Legal Status of Recommendations, in: ELR 1990, 318; J. E. Dickschen, Empfehlungen und Leitlinien als Handlungsform der Europäischen Finanzaufsichtsbehörden, 2017; W. Frenz, Handbuch Europarecht, Band 5, 2010, 439; Ch.-A. Morand, Les recommandations, les résolutions, et les avis du droit communautaire, in: CDE 1970, 623; M. Zahlbruckner, Die Empfehlung im EWG-Vertrag – Rechtswirkung und Kontrolle durch den EuGH, in: JBl 1993, 345; s. a. die Literatur zum Begriff → Rechtsakte.
E › Empfehlungen und Stellungnahmen (Daniela Schroeder) › I. Allgemeines
I. Allgemeines
621
Empfehlungen und Stellungnahmen sind → Rechtsakte, die sowohl im Bereich des außenwirksamen Handelns als auch im Bereich der Binnenorganisation der Union zum Einsatz kommen. Sie werden in Art. 288 UAbs. 5 AEUV in Bezug auf ihre Wirkungen dahingehend beschrieben, dass sie nicht verbindlich sind. Als nicht verbindliche Handlungsformen haben die Empfehlung und Stellungnahme gleichwohl eine erhebliche praktische Relevanz in der Union.
622
Wie für alle Rechtsakte der Union gilt der → Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung prinzipiell auch für die Empfehlung und Stellungnahme. Der Erlass einer Empfehlung oder Stellungnahme kommt hiernach nur in Betracht, wenn und soweit die Union die Verbandskompetenz und dasjenige Unionsorgan, das die Empfehlung oder Stellungnahme erlassen möchte, die Organkompetenz nach Maßgabe des → Primärrechts hat. Etwas Abweichendes gilt allerdings für den → Rat (Ministerrat) und die → Europäische Kommission. Gem. Art. 292 S. 1 bzw. S. 4 AEUV können der Rat und die Kommission – unabhängig von einer konkreten Ermächtigungsgrundlage – jederzeit Empfehlungen abgeben.
E › Empfehlungen und Stellungnahmen (Daniela Schroeder) › II. Rechtsnatur
II. Rechtsnatur
623
Als unverbindliche Handlungsformen haben die Empfehlung und Stellungnahme keine rechtliche Bindungswirkung. Sie entfalten aber eine politische oder psychologische Wirkung.
1. Empfehlung
624
Die Empfehlung wird von einem Unionsorgan (→ Organe und Einrichtungen) aus eigenem Entschluss erlassen. Dies erfolgt prinzipiell nach Maßgabe einer entsprechenden Ermächtigungsvorschrift im Primärrecht; Kommission und Rat können allerdings aus eigener Initiative auch ohne eine entsprechende Ermächtigungsgrundlage Empfehlungen abgeben (s. Rn. 622).
625
Die Empfehlung dient in erster Linie dem Zweck, einen bestimmten Vorgang zu beurteilen und dem Adressaten der Empfehlung ein bestimmtes Verhalten nahezulegen, ohne ihn aber rechtlich zu binden.
626
Im Allgemeinen wird die Empfehlung erlassen, wenn und soweit die Union keine Zuständigkeit für ein rechtsverbindliches Handeln besitzt oder nach Ansicht der Union kein Anlass für eine rechtlich verbindliche Regelung durch die Union besteht. Im zuerst genannten Fall kann der Empfehlung bei ihrem Einsatz gegenüber Mitgliedstaaten die Funktion einer „weichen“ Rechtsangleichung zukommen, weil eine Zuständigkeit für eine „harte“ Rechtsangleichung nicht besteht (z.B. Art. 165 Abs. 4 Spstr. 2 AEUV).
2. Stellungnahme
627
Im Gegensatz zur Empfehlung wird die Stellungnahme in der Regel als Reaktion auf ein fremdes Verhalten abgegeben. Sie beinhaltet eine Meinungsäußerung eines Unionsorgans zu einem bestimmten Vorgang, ohne dass dieser Beurteilung eine verbindliche Wirkung zukommt.
