Kitabı oku: «Grundrechte», sayfa 8
a) Klassischer Eingriffsbegriff
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Nach dem klassischen Eingriffsbegriff liegt ein Eingriff vor, wenn er final, unmittelbar, durch Rechtsakt sowie mit Befehl und Zwang gegenüber dem Einzelnen angeordnet bzw. durchgesetzt wird.
Der klassische Eingriffsbegriff hat demnach vier Voraussetzungen:[38] „Finalität“ bedeutet, dass die staatliche Maßnahme gezielt, also beabsichtigt, freiheitsverkürzend wirken soll. – „Unmittelbar“ wirkt ein Rechtsakt, wenn er direkt auf die Herbeiführung bestimmter (belastender) Rechtsfolgen bei den Grundrechtsberechtigten gerichtet ist, es also nicht erst noch eines Vollzugsaktes bedarf, um die beabsichtigten Rechtsfolgen herbeizuführen. – „Rechtsakt“ sind z.B. Parlamentsgesetze, Rechtsverordnungen, Satzungen, Verwaltungsakte, Gerichtsentscheidungen etc. – „Mit Befehl und Zwang“ kennzeichnet die beim klassischen Eingriffsbegriff typische Imperativität des staatlichen Handelns.
Beispiel
Die Eheleute S haben ohne Baugenehmigung ein kleines Wochenendhaus in einem Naturschutzgebiet in Nordrhein-Westfalen gebaut. Nach einigen Jahren bemerkt die zuständige Baubehörde dies und verfügt den Abriss des Hauses. – Die Abrissverfügung ist ein Verwaltungsakt i.S.d. § 35 S. 1 VwVfG NW. Als imperativer Hoheitsakt zielt er darauf ab, die Eheleute S in ihren Grundrechten zu beeinträchtigen. Dies geschieht unmittelbar, da die Abrissverfügung keines weiteren Vollzugsaktes bedarf, um gegenüber S rechtliche Wirkung zu entfalten.
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Eine ausführlichere Prüfung der Begriffsmerkmale des klassischen Eingriffsbegriffs sind nur dann notwendig, wenn eines der Merkmale tatsächlich problematisch sein sollte (z.B. die Finalität der staatlichen Maßnahme). Ansonsten ist eine ausführlichere Prüfung entbehrlich. Es genügt dann vielmehr, den Eingriff unter Benennung des konkreten Eingriffsaktes zu bejahen.
b) Neuer Eingriffsbegriff
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Angesichts der heute vielfältigen Handlungsmöglichkeiten der Exekutive reicht der klassische Eingriffsbegriff allein nicht mehr aus, um alle denkbaren Erscheinungsformen grundrechtsrelevanter Eingriffe der Exekutive zu erfassen. Daher hat sich ein neuer Eingriffsbegriff entwickelt.
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Nach dem neuen Eingriffsbegriff bedeutet Eingriff jedes staatliche Handeln, das dem Einzelnen ein Verhalten, das in den Schutzbereich eines Grundrechts fällt, ganz oder teilweise unmöglich macht, gleichgültig, ob diese Wirkung final oder unbeabsichtigt, unmittelbar oder mittelbar, rechtlich oder faktisch, mit oder ohne Befehl und Zwang erfolgt. Dabei muss die erzielte Wirkung einer der öffentlichen Gewalt zuzuordnenden Maßnahme zurechenbar sein.[39]
Ein Vergleich der Definitionen des klassischen Eingriffsbegriffs und des neuen Eingriffsbegriffs zeigt, dass alle vier Voraussetzungen des klassischen Eingriffsbegriffs erweitert wurden. Dies hat zur Folge, dass nunmehr auch z.B. faktische Maßnahmen Eingriffscharakter haben können.
