Kitabı oku: «Europarecht», sayfa 28
III. Ziele und Grundprinzipien der EZ
1. Ziele
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Die EU-EZ verfolgt eine große Bandbreite an Entwicklungszielen, die zudem von sog. Querschnittsthemen wie bspw. Jugendförderung, Gleichstellung der Geschlechter, Mobilität und Migration, nachhaltiger Energieerzeugung und Bekämpfung des Klimawandels (vgl. insbesondere New European Consensus on Development) ergänzt werden. Im Folgenden werden die zentralen Zielsetzungen der EU-EZ dargestellt.
a) Armutsbeseitigung
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Wie bereits erwähnt, verfolgt die EU-EZ das Hauptziel der Armutsbeseitigung, Art. 208 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 AEUV. Auch der New Consensus bezeichnet diese als Herzstück der EU-EZ. Im Rahmen des sog. mainstreaming soll die als Querschnittsaufgabe verstandene Armutsbekämpfung nach Möglichkeit alle Bereiche der EZ durchziehen. Die Armutsbeseitigung ist auch in den Zielen der Union gem. Art. 3 Abs. 5 sowie Art. 21 Abs. 2 Buchst. d) EUV enthalten. Die Zielsetzung korrespondiert mit dem Millenium Development Goal (MDG) Nr. 1, welches in Gestalt von SDG Nr. 1 seinen Nachfolger gefunden hat.
b) Nachhaltige Entwicklung
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Ferner verfolgt die Union mit ihrer Entwicklungspolitik das Ziel der nachhaltigen Entwicklung. Es ist in Art. 21 Abs. 2 Buchst. d) EUV festgehalten und wird hier explizit noch einmal in den Kontext einer effektiven Armutsbekämpfung gesetzt. Darüber hinaus ist es auch in Art. 21 Abs. 2 Buchst. f) EUV mit Blick auf eine nachhaltige Bewirtschaftung der weltweiten natürlichen Ressourcen normiert.
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Der Begriff der nachhaltigen Entwicklung (sustainable development) entstammt dem Umweltvölkerrecht (sog. Brundtland-Bericht, 1987). Er kann definiert werden als eine Entwicklung, welche die wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Auswirkungen von Wirtschaftswachstum auf eine Weise berücksichtigt, die es auch zukünftigen Generationen ermöglichen wird, ihre Bedürfnisse zu befriedigen. Anhand der SDGs hat die Agenda der nachhaltigen Entwicklung erstmals ihre Ausgestaltung in dieser Form konkreter Zielsetzungen gefunden. Die EU, deren EZ bereits seit Art. 177 Abs. 1 des EG-Vertrages in der Fassung des Vertrags von Nizza (Inkrafttreten: 1.2.2003) das Ziel des sustainable development verfolgte, war an der Ausarbeitung der SDGs umfassend beteiligt.
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Zentrale Herausforderungen der nachhaltigen Entwicklung bestehen insbesondere im Bereich der Verantwortung multinationaler Unternehmen für ökologische und soziale Folgen ihrer Geschäftstätigkeit. Die EU-EZ ist bestrebt, die corporate social responsibility weiter zu stärken, sich für die Einhaltung internationaler Arbeits-, Menschenrechts- und Umweltstandards einzusetzen und dabei über geeignete Handelsmaßnahmen ein wirtschaftliches Wachstum in den geförderten Entwicklungsländern hervorzurufen, das mit diesen Maßgaben in Einklang zu bringen ist. Eine weitere Zielsetzung hierbei ist ein möglichst umfassender Einbezug der betroffenen Zivilgesellschaft, die anhand von sog. Multistakeholder-Prozessen die Zukunft ihrer Lebenswelten im Dialog mit dem öffentlichen und privaten Sektor nach Möglichkeit entscheidend mitgestalten soll.
c) Förderung von Demokratie, guter Staatsführung (good governance) und Menschenrechten
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Ein weiteres Kernanliegen der EU-EZ ist die Förderung von Demokratie, good governance und Menschenrechten. Erstere und letztere werden in Art. 21 Abs. 1 UAbs. 1 EUV ausdrücklich erwähnt, die gute Staatsführung bzw. good governance ist hinter diesen Begrifflichkeiten wie auch jenem der Rechtsstaatlichkeit gewissermaßen verborgen, bezieht sich aber nach modernem Verständnis nicht mehr ausschließlich auf staatliche, sondern auch nichtstaatliche, insbesondere zivilgesellschaftliche Akteure und den Privatsektor.