E › Empfehlungen und Stellungnahmen (Daniela Schroeder) › III. Zuständigkeit für den Erlass
III. Zuständigkeit für den Erlass
628
Für den Erlass einer Empfehlung oder Stellungnahme sind gem. Art. 288 UAbs. 1 AEUV alle Unionsorgane zuständig, die auch zum Erlass verbindlicher Rechtsakte ermächtigt sind (→ Rechtsetzungsverfahren). Dies sind der Rat und das → Europäische Parlament gemeinsam, der Rat und das Parlament jeweils für sich allein oder die Kommission. Soweit in den Unionsverträgen vorgesehen, gibt auch die → Europäische Zentralbank (EZB) Empfehlungen ab (vgl. Art. 292 S. 4 AEUV).
629
In der Praxis werden wohl die meisten Empfehlungen und Stellungnahmen von der Kommission erlassen, was darauf beruhen mag, dass sie gem. Art. 17 Abs. 1 S. 1 EUV befugt ist, geeignete Maßnahmen zur Förderung der allgemeinen Interessen der Union zu ergreifen, und ihr damit die Funktion als Initiativ- und Koordinierungsorgan der Union zukommt.
E › Empfehlungen und Stellungnahmen (Daniela Schroeder) › IV. Adressaten
IV. Adressaten
630
Empfehlungen und Stellungnahmen können im Bereich des außenwirksamen Handelns der Union an Mitgliedstaaten sowie an Einzelne, d.h. an natürliche Personen und juristische Personen des Privatrechts, gerichtet werden. Im Bereich der Binnenorganisation der Union kommen andere Unionsorgane als Adressaten in Betracht.
E › Empfehlungen und Stellungnahmen (Daniela Schroeder) › V. Merkmale
V. Merkmale
631
Die Empfehlung und Stellungnahme zeichnen sich gem. Art. 288 UAbs. 5 AEUV durch folgende Merkmale aus:
1. Rechtliche Unverbindlichkeit
632
Die Empfehlung und Stellungnahme sind nicht verbindlich, d.h. sie entfalten weder gegenüber ihren Adressaten noch gegenüber Dritten rechtliche Bindungswirkungen. Insoweit unterscheiden sie sich von der → Verordnung, der → Richtlinie und dem → Beschluss, die in allen Teilen (Verordnung, Beschluss) bzw. hinsichtlich des zu erreichenden Ziels (Richtlinie) verbindlich sind.
2. Rechtliche Relevanz
633
Die fehlende Verbindlichkeit der Empfehlung und Stellungnahme bedeutet indes nicht, dass beide Handlungsformen rechtlich irrelevant sind. Vielmehr können sie in folgenden Fällen durchaus rechtlich erheblich sein:
634
Soweit nach Maßgabe des Primärrechts eine Stellungnahme von Unionsorganen i.R.e. → Rechtsetzungsverfahrens eingeholt werden muss, bildet die Stellungnahme einen notwendigen Bestandteil eines ordnungsgemäßen Rechtsetzungsverfahrens und ist insoweit rechtlich erheblich, als die Nichteinholung der Stellungnahme zu einem verfahrensfehlerhaften Rechtsetzungsverfahren führt. Dies gilt z.B. für die begründete Stellungnahme der Kommission nach Art. 258 AEUV.
635
Des Weiteren ist die Empfehlung rechtlich relevant, soweit sie nach Maßgabe des Primärrechts eine sog. verfahrenseinleitende Empfehlung oder eine sog. verfahrensabschließende Empfehlung darstellt. Das Vorliegen einer verfahrenseinleitenden Empfehlung ist Voraussetzung für das Tätigwerden eines anderen Unionsorgans (z.B. Art. 121 Abs. 4 UAbs. 1 S. 2 AEUV). Eine verfahrensabschließende Empfehlung ist für die Auslegung von Rechtsvorschriften beachtlich. Wegen Art. 4 Abs. 3 EUV sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, eine Empfehlung zu beachten. Die mitgliedstaatlichen Gerichte müssen sie zur Auslegung mitgliedstaatlicher Vorschriften heranziehen (vgl. EuGH, Urt. v. 13.12.1989, C-322/88 – Grimaldi –, Rn. 18).