Beispiel
Die Stadt D hat eine neue Kläranlage in Betrieb genommen, sehr zum Leidwesen der Bewohner einer nahe gelegenen Wohnsiedlung. Täglich werden sie durch den Lärm und den Gestank, die von der Anlage ausgehen, belästigt. Einige Bewohner leiden bereits unter Schlafstörungen, Übelkeit etc. – Die Stadt D könnte durch das Betreiben der Kläranlage das Grundrecht der Bewohner auf körperliche Unversehrtheit verletzen. Dann müsste ein Eingriff in den eröffneten Schutzbereich dieses Freiheitsrechts vorliegen. Dies bedarf näherer Prüfung, denn ein Eingriff nach dem klassischen Begriffsverständnis liegt ersichtlich nicht vor. Vielmehr erzielt D mit dem Betrieb der Kläranlage eine Wirkung bei den Bewohnern, die sie überhaupt nicht beabsichtigt, die sich aber gleichwohl so negativ auf das Grundrecht der Bewohner aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG auswirkt, dass sie einem Grundrechtseingriff gleichsteht.
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Schwieriger zu beurteilen ist die Frage nach dem Vorliegen eines Eingriffs bei mittelbaren Eingriffen. Kennzeichnend für diese ist, dass die öffentliche Gewalt eine bestimmte (belastende oder begünstigende) Maßnahme gegen einen bestimmten Adressaten richtet, die beeinträchtigende Wirkung jedoch nicht bei diesem, sondern bei einem Dritten eintritt.
Beispiel[40]
Die Bundesregierung informiert das Parlament und die Öffentlichkeit über die Osho-Bewegung, die ihr angehörenden Gruppierungen sowie ihre Ziele und Aktivitäten. Dabei bezeichnet sie die Osho-Bewegung u.a. als „Psychosekte“, die „destruktiv“ und „pseudoreligiös“ agiere. – Die Informationstätigkeit der Bundesregierung richtet sich an das Parlament und die Öffentlichkeit und beeinträchtigt das Wirken der Osho-Bewegung.
c) Besonderheit: Grundrechte mit normgeprägtem Schutzbereich und Grundrechte unter Regelungsvorbehalt
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Vom Eingriff im gerade behandelten Sinne zu unterscheiden sind zunächst Ausgestaltungen oder Konkretisierungen der Schutzbereiche von Grundrechten durch den Gesetzgeber. In diesen Fällen will der Gesetzgeber nicht ein grundrechtlich geschütztes Verhalten unterbinden; im Gegenteil, er will Verhaltensmöglichkeiten eröffnen, damit der Einzelne das Grundrecht überhaupt erst ausüben kann. Schutzbereiche von Grundrechten, die einer solchen gesetzlichen Ausgestaltung und Konkretisierung bedürfen, nennt man sog. normgeprägte Schutzbereiche.[41]
Beispiel
Erst durch den Gesetzgeber wird aus einem Zusammenleben von Mann und Frau die Ehe (Art. 6 Abs. 1 GG) und zusammen mit Kindern die Familie (Art. 6 Abs. 1 GG) oder aus einem Haben Eigentum (Art. 14 Abs. 1 GG).
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Bei den normgeprägten Grundrechten ist problematisch, dass sie einerseits auf Ausgestaltung angelegt sind, damit der Einzelne von ihnen Gebrauch machen kann, und andererseits die öffentliche Gewalt verpflichten, die Ausgestaltungen vorzunehmen. Die gesetzgeberische Pflicht zur Ausgestaltung eines Grundrechts kann allerdings nicht bedeuten, dass der Gesetzgeber über das Grundrecht verfügen darf. Wenn der Gesetzgeber Grundrechte ausgestaltet, muss er sich vielmehr an den Grundrechten messen lassen. Eine gesetzgeberische Regelung, die „mit der Tradition bricht“, ist grundsätzlich keine Ausgestaltung des Schutzbereichs, sondern wie ein Eingriff in den Schutzbereich zu behandeln.[42]
