Kitabı oku: «Parlamentsrecht», sayfa 7
Anmerkungen
[1]
Vgl. Zeh, Parlamentarismus, 6. Aufl. 1997, S. 29.
[2]
Vgl. Schönberger, in: MSW, § 1 Rn. 9: „eher Archetyp als Prototyp“.
[3]
Ähnlich Schönberger, in: MSW, § 1 Rn. 8; zu den „Parlamentarisierungswellen“ die Tabelle bei von Beyme, Die parlamentarische Demokratie, 4. Aufl. 2014, S. 45.
[4]
Vgl. Schönberger, in: MSW, § 1 Rn. 12.
[5]
Marschall, Parlamentarismus, 3. Aufl. 2018, S. 23.
[6]
Vgl. Schönberger, in: MSW, § 1 Rn. 12.
[7]
Vgl. Zeh, Parlamentarismus, 6. Aufl. 1997, S. 27; zum Prinzip der Zweidrittelmehrheit bei der Papstwahl seit dem 12. Jh. s. Wolf, Konklave, 2017, S. 93 ff.
[8]
Die Zahl veränderte sich im 18. und zu Beginn des 19. Jh.
[9]
Vgl. Schönberger, in: MSW, § 1 Rn. 22.
[10]
Vgl. Frotscher/Pieroth, Verfassungsgeschichte, 18. Aufl. 2019, Rn. 283.
[11]
Grimm, Deutsche Verfassungsgeschichte 1776-1866, 1988, S. 110 ff.
[12]
Prägnant Schönberger, in: MSW, § 1 Rn. 27; umfassend Kühne, in: SZ, § 2 Rn. 14 ff.
[13]
So etwa in Sachsen-Weimar-Eisenach, vgl. Blesken, in: Thüringer Landtag (Hrsg.), Konstitutioneller Parlamentarismus in Sachsen-Weimar-Eisenach, 1992, S. 34 f.
[14]
Vgl. Wittreck, in: MSW, § 2 Rn. 10.
[15]
RGBl., 79.
[16]
Vgl. Wittreck, in: MSW, § 2 Rn. 2, 4; Morlok, in: Dreier, Art. 40 Rn. 2.
[17]
Vgl. Wittreck, in: MSW, § 2 Rn. 4.
[18]
S. von Mohl, Vorschläge zu einer Geschäftsordnung des verfassunggebenden Reichstages, 1848.
[19]
Vgl. zur Genese Kretschmer, in: SZ, § 9 Rn. 8; Haug, S. 31 f.
[20]
Vgl. Meinel, Selbstorganisation.
[21]
Vgl. Erbentraut, ZParl. 48 (2017), 691 (693 ff.); zur Entwicklung der Fraktionen eingehend Hauenschild, Wesen und Rechtsnatur der parlamentarischen Fraktionen, 1968, S. 23 ff.; Kürschner, Das Binnenrecht der Bundestagsfraktionen, 1995, S. 21 ff.
[22]
Vgl. Kürschner, Das Binnenrecht der Bundestagsfraktionen, 1995, S. 22.
[23]
Vgl. Demmler, Der Abgeordnete im Parlament der Fraktionen, 1994, S. 155.
[24]
Bundes-Gesetzblatt des Deutschen Bundes (späteres RGBl.) S. 63.
[25]
Vgl. Frotscher/Pieroth, Verfassungsgeschichte, 18. Aufl. 2019, Rn. 432.
[26]
Ebenso Schönberger, in: MSW, § 1 Rn. 29; ähnlich Fenske, Deutsche Verfassungsgeschichte, 2. Aufl. 1984, S. 29: „De facto war das Reich eine konstitutionelle Monarchie.“
[27]
Vgl. Willoweit/Schlinker, Deutsche Verfassungsgeschichte, 8. Aufl. 2019, S. 281; Frotscher/Pieroth, Verfassungsgeschichte, 18. Aufl. 2019, Rn. 425.
[28]
Hierzu Willoweit/Schlinker, Deutsche Verfassungsgeschichte, 8. Aufl. 2019, S. 286 f.
[29]
BGBl. des Norddeutschen Bundes, 145.
[30]
BGBl. des Norddeutschen Bundes, 275.
[31]
Zahlenangaben nach Frotscher/Pieroth, Verfassungsgeschichte, 18. Aufl. 2019, Rn. 435.