636
Schließlich können die Empfehlung und Stellungnahme aus Gründen des Vertrauensschutzes zu einer Selbstbindung ihres Urhebers führen, sofern der Adressat den Inhalt des unverbindlichen Rechtsakts seinem Verhalten zugrunde gelegt hat.
E › Entwicklungszusammenarbeit (Maximilian Oehl)
Entwicklungszusammenarbeit (Maximilian Oehl)
I.Überblick637 – 643
II.Historische Entwicklung644 – 652
III.Ziele und Grundprinzipien der EZ653 – 667
1.Ziele653 – 661
a)Armutsbeseitigung654
b)Nachhaltige Entwicklung655 – 657
c)Förderung von Demokratie, guter Staatsführung (good governance) und Menschenrechten658 – 661
2.Grundprinzipien662 – 667
a)Komplementarität662
b)Kohärenz663
c)Koordination664, 665
d)Multilaterale Zusammenarbeit666, 667
IV.Instrumente und Institutionen der EZ668 – 686
1.Handlungsformen der EZ und EU-Entwicklungsverwaltungsrecht668 – 671
2.Verwaltung und Gesetzgebung in der EZ672 – 677
a)Verwaltung und Durchführung der EZ durch die Kommission672 – 675
b)Festlegung des EU-Haushalts durch Rat und Parlament676, 677
3.Entwicklungsinstrumente des EU-Haushalts678
4.Europäischer Entwicklungsfonds (EEF)679, 680
5.Europäische Investitionsbank (EIB)681 – 683
6.Besondere handelsrechtliche Instrumente der EU-EZ684 – 686
Lit.:
L. Bartels, The Trade and Development Policy of the European Union, EJIL 18 (2007), 715; P. Dann, Entwicklungsverwaltungsrecht, 2012; P. Dann, Europäisches Entwicklungsverwaltungsrecht, in: J. Terhechte (Hrsg.), Verwaltungsrecht der EU, 2011, § 34; L. Müller, Europäisches Entwicklungsrecht, in: P. Dann/S. Kadelbach/M. Kaltenborn (Hrsg.), Entwicklung und Recht, 2014, 677.
E › Entwicklungszusammenarbeit (Maximilian Oehl) › I. Überblick
I. Überblick
637
Die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) der EU (auch: Gemeinsame Entwicklungszusammenarbeit) ist in den Art. 208–211 AEUV geregelt. Im Jahr 2016 war die EU (nach Angaben der EU-Kommission vom April 2017) mit Unterstützungsleistungen i.H.v. 75,5 Mrd. €, einschließlich der jeweiligen Maßnahmen ihrer Mitgliedstaaten, die weltweit größte Akteurin der Entwicklungshilfe. Dies entspricht 0,51 % ihres Bruttonationaleinkommens (BNE).
638
Wie Art. 208 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 AEUV betont, ist das Hauptziel der EU-EZ die Bekämpfung bzw. letztlich Beseitigung der Armut. Darüber hinaus sind die Grundsätze des auswärtigen Handelns der EU gem. Art. 21 EUV zu beachten, die weiteren Aufschluss über die Zielsetzungen der EZ geben (→ Auswärtiges Handeln der Union).