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Die Verankerung von good governance, Demokratie und Menschenrechten spiegelt die Abkehr von einer ursprünglich politisch neutral gehaltenen EZ, die spätestens mit dem Lomé-I-Abkommen von 1975, das bspw. Zollerleichterungen für Staaten von den Menschenrechtsbilanzen ihrer Regierungen abhängig machte, endete. Anhand des Europäischen Instruments für Demokratie und Menschenrechte (EIDHR) besteht nunmehr gar ein spezifisches Finanzinstrument zur Förderung der hier genannten Ziele.
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Der New Consensus von 2017 enthält alle drei Zielsetzungen, wobei diese als notwendige Bedingung sowohl der Schaffung friedlicher Gesellschaften als auch der nachhaltigen Entwicklung an sich angesehen werden. Während die Agenda für den Wandel von 2011 good governance, Menschenrechte und Demokratie noch als eine der beiden „Säulen“ der EZ definierte, werden diese nunmehr eher als Querschnittsthema aufgefasst, das es bei allen Maßnahmen der EZ zu berücksichtigen gilt.
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Sowohl die AAAA als auch die Agenda 2030 der Vereinten Nationen betonen die zentrale Rolle von good governance, Demokratie und Menschenrechten für die nachhaltige Entwicklung, insbesondere für eine gewinnbringende Nutzung der natürlichen Ressourcen von Entwicklungsstaaten.
2. Grundprinzipien
a) Komplementarität
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Das erste Grundprinzip, dem sich die Union in ihrer EZ gem. Art. 208 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 AEUV verschrieben hat, ist jenes der Komplementarität. Hiernach haben sich die Maßnahmen von EU und Mitgliedstaaten zu ergänzen und gegenseitig zu verstärken. Dieses Postulat dient dem Ziel einer möglichst effizienten und effektiven EZ der Union wie auch jener aller Mitgliedstaaten. Den Komplementaritätsgedanken spiegelt überdies auch Art. 4 Abs. 4 AEUV wider, der klarstellt, dass die Ausführung von EZ-Maßnahmen seitens der Union jene der Mitgliedstaaten, ebenso tätig zu werden, unberührt lässt.
b) Kohärenz
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Weiterhin ist die Union dem Grundsatz der Kohärenz (policy coherence for development) verpflichtet. Gem. Art. 208 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV bedeutet dies, dass sie bei der Durchführung jedweder politischer Maßnahmen, die sich auf die Entwicklungsländer auswirken können, den Zielen der EZ Rechnung zu tragen hat. Folglich sind alle Politiken i.S.e. kohärenten politischen Handelns grundsätzlich auf Entwicklungsaspekte abzustimmen. Allgemein für das auswärtige Handeln der Union wird der Grundsatz der Kohärenz auch noch einmal in Art. 21 Abs. 3 EUV normiert (Näheres → Kohärenzgebot).
c) Koordination
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Des Weiteren gilt gem. Art. 210 Abs. 1 AEUV der Grundsatz der Koordination der EZ zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten. Sie sind verpflichtet, ihre Hilfsprogramme aufeinander abzustimmen, was sich auch auf die Zusammenarbeit i.R. Internationaler Organisationen und auf internationalen Konferenzen bezieht. Die Koordination gilt wie auch der Grundsatz der Komplementarität, der in Art. 210 Abs. 1 nochmals Erwähnung findet, explizit der erhöhten Effizienz und Effektivität der EZ-Maßnahmen. Auch gemeinsame Maßnahmen können getroffen werden, Art. 210 Abs. 1 S. 2 AEUV; ggf. tragen die Mitgliedstaaten zur Durchführung von Hilfsprogrammen der Union bei, Art. 210 Abs. 1 S. 3 AEUV.
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Art. 210 Abs. 2 AEUV gesteht dabei der Kommission ein grundsätzliches Initiativrecht hinsichtlich aller Maßnahmen zu, die einer Koordinierung i.S.d. Art. 210 Abs. 1 AEUV förderlich sind.
d) Multilaterale Zusammenarbeit
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Darüber hinaus ist die Union gem. Art. 209 Abs. 2 AEUV gehalten, sowohl mit Drittländern als auch mit Internationalen Organisationen zusammenzuarbeiten und ggf. Übereinkünfte zu schließen, die die Ziele der Union gem. Art. 21 EUV bzw. der EZ gem. Art. 208 AEUV fördern, Art. 209 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV. Wie Art. 209 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV klarstellt, bleibt die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, ihrerseits in internationalen Gremien zu verhandeln und Übereinkünfte zu schließen, hiervon – ganz i.S.d. Komplementarität – unberührt.