[32]
RGBl., 1079.
[33]
Vgl. Schönberger, in: MSW, § 1 Rn. 46.
[34]
Vgl. Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Bd. 1, 5. Aufl. 1911, S. 293 Fn. 1, der auch eine Synopse liefert.
[35]
Eingehend Butzer, Diäten und Freifahrt im Deutschen Reichstag, 1999, S. 147 ff.; Austermann, in: Schüttemeyer/Schmidt-Jortzig (Hrsg.), Der Wert der parlamentarischen Repräsentation, 2014, S. 122.
[36]
Vgl. Gröpl, DÖV 2018, 537 (539).
[37]
Näher Willoweit/Schlinker, Deutsche Verfassungsgeschichte, 8. Aufl. 2019, S. 295 ff.
[38]
RGBl., 1274.
[39]
Vgl. ebd.
[40]
Vgl. Frotscher/Pieroth, Verfassungsgeschichte, 18. Aufl. 2019, Rn. 501.
[41]
Meyer/Anschütz, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, 7. Aufl. 1919, S. 1030.
[42]
Vgl. Frotscher/Pieroth, Verfassungsgeschichte, 18. Aufl. 2019, Rn. 501.
[43]
RGBl., 1273.
[44]
RGBl., 1303.
[45]
RGBl., 1345.
[46]
RGBl., 169.
[47]
Vgl. Holste, Warum Weimar?, 2017, S. 172.
[48]
Vgl. Hahn, Die Reichstagsbibliothek zu Berlin, 1997, S. 176 ff.; Cullen, Der Reichstag, 1983, S. 229.
[49]
S. die Aufstellung bei Hahn, Die Reichstagsbibliothek zu Berlin, 1997, S. 200 f.
[50]
Vgl. nur Poetzsch-Heffter, Handkommentar der Reichsverfassung, 3. Aufl. 1928, S. 159; Giese, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 8. Aufl. 1931, S. 85; Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, 14. Aufl. 1933, S. 179.
[51]
Vgl. Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, 14. Aufl. 1933, S. 189; Giese, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 8. Aufl. 1931, S. 92; a.A. Poetzsch-Heffter, Handkommentar der Reichsverfassung, 3. Aufl. 1928, S. 165 (Tag nach der Wahl).
[52]
Poetzsch-Heffter, Handkommentar der Reichsverfassung, 3. Aufl. 1928, S. 177.
[53]
Vgl. Weber, Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland, 1918, S. 58 f.
[54]
Vgl. Giese, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 8. Aufl. 1931, S. 108.
[55]
Vgl. Wittreck, in: MSW, § 2 Rn. 44 ff.
[56]
Hierzu Wittreck, in: MSW, § 2 Rn. 56 f.
[57]
Ebenso Wittreck, in: MSW, § 2 Rn. 58; eingehend dazu Hoffmann, Die Änderung parlamentarischer Geschäftsordnungen im Vorgriff auf politische Konflikte, 2018.
[58]
Vgl. Wittreck, in: MSW, § 2 Rn. 38 f., 44 ff.
[59]
Zur Vorgeschichte Mergel, Parlamentarische Kultur in der Weimarer Republik, 3. Aufl. 2012, S. 158 ff.
[60]
Zum Plenarbetrieb von 1920-30 Mergel, Parlamentarische Kultur in der Weimarer Republik, 3. Aufl. 2012, S. 178 ff.
[61]
Mergel, Parlamentarische Kultur in der Weimarer Republik, 3. Aufl. 2012, S. 191.
[62]
Vgl. Mergel, Parlamentarische Kultur in der Weimarer Republik, 3. Aufl. 2012, S. 219 ff.
[63]
Dazu jetzt umfassend Austermann, Reichstag, S. 98 ff.
[64]
Winkler, Weimar, 2. Aufl. 1994, S. 372; ähnlich Hahn, Die Reichstagsbibliothek zu Berlin, 1997, S. 262.
[65]
Vgl. Mergel, Parlamentarische Kultur in der Weimarer Republik, 3. Aufl. 2012, S. 466: In der dritten und vierten Wahlperiode waren es ca. 2.400 Drucksachen gewesen, in der fünften bloß noch 1.600 und in der sechsten nur mehr 148.