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Außerdem gibt es Grundrechte, bei denen der Gesetzgeber berechtigt oder verpflichtet ist, das Grundrecht durch nähere Regelung auszugestalten (sog. Grundrechte unter Regelungsvorbehalt). Solche Grundrechte erkennen Sie bereits an ihrem Wortlaut, denn bei ihnen heißt es, das Nähere werde durch ein Gesetz bestimmt oder geregelt (z.B. Art. 4 Abs. 3 S. 2, Art. 12a Abs. 2 S. 3, Art. 104 Abs. 2 S. 4 GG). Bei den Grundrechten unter Regelungsvorbehalt darf der Gesetzgeber den Grundrechtsgehalt als solchen nicht verändern, insbesondere nicht verkürzen; er darf die grundrechtlichen Gewährleistungen aber durch Modalitäten, Formen und Verfahren handhabbar machen.[43]
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Solange die grundrechtlichen Gewährleistungen nicht geschmälert werden, stellen die gesetzlichen Konkretisierungen des Schutzbereichs eines unter Regelungsvorbehalt stehenden Grundrechts keinen Eingriff dar.[44] Für den prüfungsrelevanten Regelungsvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG nimmt die überwiegende Ansicht, zu der auch das Bundesverfassungsgericht gehört, jedenfalls an, dass es sich hierbei um einen Gesetzesvorbehalt handelt.[45]
Beispiel
Der deutsche Staatsangehörige A betreibt seit Jahrzehnten eine Schmiede in einem dicht besiedelten Wohngebiet. Kürzlich hat er leistungsstärkere Maschinen erworben, die nicht mehr nur – wie bisher – tagsüber, sondern auch nachts laufen sollen. – Zum Schutz der Gesundheit von Nachbarn, die von immissionsträchtigen Handwerksbetrieben betroffen sind, erlässt der Gesetzgeber einige Zeit später ein seit längerem geplantes Gesetz, nach dem das Arbeiten in Handwerksbetrieben zwischen 22 Uhr und 5 Uhr ausnahmslos untersagt ist. A ist mit dieser Regelung nicht einverstanden. – Im hier interessierenden Sachzusammenhang soll allein das Grundrecht des A auf Berufsfreiheit behandelt werden. Der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ist eröffnet, denn A ist Deutscher i.S.d. Art. 116 Abs. 1 GG und übt einen Beruf i.S.d. Art. 12 Abs. 1 GG aus. Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG sieht nun vor, dass die Berufsausübung durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes geregelt werden kann. Von dieser Befugnis hat der Gesetzgeber Gebrauch gemacht. Auch bei der Ausgestaltung von Grundrechten durch nähere gesetzliche Regelung unterliegt der Gesetzgeber verfassungsrechtlichen Vorgaben. Das Gesetz ist daher (nur dann) verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn es eine verfassungsmäßige, insbesondere verhältnismäßige, Konkretisierung des Regelungsvorbehalts des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG darstellt.
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Sie sehen: Trotz dogmatischer Besonderheiten dürften die Grundrechte unter Regelungsvorbehalt (ebenso wie die Grundrechte mit normgeprägtem Schutzbereich) in der Fallbearbeitung wie Grundrechte unter Eingriffsvorbehalt geprüft werden.
2. Grundrechtsverzicht
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Ein Eingriff gleich welcher Art liegt nicht vor, wenn der Grundrechtsberechtigte im konkreten Fall wirksam auf sein Grundrecht verzichtet hat. Während früher angenommen wurde, auf Grundrechte könne nicht verzichtet werden, wird heute differenziert argumentiert, weil der Verzicht auf die Ausübung eines Grundrechts als eine besondere Form des Freiheitsgebrauchs angesehen werden kann.[46]
Beispiel
M hat ihre Zusage erhalten, Richterin in der ordentlichen Gerichtsbarkeit zu werden. Bevor sie zur Richterin auf Probe ernannt werden kann, muss sie sich beim Amtsarzt untersuchen lassen. Dazu gehört u.a. eine Blutentnahme. M erklärt sich gegenüber dem Amtsarzt ausdrücklich einverstanden.