639
Hierzu gehören gem. Art. 21 Abs. 1 EUV u.a. Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die universelle Gültigkeit der Menschenrechte sowie die Achtung des Völkerrechts. Art. 21 Abs. 2 EUV konkretisiert diese Ziele, welche die EU in ihren internationalen Beziehungen verfolgt, weiter. Mit Blick auf die EZ sind u.a. die Zielsetzungen der nachhaltigen Entwicklung in Bezug auf Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt in den Entwicklungsländern gem. Art. 21 Abs. 2 Buchst. d) EUV, jene der Integration aller Länder in die Weltwirtschaft, u.a. durch den schrittweisen Abbau von internationalen Handelshemmnissen nach Art. 21 Abs. 2 Buchst. e) EUV sowie die Entwicklung von internationalen Maßnahmen zur Erhaltung und Verbesserung der Qualität der Umwelt und der nachhaltigen Bewirtschaftung der weltweiten natürlichen Ressourcen gem. Art. 21 Abs. 2 Buchst. f) EUV hervorzuheben. Grundsätzlich hat die Union bei all ihren politischen Maßnahmen, die sich auf Entwicklungsländer auswirken können gem. Art. 208 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV die Ziele der EZ zu berücksichtigen, sog. Kohärenzgebot (s. Rn. 663), vgl. auch Art. 21 Abs. 3 UAbs. 2 EUV.
640
Gem. Art. 4 Abs. 4 AEUV besteht in der EZ eine geteilte Zuständigkeit der EU und ihrer Mitgliedstaaten. Dies bringt die Herausforderung mit sich, eine möglichst komplementäre Entwicklungspolitik zu gestalten, was in Art. 208 Abs. 1 AEUV aufgegriffen wird, wonach die Politiken von Union und Mitgliedstaaten sich gegenseitig zu ergänzen und verstärken haben, sog. Komplementaritätsgebot. Hinzu tritt der Grundsatz der Koordination, zu welcher die Union und ihre Mitgliedstaaten gem. Art. 210 Abs. 1 AEUV mit dem Ziel, ihre Maßnahmen möglichst effektiv und komplementär zueinander auszurichten, verpflichtet sind.
641
Abzugrenzen ist die EZ von der in den Art. 212 und 213 AEUV verankerten wirtschaftlichen, technischen und finanziellen Zusammenarbeit mit Nichtentwicklungsstaaten sowie von der humanitären Hilfe i.S.d. Art. 214 AEUV. Im engen Zusammenhang steht die EZ oftmals mit der Assoziierungspolitik der Union, insbesondere in Form der Freihandelsassoziierung (→ Assoziierungsabkommen).
642
Grundsätzlich ist die EU frei, welche Staaten sie als Entwicklungsländer qualifiziert und kann diesen Status auch jederzeit wieder aufheben. Gem. Art. 1 Abs. 1 Buchst. a) der EZ-VO 233/2014 orientiert sich die EU dabei an den Listen aller zu Official Development Assistance (ODA) berechtigten Staaten, die vom Development Assistance Committee (DAC) der OECD (→ Internationale Kooperationspartner der EU) erstellt werden. Diese wiederum beruhen im Wesentlichen auf den von der Weltbank anhand des BNE per capita angestellten Berechnungen nach der sog. World Bank Atlas Method.
643
Darüber hinaus hat sich die Gemeinsame Entwicklungspolitik gem. Art. 208 Abs. 2 AEUV in die Verpflichtungen von Union und Mitgliedstaaten einzubetten, welche diese i.R.d. Vereinten Nationen bzw. anderweitiger multilateraler Zusammenarbeit eingegangen sind. Die EU-EZ steht hierbei insbesondere im Kontext mit der im September 2015 von der UN-Generalversammlung beschlossenen Agenda „Transformation unserer Welt: die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung“, welche anhand der Sustainable Development Goals (SDGs) konkrete Zielsetzungen der weltweiten EZ im Interesse nachhaltiger Entwicklung festlegt. Die EU, die an der Ausarbeitung der SDGs umfassend beteiligt war, hat in diesem Zusammenhang ihre Bestrebungen nochmals bestätigt, die Entwicklungsausgaben auf 0,7 % ihres BNE zu steigern. Die aktuelle EU-EZ wurde in Gestalt des sog. New European Consensus on Development (unterzeichnet: 7.6.2017) umfassend an den SDGs ausgerichtet.