[66]
Die Zahl der Notverordnungen wird für 1930 mit fünf bis sechs, für 1931 mit 41 bis 44 und für 1932 mit 58 bis 66 angegeben, vgl. Frotscher/Pieroth, Verfassungsgeschichte, 18. Aufl. 2019, Rn. 561; Mergel, Parlamentarische Kultur in der Weimarer Republik, 3. Aufl. 2012, S. 223; Morsey, Das Ermächtigungsgesetz vom 24. März 1933, 2010, S. 119; Hahn, Die Reichstagsbibliothek zu Berlin, 1997, S. 264. Die Zahl der Parlamentsgesetze ist für das Jahr 1931 uneinheitlich: Hahn, ebd., geht von 43, Frotscher/Pieroth, ebd., und Mergel, ebd., gehen von 35, Morsey, S. 119, hingegen von 34 Gesetzen aus.
[67]
Vgl. Willoweit/Schlinker, Deutsche Verfassungsgeschichte, 8. Aufl. 2019, S. 323; eingehend Gusy, Der Staat 55 (2016), 291 (311 ff.); Austermann, Reichstag, S. 114, 211.
[68]
Eingehend Austermann, Reichstag, S. 229 ff.
[69]
RGBl., 141.
[70]
Winkler, Der lange Weg nach Westen, Bd. 2, 2000, S. 12.
[71]
Vgl. die Äußerungen von SPD-Abgeordneten bei Morsey, Das Ermächtigungsgesetz vom 24. März 1933, 2010, S. 161 ff.; eindringlich auch Wadle, JuS 1983, 170 (172).
[72]
Vgl. Wadle, JuS 1983, 170 (175 f.); Bickenbach, JuS 2008, 199 (203); Austermann, Reichstag, S. 254
[73]
Klein, ZG 2012, 209.
[74]
Loewenberg, ZParl. 38 (2007), 816 (818).
[75]
Vgl. Klein, ZG 2012, 209 (210).
[76]
Zur frühen parlamentsrechtlichen Judikatur jetzt Cancik, in: Meinel (Hrsg.), Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bonner Republik, 2019, S. 199.
[77]
Gabriel/Niedermayer/Stöss (Hrsg.), Parteiendemokratie in Deutschland, 1997; J. Ipsen, Der Staat der Mitte, 2009, S. 143 ff.
[78]
Stolleis, VVDStRL 44 (1986), 7 (9 f. mit Fn. 12); Kronenberg/Mayer (Hrsg.), Volksparteien, 2009; zur Krise in der Gegenwart und den daraus resultierenden Folgeproblemen Meinel, Vertrauensfrage, S. 129 ff.
[79]
Bösch, Die Adenauer-CDU, 2001.
[80]
Klotzbach, Der Weg zur Staatspartei, 1982.
[81]
Aus den Nachwendejahren Niedermeyer/Stöss, Parteien und Wähler im Umbruch, 1994; zum Fragmentierungsbefund ausf. v. Alemann/Erbentraut/Walther, Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland, 5. Aufl. 2018, S. 96 ff.
[82]
Walter, Im Herbst der Volksparteien?, 2009; Lösche, APuZ 51/2009, 6.
[83]
Vgl. etwa Stolleis, VVDStRL 44 (1986), 7 (18); Schneider, in: HdbVerfR, § 13 Rn. 111 ff., 124 ff.; J. Ipsen, Der Staat der Mitte 2009, S. 164 ff.
[84]
Steffen Augsberg, in Mehde/Seckelmann (Hrsg.), Zum Zustand der repräsentativen Demokratie, 2017, S. 49 (51 ff.).
[85]
Vgl. Zeh, ZParl. 17 (1986), 396 (397 ff.); Haug, Bindungsprobleme und Rechtsnatur parlamentarischer Geschäftsordnungen, 1994, S. 33; Dreier, JZ 1990, 310 (316); Brocker, in: BK, Art. 40 Rn. 43 f.; Wittreck, in: MSW, § 2 Rn. 1 nennt das „lange“ 19. Jh. die „Achsenzeit“ des Parlamentsrechts.
[86]
Wittreck, in: MSW, § 2 Rn. 62.
[87]
Vgl. § 73 Abs. 2 S. 1 GO-BT a.F. vom 6.12.1951, BT-Drs. 1/3000, 16.