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Ob ein wirksamer Grundrechtsverzicht vorliegt, prüfen Sie in zwei Schritten: Im ersten Schritt prüfen Sie, ob der Grundrechtsberechtigte zur Disposition über das jeweilige Grundrecht befugt ist. Dabei ist zu differenzieren: Einige Grundrechte sind bereits nach ihrem Wortlaut ausdrücklich vom Willen des Grundrechtsberechtigten abhängig. Diese Grundrechte sind verzichtbar. So ergibt z.B. ein Umkehrschluss aus Art. 6 Abs. 3 GG, dass Kinder mit dem Willen der Erziehungsberechtigten von der Familie getrennt werden dürfen. Bei anderen Grundrechten bringt der Verfassungstext dagegen zum Ausdruck, dass ein Verzicht ausgeschlossen ist. Diese Grundrechte sind für den Berechtigten nicht disponibel. So sind gemäß Art. 9 Abs. 3 S. 2 GG Abreden, die die Koalitionsfreiheit nach Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG einschränken oder zu behindern suchen, nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen rechtswidrig. Im Übrigen müssen Sie bei jedem einzelnen Grundrecht prüfen, ob ein Verzicht auf die Ausübung des Grundrechts in Betracht kommt. Um dies herauszufinden, untersuchen Sie die Funktion des jeweiligen Grundrechts. In unserem Beispiel oben (Rn. 129) steht das Grundrecht der M auf körperliche Unversehrtheit in Rede. Bei ihm handelt es sich seiner Funktion nach um ein primär klassisches Freiheitsrecht, das auf die Abwehr staatlicher Eingriffe gerichtet und auf dessen Gewährleistung verzichtet werden kann.
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Eine generelle Grenze für die Abgabe eines wirksamen Grundrechtsverzichts ist stets dann erreicht, wenn der Menschenwürdegehalt des Berechtigten betroffen ist, weil die Menschenwürde nicht zur Disposition des Einzelnen steht (s.u. Rn. 182).
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Wenn und soweit der Grundrechtsberechtigte zur Disposition über das jeweilige Grundrecht befugt ist, gehen Sie im zweiten Schritt der Frage nach, ob eine ausdrückliche oder konkludente Verzichtserklärung des Grundrechtsberechtigten vorliegt. Ob dies der Fall ist, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab. Auf jeden Fall muss eine eindeutige Erklärung vorliegen.[47] In unserem Beispiel oben (oben Rn. 129) hat sich M ausdrücklich mit der Blutentnahme einverstanden erklärt. Dies stellt eine eindeutige Erklärung dar; demnach liegt eine Verzichtserklärung vor. Die Verzichtserklärung muss außerdem wirksam abgegeben werden. Dies ist der Fall, wenn sie freiwillig erfolgt.[48] Daran fehlt es, wenn ohne den Verzicht gewichtige Nachteile entstehen.[49] In unserem Beispiel hat sich M freiwillig in diesem Sinne mit der Blutentnahme einverstanden erklärt. Der Freiwilligkeit steht nicht entgegen, dass vom (positiven) Ergebnis der amtsärztlichen Untersuchung die Ernennung der M als Richterin auf Probe abhängt. Durch die Pflicht, sich vor der Ernennung amtsärztlich untersuchen zu lassen, entsteht bei M kein faktischer Zwang, den Verzicht erklären zu müssen. Zweifel an der Freiwilligkeit des Verzichts wären daher unbegründet. Sollte die Ausübung eines Grundrechts mehreren Personen zustehen (z.B. denkbar bei Art. 13 GG), setzt eine wirksame Verzichtserklärung nach herrschender Meinung voraus, dass die Verzichtserklärung von allen Grundrechtsberechtigten abgegeben wird.[50]
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Verwechseln Sie den Grundrechtsverzicht nicht mit einem Nichtgebrauch von Grundrechten. Ein Nichtgebrauch liegt vor, wenn der Berechtigte sein Grundrecht tatsächlich nicht ausübt. Dies ist z.B. der Fall, wenn ein Einzelner davon absieht, einem privatrechtlichen Verein beizutreten.