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Der Grundsatz der multilateralen Zusammenarbeit wird überdies auch in Art. 211 AEUV festgehalten, wonach im Bereich der EZ sowohl Union als auch Mitgliedstaaten mit Drittstaaten und zuständigen Internationalen Organisationen zusammenarbeiten. Allgemein für das auswärtige Handeln der Union sind multilaterale Lösungsansätze auch gem. Art. 21 Abs. 1 UAbs. 2 bzw. Abs. 2 Buchst. h) EUV explizit vorgesehen (→ Auswärtiges Handeln der Union).
E › Entwicklungszusammenarbeit (Maximilian Oehl) › IV. Instrumente und Institutionen der EZ
IV. Instrumente und Institutionen der EZ
1. Handlungsformen der EZ und EU-Entwicklungsverwaltungsrecht
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Grundsätzlich kann die EU alle Handlungsformen wählen, die zur Durchführung der EZ erforderlich sind, Art. 209 Abs. 1 AEUV. Hierbei kann es sich sowohl um Rechtsakte i.S.d. Art. 288 AEUV wie auch um von diesem nicht erfasste Entschließungen oder Schlussfolgerungen handeln. Im Wesentlichen verfolgt die Union ihre Ziele anhand von völkerrechtlichen Verträgen mit Drittstaaten bzw. Internationalen Organisationen, Art. 209 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV. Die Bereitstellung von Finanzmitteln für Entwicklungsmaßnahmen erfolgt anhand der sog. Programmierung, welche sich auf Mehrjahres- sowie auf thematische Programme erstrecken kann. Diese sehen konkrete Maßnahmen vor, die meist dem Ziel einer finanziellen, wirtschaftlichen oder technischen Förderung der jeweiligen Partner dienen. Der EU kommt grundsätzlich ein weiter und insofern kaum gerichtlich überprüfbarer Ermessensspielraum bei der Auswahl der erforderlichen EZ-Maßnahmen zu.
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Grundsätzlich lässt sich die EU-EZ in bilaterale und regionale Zusammenarbeit unterscheiden. Zu letzterer zählen insbesondere die bereits erwähnten Abkommen mit den AKP-Staaten (s. Rn. 644 ff.). Weitere Regionen, welche die EU-EZ zu solchen zusammenfasst, sind die mediterranen Entwicklungsländer, sog. MEDA-Staaten, die mittel- und osteuropäischen (MOEL-)Staaten sowie Lateinamerika. Die Kooperation mit Staaten, die der Nachbarschaft der Union zuzurechnen sind, unterliegt dabei seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon grundsätzlich der Nachbarschaftspolitik i.S.d. Art. 8 EUV. Die Entscheidung, ob letztlich ein entwicklungs- oder nachbarschaftspolitisches Instrument gewählt wird, ist dabei gleichwohl oftmals politischer Natur.
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Eine Vielzahl dieser Vertragsbeziehungen sind als → Assoziierungsabkommen auf Grundlage von Art. 217 AEUV ausgestaltet und weisen die für diese übliche institutionelle Struktur auf, s. z.B. AKP-EU-Ministerrat. Überhaupt ist die Zusammenarbeit mit den AKP-Staaten – im Gegensatz zur EZ mit anderen Partnern – stark vom Grundprinzip des völkerrechtlichen Konsenses geprägt. Jene Abkommen, welche die Merkmale eines Assoziierungsabkommens nicht erfüllen, sind meist als Partnerschafts- oder Kooperationsabkommen zu qualifizieren und haben Bestand bspw. zwischen der EU und einigen Staaten Asiens bzw. Lateinamerikas. Sie enthalten nur in Ausnahmefällen konkrete rechtliche Verpflichtungen.
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Für die länderspezifischen EZ-Maßnahmen sind die Programmierungen anhand konkreter Aktionspläne und Mehrjahresprogramme von zentraler rechtlicher Bedeutung. Sie erfolgen für das Instrument für die Entwicklungszusammenarbeit (DCI) – dem finanzstärksten EZ-Instrument des EU-Haushalts – auf Grundlage der EZ-VO, die neben der EEF-VO (aktuell: 2015/322) als Kernstück des sog. EU-Entwicklungsverwaltungsrechts zu qualifizieren ist. Dieses besteht im Wesentlichen aus jenen Sekundärrechtsakten, die jeweils für die verschiedenen Finanzinstrumente gesondert geschaffen wurden und u.a. Zuständigkeit und Verfahren des jeweiligen Instruments regeln.