[88]
BT-Drs. V/4373, 2.
[89]
Dazu Austermann, Reichstag, S. 261 ff.
[90]
RGBl. I, 479.
[91]
Hubert, Uniformierter Reichstag, 1992, S. 371; Hahn, Die Reichstagsbibliothek zu Berlin, 1997, S. 275, 277; Butzer, Diäten und Freihfahrt im Deutschen Reichstag, 1999, S. 405; inhaltlich ebenso Domarus, Der Reichstag und die Macht, 1968, S. 84.
[92]
Cullen, Der Reichstag, 1983, S. 249.
[93]
Vgl. Verhandlungen des Reichstags, Bd. 459, 45 ff.; Bd. 460, 45 ff.
[94]
Vgl. Domarus, Der Reichstag und die Macht, 1968, S. 80, 163 ff.
[95]
RGBl. I, 153.
[96]
RGBl. I, 173.
[97]
RGBl. I, 75.
[98]
RGBl. I, 89.
[99]
Marschall, Parlamentarismus, 3. Aufl. 2018, S. 26; zur Dominanz der SED Mampel, Die sozialistische Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik, 2. Aufl. 1982, Art. 1 Rn. 31 ff.; Jesse, in: SZ, § 68 Rn. 5 f.
[100]
Vgl. Jesse, in: SZ, § 68 Rn. 62.
[101]
Vgl. Mampel, Die sozialistische Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik, 2. Aufl. 1982, Art. 48 Rn. 16; Jesse, in: SZ, § 68 Rn. 53; Willoweit/Schlinker, Deutsche Verfassungsgeschichte, 8. Aufl. 2019, S. 403.
[102]
Mampel, Die sozialistische Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik, 2. Aufl. 1982, Art. 22 Rn. 61; zum de facto nicht bestehenden Wahlgeheimnis ders., Art. 22 Rn. 35.
[103]
Jesse, in: SZ, § 68 Rn. 61.
[104]
Cullen, in: SZ, § 69; Wefing, Parlamentsarchitektur, 1995.
[105]
Manow, Im Schatten des Königs, 2008; C. Schönberger, in: MSW, § 1 Rn. 57 f.
[106]
Patzelt (Hrsg.) Parlamente und ihre Symbolik; Diehl, Das Symbolische, das Imaginäre und die Demokratie, 2015; Meinel, Selbstorganisation, S. 116 ff.
[107]
Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit des Deutschen Bundestages, 1992; Klipper, Die Öffentlichkeitsfunktion des Deutschen Bundestages angesichts der neueren Parlamentspraxis, 2018, S. 188 ff.; aus sozialwissenschaftlicher Sicht Tiemann, Parlamentarische Öffentlichkeitsarbeit im vertikalen Kommunikationsprozeß zwischen Parlament und Publikum, 1983.
[108]
Gersdorf, Parlamentsfernsehen, 2008; Goerlich/Laier, ZUM 2008, 475; zur Problematik auf europäischer Ebene Pernak/Zimmermann, EuroParlTV 2009.
[109]
Krit. auch Cancik, VVDStRL 72 (2013), 268 (270 ff.).
[110]
Wirkmächtig insoweit – neben vielen anderen – Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus, 1. Aufl. 1923; zum Phänomen insges. Schneider, in: HdbVerfR § 13 Rn. 111 ff., 124 ff.
§ 3 Rechtsquellen des Parlamentsrechts
§ 3 Rechtsquellen des Parlamentsrechts
Inhaltsverzeichnis
I. Verfassungsrecht
II. Einfaches Gesetzesrecht
III. Ausführungsbestimmungen
IV. Formelles Geschäftsordnungsrecht (GO-BT)
V. Ungeschriebene Regeln
▸ Literatur:
Degenhart, Staatsrecht I, § 7, insb. Rn. 644–650; Hillgruber/Goos, Verfassungsprozessrecht, § 4 Rn. 457–464.
§ 3 Rechtsquellen des Parlamentsrechts › I. Verfassungsrecht
I. Verfassungsrecht
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Zentrale parlamentsrechtliche Regelungen finden sich im Grundgesetz, d.h. auf Verfassungsebene. Verfassungsbestimmungen, die das Parlament betreffen, finden sich in einem eigenen Abschnitt „Der Bundestag“ in den Art. 38 bis 48 sowie in den Art. 63, 67, 68, 76–79, 110 Abs. 2, 115a ff. und 121 GG. Sie sind Ausgangspunkt für unterverfassungsrechtliche Rechtssätze zur Regulierung der Parlamente.