E › Entwicklungszusammenarbeit (Maximilian Oehl) › II. Historische Entwicklung
II. Historische Entwicklung
644
Die Ursprünge der EU-EZ sind in der Assoziierung der → Überseeischen Länder und Gebiete (ÜLG) zu finden, welche bereits in den auf 1957 zurückdatierenden Art. 131–136a EWGV vorgesehen worden war. Auf diese sog. konstitutionelle Assoziierung folgte alsbald die vertragliche Assoziierung der Afrika-Karibik-Pazifik-Staaten (sog. AKP-Staaten; zusammengeschlossen als Internationale Organisation seit dem sog. Georgetown Agreement von 1975), welche in den zwei Yaoundé-Abkommen vom 20.7.1963 und vom 29.7.1969 ihren Ausgangspunkt hatte.
645
Beide Abkommen wurden je für eine Laufzeit von fünf Jahren, damals allerdings noch mit einer Gruppe von 18 afrikanischen Staaten (sog. Associated African States and Madagascar; AASM) geschlossen. Sie bereiteten den Boden für die insgesamt vier Lomé-Abkommen mit der Gruppe der AKP-Staaten (Ausnahme: Kuba), die in den Jahren 1975–1989 unterzeichnet wurden und neben klassischen Entwicklungsmaßnahmen im Wesentlichen den präferentiellen Marktzugang für deren Produkte sowie andere handelspolitische Unterstützungsmaßnahmen wie Versicherungen gegen Exporterlösschwankungen beinhalteten. Die Lomé-Abkommen wurden ihrerseits durch das am 23.6.2000 in der Hauptstadt Benins unterzeichnete Cotonou-Abkommen abgelöst (Inkrafttreten: 1.4.2003; Laufzeit: 20 Jahre).
646
Wie die AKP-Abkommen zeigen, ist die EU-EZ häufig mit der → Gemeinsamen Handelspolitik bzw. der Assoziierungspolitik der Union verzahnt. So sind die Lomé-Abkommen wie auch das Cotonou-Abkommen grundsätzlich als Form der Entwicklungsassoziierung mit starken Freihandelskomponenten zu qualifizieren, die dem Anwendungsbereich des Art. 217 AEUV (→ Assoziierungsabkommen) unterfällt. Unterhalb der normativen Schwelle dieser Vorschrift gibt es eine Reihe an Kooperations- bzw. Partnerschaftsabkommen der EU mit Drittstaaten, die entwicklungspolitische Elemente beinhalten.
647
Dieses Ineinandergreifen der (handels- bzw. entwicklungs-)politischen Ziele und Instrumente wird auch anhand der Tatsache veranschaulicht, dass vor Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht am 1.11.1993 häufig die Art. 113 bzw. 235 EWGV, die die Gemeinsame Handelspolitik betrafen, als Kompetenztitel auch bei Maßnahmen der Union in entwicklungspolitischen Angelegenheiten bemüht wurden. Dies änderte sich erst mit der Einführung der Art. 130 Buchst. u)–y) bzw. 177–181 des EG-Vertrages in der Gestalt, die er anhand des Maastrichter Vertrags gefunden hatte. Sie boten erstmals eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Grundlage für eine Vielzahl von Maßnahmen der EZ.
648
Folglich markierte der Vertrag von Maastricht den Abschluss der Herausbildung der EZ als eigenständig geregeltes unionales Rechtsgebiet, das in den Art. 130 Buchst. u)–y) EGV ausgestaltet wurde. Darüber hinaus wurde dem Art. 3 des EWG-Vertrages in dessen Buchst. r) die Gemeinschaftsaufgabe der „Politik auf dem Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit“ hinzugefügt. Dieses Rechtsgebiet ist seit dem Vertrag von Lissabon nunmehr normiert in den Art. 208–211 AEUV, deren systematische Stellung darauf schließen lässt, dass die EZ als Teil der Außenpolitik der Union angesehen wird. Währenddessen bleiben auch heute GHP und EZ noch eng miteinander verknüpft, worauf u.a. Art. 21 Abs. 2 Buchst. e) EUV hinweist, der Handelsliberalisierungen als wesentliche Entwicklungsstrategie definiert.