2. Verwaltung und Gesetzgebung in der EZ
a) Verwaltung und Durchführung der EZ durch die Kommission
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Das einschlägige Entwicklungsverwaltungsrecht (DCI-VO, EEF-VO, ENI-VO etc.) sieht grundsätzlich eine umfängliche Durchführungs- und Programmierungskompetenz der EU-Kommission vor. Die Programmierung erfolgt dabei zunächst anhand von geographischen Strategiepapieren (country strategy papers), Mehrjahresrichtprogrammen (multiannual indicative programmes) sowie thematisch ausgerichteten Strategiepapieren (thematic strategies). Unterstützt bzw. kontrolliert wird die Kommission bei der Programmierung je nach eingesetztem Instrument etwa vom sog. DCI-Ausschuss gem. Art. 15, 19 DCI-VO oder dem EEF-Ausschuss gem. Art. 14 Abs. 2 Buchst. a) EEF-VO. Auch der → Europäische Auswärtige Dienst (EAD) ist in die Programmierung mit einbezogen.
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Auf der Grundlage dieser Programmierungsdokumente erstellt die Kommission sodann sog. jährliche Aktionsprogramme (annual action programmes), welche konkrete Finanzierungsentscheidungen beinhalten und somit den Beginn der Durchführungsphase kennzeichnen. Neben den spezifischen Projekten, die gefördert werden sollen, und den hierfür jeweils bereitzustellenden Mitteln, enthalten die jährlichen Aktionsprogramme auch Regelungen über das jeweils zu beachtende Verwaltungsverfahren. Hinzu treten gesonderte Projektvereinbarungen zwischen Kommission und dem jeweils geförderten Staat, die grundsätzlich völkerrechtlichen und damit verbindlichen Charakter haben. Mit AKP-Staaten besteht dabei gem. der Regelungen der EEF-VO ein engeres Kooperationsverhältnis als mit den übrigen, auf Grundlage z.B. der DCI-VO geförderten Partner. Sie werden stärker in die Projektplanung einbezogen und zudem wird ihnen ein Widerspruchsrecht bei der Ablehnung eines Projektantrags eingeräumt, das den übrigen Partnerstaaten verwehrt bleibt.
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Hinsichtlich der Durchführung von spezifischen Projekten kann grundsätzlich die direkte (durch Kommission oder EU-Delegation vor Ort) und die indirekte (durch Einrichtungen des Empfängerstaats oder Internationale Organisationen) Verwaltung unterschieden werden. Bei EZ-Maßnahmen zugunsten von AKP-Staaten erfolgt regelmäßig eine indirekte Mittelverwaltung durch den geförderten Staat selbst, welche um eine Kontrolle durch die EU-Delegationen sowie sog. EEF-Zellen ergänzt wird. Diese soll die Einhaltung von unionsrechtlichen Vorgaben bzw. der jeweiligen Entwicklungsstrategie des Partnerstaats sicherstellen.
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Die bei der Durchführung der EZ-Maßnahmen maßgeblich tätig werdende Stelle der Kommission ist die Generaldirektion Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung (DEVCO) mit Hauptsitz in Brüssel. Über die Außenstellen des bzw. in Kooperation mit dem EAD nimmt sie die Durchführung und Überwachung konkreter Projekte in den geförderten Partnerstaaten vor Ort vor.
b) Festlegung des EU-Haushalts durch Rat und Parlament
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Hinsichtlich der EZ-Finanzinstrumente können grundsätzlich solche unterschieden werden, die sich direkt aus dem EU-Haushalt speisen und solche, die aus anderen Mitteln bereitgestellt werden. Zu letzteren zählt insbesondere der Europäische Entwicklungsfonds (EEF), der in erster Linie der Unterstützung der AKP-Staaten dient.
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Jenseits ihrer Gesetzgebungszuständigkeit für die EZ gem. Art. 209 Abs. 1 AEUV sind Rat und Parlament gemeinsam für die Verabschiedung sowohl des jährlichen EU-Haushalts, als auch des für einen Zeitraum von mindestens fünf, gewöhnlich sieben Jahren aufgestellten Mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) zuständig, Art. 314 bzw. 312 AEUV. Hinsichtlich der EZ-Maßnahmen begleitet der Entwicklungsausschuss des Parlaments die Haushaltsberatungen aktiv und lässt konkrete Vorschläge in die Erstellung des Haushaltsplans einfließen. Lehnt das Parlament nach gescheiterten Vermittlungsversuchen einen Haushaltsplan ab, hat die Kommission einen neuen Entwurf für einen Haushaltsplan zu unterbreiten.