80
Dem Verfassungsgewohnheitsrecht entstammt der nach h.M. geltende Grundsatz der sachlichen Diskontinuität.[1] Er findet sich (deklaratorisch) auch in § 125 S. 1 GO-BT sowie in den Geschäftsordnungen der Landesparlamente. Sachliche Diskontinuität bedeutet, dass sich alle parlamentarischen Vorlagen mit Ausnahme der Petitionen und solcher Vorlagen, die keiner Beschlussfassung bedürfen, mit dem Ablauf einer Wahlperiode automatisch erledigen. Die Diskontinuität hat eine „Reinigungsfunktion“.[2] Der neu gewählte Bundestag nimmt seine Tätigkeit auf, ohne sich um die Vorlagen der vorangegangenen Wahlperiode kümmern zu müssen. Vorgänge, die keine Mehrheit gefunden haben, kommen nur dann erneut auf die Tagesordnung, wenn dies im neuen Parlament, etwa von einer Fraktion, gewünscht wird. Andernfalls werden sie durch den Wahlperiodenablauf „geräuschlos beerdigt“[3]. Dies ist insb. dann zweckmäßig, wenn Vorlagen von Abgeordneten, Fraktionen oder Koalitionen stammen, die nicht mehr dem Bundestag angehören bzw. nicht mehr bestehen.
81
Der Grundsatz der personellen Diskontinuität ergibt sich unmittelbar aus der Verfassung. Durch jede Wahl wird der Bundestag personell neu zusammensetzt (weshalb vom 1., 2., etc. Bundestag gesprochen wird). Einige Abgeordnete scheiden aus, andere erwerben ein Mandat. Auch die Abgeordnetenzusammenschlüsse (Fraktionen und Gruppen) sowie die von diesen erlassenen internen Rechtssätze (Fraktionsgeschäftsordnungen) unterliegen der Diskontinuität. Dasselbe gilt nach h.M. auch für die Geschäftsordnung des Parlaments. Einzig das Verfassungsorgan Bundestag als solches wird durch eine Wahl nicht beendet und besteht solange fort, wie das Grundgesetz gilt (Organkontinuität).[4] Die Organkontinuität erstreckt sich auch auf die Parlamentsverwaltung.[5] Diese kann somit auch über Wahlperiodenwechsel hinweg die Arbeit des Parlaments unterstützen.
82
Nicht zum Verfassungsgewohnheitsrecht gehört nach zutr. Ansicht der Grundsatz, dass einmal gefasste Gesetzesbeschlüsse unverrückbar sind (sog. Grundsatz der relativen Unverrückbarkeit des parlamentarischen Votums).[6] Es bedarf eines neuen Gesetzgebungsverfahrens und eines neuen Gesetzesbeschlusses, um den vorherigen Beschluss abzuändern.[7]
§ 3 Rechtsquellen des Parlamentsrechts › II. Einfaches Gesetzesrecht
II. Einfaches Gesetzesrecht
83
Auf Bundesebene findet sich Parlamentsrecht in einer Reihe von einfachgesetzlichen Regelungen: im PUAG, im EUZBBG, im IntVG, im ParlBG, im Abgeordnetengesetz, im WBeauftrG, im WPrüfG, im PKGrG, im Artikel-10-Gesetz[8], im Gesetz nach Art. 45c GG (sog. Befugnisgesetz), in § 5 RiWG (zur Wahl der Bundesrichter), in § 6 BVerfGG (zur Wahl der Hälfte der Richter des BVerfG), in § 10a BHO (zum Vertrauensgremium für die Haushalte der Nachrichtendienste des Bundes). Wenn man das Wahlrecht auch zum Parlamentsrecht zählt, gehört auch das BWahlG dazu.
84
Auf Landesebene bestehen ebenfalls Untersuchungsausschussgesetze, Abgeordnetengesetze, Wahlgesetze und Wahlprüfungsgesetze. Hier bestehen zum Teil auch eigenständige Fraktionsgesetze. (Auf Bundesebene ist das Recht der Fraktionen Teil des Abgeordnetengesetzes).