649
Die strategische Ausrichtung der Entwicklungspolitik der Union wird maßgeblich durch die → Europäische Kommission gewährleistet, welche ihre Zielsetzung regelmäßig bzw. grundsätzlich alle zehn Jahre in sog. Memoranden festhält. Erstmals im Dezember 2005 formulierten Rat, Kommission und Mitgliedstaaten eine gemeinsame Vision für die EZ, der in dem sog. Konsens über die Entwicklungspolitik festgehalten wurde. Er baut auf der Erklärung von Paris aus demselben Jahr auf, welche zum Zwecke der Erhöhung der Wirksamkeit der EZ fünf konkrete Partnerschaftsverpflichtungen vorsah. So soll den Entwicklungsländern in der EU-EZ eine stärkere Eigenverantwortung zukommen, u.a. sollen sie die gemeinsam verfolgten Entwicklungsstrategien maßgeblich selbst bestimmen. Dies geht einher mit dem Grundsatz der Partnerausrichtung der EU. Ferner bekennt sich die EU zur Harmonisierung ihrer Maßnahmen, einem ergebnisorientierten Management sowie gemeinsam mit den Entwicklungsländern zu verstärkten Rechenschaftspflichten.
650
Ebenfalls Teil des Konsenses war die Zielsetzung, verstärkt auf Budgethilfe als Instrument der EZ zurückzugreifen. Jene wurde maßgeblich anhand eines Grünbuchs der Kommission aus dem Jahre 2010 (COM[2010],629 final) einer Reform unterzogen und sodann in ihrer modifizierten Form in einem nächsten Grundsatzdokument der EU-EZ, der sog. Agenda für den Wandel (COM[2011],637 final) verankert.
651
Die Agenda für den Wandel benennt zwei zentrale Zielsetzungen der EU-EZ: zum einen die Förderung der „Menschenrechte, Demokratie und andere Schlüsselelemente verantwortungsvoller Staatsführung“, zum anderen „breitenwirksames und nachhaltiges Wachstum für die menschliche Entwicklung“. Zur Steigerung von Effektivität und Effizienz der EU-EZ soll diese Prioritätensetzung einhergehen mit „differenzierte[n] Entwicklungspartnerschaften, [der] Koordination der EU-Maßnahmen und [einer] Erhöhung der Kohärenz zwischen den EU-Politiken“. Die Anstrengungen sind hierbei insbesondere auf die „bedürftigsten Länder“, einschließlich „fragiler Staaten“, zu konzentrieren. Die Agenda hat die Hilfsprogramme der EU im Zeitraum 2014–2020 maßgeblich mitgeprägt.
652
Jenseits dieser unionsinternen Prioritäten ist die EU-EZ im Kontext mit der im September 2015 von den Vereinten Nationen beschlossenen Agenda „Transformation unserer Welt: die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung“, welche die SDGs enthält sowie der Addis Ababa Action Agenda (AAAA; beschlossen: 27.7.2015), welche die hierzu erforderlichen Finanzierungsstrategien festhält, zu begreifen. Die anhand von SDGs sowie AAAA erfolgte aktuelle Ausrichtung der EU-EZ wurde im New European Consensus on Development festgehalten, der im Juni 2017 unterzeichnet wurde. Der New Consensus legt die ganzheitlichen Lösungsansätze dar, die zur Erreichung einer nachhaltigen Entwicklung mitsamt ihrer wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Komponenten erforderlich sind.
E › Entwicklungszusammenarbeit (Maximilian Oehl) › III. Ziele und Grundprinzipien der EZ