3. Entwicklungsinstrumente des EU-Haushalts
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Bis Ende 2006 bestanden die Instrumente der EZ aus rund 30 Programmen sowie 90 Haushaltslinien. Anhand des MFR 2007–2013 wurden diese grundlegend reformiert und konsolidiert. Der MFR 2014–2020 behält die damals geschaffene Struktur im Wesentlichen bei und enthält acht Finanzinstrumente der EZ: Instrument für die Entwicklungszusammenarbeit (DCI; geographisch und themenspezifisch; Volumen: 19,7 Mrd. €), Europäisches Nachbarschaftsinstrument (ENI; geographisch; Volumen: 15,4 Mrd. €), Instrument für Heranführungshilfe (IPA; geographisch, insbesondere Balkanstaaten, Türkei; Volumen: 11,7 Mrd. €), Partnerschaftsinstrument (PI; geographisch, nur Industrieländer; 955 Mio. €), Instrument für Grönland (geographisch; 184 Mio. €), Europäisches Instrument für Demokratie und Menschenrechte (EIDHR; themenspezifisch; 1,3 Mrd. €), Instrument für Stabilität und Frieden (IfSP; themenspezifisch; 2,3 Mrd. €), Instrument für die Zusammenarbeit im Bereich der nuklearen Sicherheit (INSC; themenspezifisch; 225 Mio. €).
4. Europäischer Entwicklungsfonds (EEF)
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Obwohl der EEF außerhalb des EU-Haushalts steht, wird er gleichwohl von der Kommission verwaltet. Er stellt das älteste (bereits vorgesehen in den Römischen Verträgen von 1957) und finanzstärkste Entwicklungsinstrument der EU dar und weist in seiner elften Auflage ein Gesamtvolumen von 29,1 Mrd. € auf. Der EEF ist dabei geographisch auf die Unterstützung der AKP-Staaten sowie der → Überseeischen Länder und Gebiete (ÜLG) ausgerichtet. Seine Mittel werden in erster Linie für Budgethilfe und Zuschüsse bzw. Risikokapital und Darlehen an den Privatsektor bereitgestellt, die der nachhaltigen Entwicklung sowie der regionalen Integration der Partnerstaaten zugutekommen sollen. Die Partnerstaaten werden an der Programmplanung (sog. gleitende Programmierung) beteiligt und können in Absprache mit der Union Prioritäten sowie konkrete Projekte für die EZ festlegen. Nachdem sich der EEF im Wesentlichen aus Mitteln der EU-Mitgliedstaaten speist, beanspruchen diese für gewöhnlich eine vergleichsweise starke Einflussnahme auf Finanzierungsentscheidungen für sich.
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Zwischen den EU-Institutionen herrscht wiederholt Streit, ob der EEF in den EU-Haushalt eingegliedert werden soll. Hierfür spräche eine gesteigerte demokratische Kontrolle durch das Parlament sowie das Ziel der Politikkohärenz. Angesprochene Nachteile wären das haushaltsrechtlich umständlichere Bewilligungsverfahren, das eine verringerte Spendenbereitschaft der EU-Mitgliedstaaten nach sich ziehen könnte.
5. Europäische Investitionsbank (EIB)
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Die → Europäische Investitionsbank (EIB) wurde ursprünglich als Finanzinstitution gegründet, welche die europäische Integration finanzpolitisch begleiten und beschleunigen sollte. Sie hat seit 1958 Bestand. Gem. Art. 209 Abs. 3 AEUV trägt sie „nach Maßgabe ihrer Satzung“ zur EZ bei.
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Die EIB macht sich marktübliche Finanzprodukte zunutze, um hierüber zur Finanzierung langfristiger Vorhaben der Union beizutragen. Ihre Mittel bezieht sie sowohl von den Mitgliedstaaten als auch vom Kapitalmarkt. Die EIB geht oftmals Kooperationen mit Entwicklungsbanken, allen voran der Weltbank, bspw. hinsichtlich der Kofinanzierung konkreter Vorhaben ein.
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Seit 2003 ist die EIB mit der Verwaltung der Investitionsfazilität zugunsten der AKP-Staaten betraut, die Investitionen im Privatsektor fördern soll. Darüber hinaus stellt die EIB AKP-Staaten aus eigenen Mitteln langfristige Darlehen zu Vorzugskonditionen zur Verfügung, welche diese für nationale oder regionale Entwicklungsprojekte aufwenden können.