85
Vereinzelt wird Gesetzesrecht, das die Erfüllung bestimmter Aufgaben des Bundestages regelt, als „Geschäftsordnungsrecht im weiteren Sinne“ bezeichnet.[9] Diese Einordnung überdehnt aber den üblicherweise verwendeten Geschäftsordnungsbegriff.
§ 3 Rechtsquellen des Parlamentsrechts › III. Ausführungsbestimmungen
III. Ausführungsbestimmungen
86
Ausführungsbestimmungen werden in der Regel infolge einer gesetzlichen Ermächtigung (§ 34, § 51 AbgG) erlassen. Sie sind generelle Regelungen mit Außenwirkung, die das AbgG oder die Verhaltensregeln (Anlage 1 zur GO-BT) konkretisieren.[10] Die Ausführungsbestimmungen zum AbgG besitzen rechtsähnlichen Charakter. Die Ausführungsbestimmungen zu den Verhaltensregeln sind hingegen Geschäftsordnungsrecht. Denn § 18 GO-BT erklärt die Verhaltensregeln als Anlage 1 der GO-BT zu Bestandteilen der Geschäftsordnung. Die Ausführungsbestimmungen präzisieren die Verhaltensregeln an mehreren Stellen. Das BVerfG ist zurückhaltender und meint, die Verhaltensregeln und die dazu erlassenen Ausführungsbestimmungen stünden dem Geschäftsordnungsrecht zumindest nahe. Sie gehörten mangels Außenwirkung zum Binnenrecht des Parlaments.[11]
§ 3 Rechtsquellen des Parlamentsrechts › IV. Formelles Geschäftsordnungsrecht (GO-BT)
IV. Formelles Geschäftsordnungsrecht (GO-BT)
87
Fall 1:
§ 3 Abs. 3, §§ 4, 5, 7 ParlBG, § 10a Abs. 2 BHO und § 6 BVerfGG regeln Fragen des Geschäftsganges des Bundestages. Ist das verfassungsgemäß? Lösung Rn. 103
88
Durch eine Geschäftsordnung regeln Parlamente insb. ihren Verfahrensgang, sofern dieser nicht durch die Verfassung oder einfaches Gesetzesrecht normiert wird. Weitere Bestandteile einer Geschäftsordnung sind Vorschriften über die Parlamentsorgane, die Rechte und ggf. Pflichten von Abgeordneten sowie über dauerhafte Zusammenschlüsse von Abgeordneten (Fraktionen und Gruppen). Die Geschäftsordnung hat drei Funktionen: Sie ist Verfahrensordnung und dient dem Minderheitenschutz sowie der Selbstorganisation.[12] Den Begriff „Geschäftsordnung“ hat erstmals Friedrich Carl von Savigny (1779-1861) 1825 anlässlich der Formulierung einer Verfahrensordnung des preußischen Staatsrates vorgeschlagen.[13] Das Geschäftsordnungsrecht ist das „Kernstück“ des Parlamentsrechts.[14]
1. Verfassungsrechtliche Grundlage: Geschäftsordnungsautonomie
89
Seine verfassungsrechtliche Grundlage hat das Geschäftsordnungsrecht in der Geschäftsordnungsautonomie des Parlaments (vgl. Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG). Die Volksvertretung darf[15] und muss[16] ihren Geschäftsgang ohne die Einschaltung anderer Staatsorgane – autonom – bestimmen. Die Geschäftsordnungsautonomie ist ein grundlegender Aspekt der Parlamentsautonomie.[17] Die Parlamentsautonomie erfasst über den reinen Geschäftsgang (das Verfahren, den Ablauf) hinaus auch die Selbstorganisation (den organisatorischen Aufbau) des Parlaments (s. Rn. 312 ff.). Eine scharfe Trennung zwischen Geschäftsordnung und Selbstorganisation ist aber nicht in jedem Fall möglich. Zum Teil werden Parlaments- und Geschäftsordnungsautonomie daher auch synonym verwendet.[18]
90
Der Sinn der Geschäftsordnungsautonomie erschließt sich aus ihrer Geschichte: Die frühkonstitutionellen Parlamente besaßen oftmals nicht das Selbstversammlungs- und Selbstorganisationsrecht. Ihr Präsident wurde häufig vom Monarchen bestimmt, dem auch die Wahlprüfung oblag. In der Verfassung und im einfachen Gesetzesrecht war der Geschäftsgang detailliert vorgezeichnet. In der Zeit ihrer Entstehung im Laufe des 19. Jh.s sollte die Geschäftsordnungsautonomie des Parlaments dazu dienen, dessen Selbstständigkeit gegenüber der monarchischen Exekutive zu wahren. Doch auch im parlamentarischen Regierungssystem des Grundgesetzes dient sie primär dem Schutz des Parlaments vor Gängelungsversuchen der Regierung.[19]
91
Das Parlament hat bei der Entscheidung darüber, welche Regeln es zu seiner Selbstorganisation und zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Geschäftsganges benötigt, einen weiten Gestaltungsspielraum.[20] Innerhalb dessen kann das Parlament Regeln für Abgeordnete und Fraktionen aufstellen und deren Befugnisse bestimmen. Die Autonomie umfasst nur den Binnenbereich des Parlaments. Sie wirkt nicht nach außen.[21] Aus ihr kann nach h.M. eine Verpflichtung anderer Verfassungsorgane oder von deren Mitgliedern nicht abgeleitet werden.[22] Da die Geschäftsordnung der Verfassung gemäß Art. 1 Abs. 3, 20 Abs. 3 GG im Rang nachsteht,[23] darf sich ihr Inhalt weder zu den ausdrücklichen Regelungen des Grundgesetzes, noch zu den allgemeinen Verfassungsprinzipien und den der Verfassung immanenten Wertentscheidungen in Widerspruch setzen.[24]
92
Die Regelungsmacht des Parlaments in eigenen Angelegenheiten wird erstens durch die im Grundgesetz verankerten Statusrechte der Abgeordneten beschränkt (näher Rn. 135 ff.): die Freiheit des Mandats und die Gleichheit des Mandats (Art. 38 Abs. 1 GG)[25] sowie die Rechte nach Art. 46-48 GG und die parlamentarischen Mitwirkungsrechte (Prinzip der Beteiligung aller Abgeordneten an den Aufgaben des Parlaments).[26] Die Geschäftsordnung regelt die Art und Weise der Ausübung dieser Statusrechte. Sie setzt dabei grundlegende Bedingungen für die geordnete Wahrnehmung dieser Rechte, die als Mitgliedschaftsrechte aufeinander abgestimmt werden müssen; nur so wird dem Parlament die sachgerechte Aufgabenerfüllung ermöglicht.[27]
93
Zweitens beschränken die ausdrücklichen Verfahrens- und Organisationsvorschriften der Verfassung die Geschäftsordnungsautonomie. Sie regeln die Einberufung des Bundestages (Art. 39 Abs. 3 S. 1, 2), die grundsätzliche Sitzungsöffentlichkeit (Art. 42 Abs. 1), die Mehrheitserfordernisse (Art. 42 Abs. 2, 77 Abs. 4, 79 Abs. 2, 80a Abs. 1 S. 2, 115a Abs. 1 S. 2, 121), das Zitierrecht (Art. 43 Abs. 1) sowie das jederzeitige Zutritts- und Rederecht der Mitglieder und Beauftragten der Bundesregierung und des Bundesrates (Art. 43 Abs. 2 GG). Außerdem normieren sie die Einrichtung bestimmter Ausschüsse und Gremien sowie die Wahl des Wehrbeauftragten (Art. 45-45d), die Kanzlerwahl (Art. 63, 67) und die Vertrauensfrage (Art. 68), die Richterwahl (Art. 94 Abs. 1, 95 Abs. 2) sowie das Initiativrecht im Gesetzgebungsverfahren (Art. 76 GG). Des Weiteren bestehen Vorgaben für die Behandlung von EU-Angelegenheiten (Art. 23, 45) und für die Haushaltsgesetzgebung (Art. 110 Abs. 3 GG).[28]
94
Drittens engen die verfassungsrechtlich verankerten Minderheitsrechte, wie das Recht auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses (Art. 44 Abs. 1 S. 1, s. Rn. 544 ff.), auf Konstituierung des Verteidigungsausschusses als Untersuchungsauschuss (Art. 45a Abs. 2 S. 2) und auf Einberufung des Bundestages (Art. 39 Abs. 3 S. 3 GG) die Geschäftsordnungsautonomie ein.