2. Teil Grundlagen › B. Grundrechte als Freiheitsrechte in der Fallbearbeitung › IV. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffs
IV. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffs
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Liegt ein Eingriff in den Schutzbereich eines Freiheitsrechts vor, heißt dies noch nicht, dass dieses Freiheitsrecht verletzt ist. Eine Grundrechtsverletzung liegt vielmehr nur vor, wenn und soweit der Eingriff in den Schutzbereich des Freiheitsrechts verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt und damit unzulässig ist. Die Prüfung im Einzelnen richtet sich danach, ob in den Schutzbereich eines unter Gesetzesvorbehalt stehenden Freiheitsrechts oder eines vorbehaltlos gewährleisteten Freiheitsrechts eingegriffen wird.
1. Freiheitsrechte unter Gesetzesvorbehalt
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Bei Freiheitsrechten unter Gesetzesvorbehalt prüfen Sie die verfassungsrechtliche Rechtfertigung in drei Schritten:
a) Beschränkbarkeit des Freiheitsrechts („Schranke“)
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Die meisten Freiheitsrechte stehen unter einem Gesetzesvorbehalt. Bei diesen Freiheitsrechten können die grundrechtlichen Gewährleistungen „durch Gesetz“ oder „aufgrund eines Gesetzes“ eingeschränkt werden. Wegen des rechtsstaatlichen Vorbehalts des Gesetzes ist ein solcher Grundrechtseingriff aber nur zulässig, wenn ein formelles Gesetz, d.h. ein Parlamentsgesetz, den Grundrechtseingriff vorsieht.[51] Je nach Gesetzgebungszuständigkeit (Art. 70 ff. GG) kann es sich bei dem formellen Gesetz um ein Bundes- oder ein Landesgesetz handeln.[52]
Hinweis
Es gibt auch Grundrechte, die verfassungsunmittelbaren Schranken unterliegen (z.B. Art. 9 Abs. 2 GG). Bei ihnen wird der Eingriff unmittelbar auf das Grundgesetz gestützt; ein formelles Gesetz als Eingriffsgrundlage ist hier nicht notwendig.
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Freiheitsrechte können einem sog. einfachen Gesetzesvorbehalt oder einem sog. qualifizierten Gesetzesvorbehalt unterliegen.
aa) Einfacher Gesetzesvorbehalt
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Ein einfacher Gesetzesvorbehalt liegt vor, wenn der Wortlaut des betreffenden Freiheitsrechts für den Grundrechtseingriff nur verlangt, dass der Eingriff „durch Gesetz“ oder „aufgrund eines Gesetzes“ erfolgt, und an das eingreifende Gesetz damit keine besonderen Anforderungen stellt.[53]
Beispiel
Art. 8 Abs. 2 GG sieht vor, dass Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes beschränkt werden können.
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Die Formulierung „durch Gesetz“ bedeutet, dass das Grundrecht durch ein selbstvollziehendes formelles Gesetz eingeschränkt werden kann. Sieht ein Grundrecht demgegenüber die Einschränkungsmöglichkeit „aufgrund eines Gesetzes“ vor, bedeutet dies, dass Eingriffe, die auf ein formelles Gesetz gestützt sind, zulässig sind. So kann ein formelles Gesetz die Exekutive dazu ermächtigen, selbst Grundrechtseinschränkungen vorzunehmen, vor allem in Form von materiellen Gesetzen (Rechtsverordnungen, Satzungen).[54]
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Ob und ggf. inwieweit ein Eingriff in den Schutzbereich eines Freiheitsrechts aufgrund eines Gesetzes überhaupt zulässig ist, bestimmt sich nach der sog. Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts (s. dazu Skript „Staatsorganisationsrecht“). Nach ihr muss der parlamentarische Gesetzgeber die für die Ausübung der Grundrechte wesentlichen Entscheidungen selbst treffen. Wird die Wesentlichkeitstheorie nicht beachtet, ist der Eingriff in den Schutzbereich eines Grundrechts allein aus diesem Grunde bereits verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt und damit unzulässig.
bb) Qualifizierter Gesetzesvorbehalt
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Ein qualifizierter Gesetzesvorbehalt liegt vor, wenn der Wortlaut des betreffenden Freiheitsrechts für den Grundrechtseingriff nicht nur verlangt, dass der Eingriff „durch Gesetz“ oder „aufgrund eines Gesetzes“ erfolgt, sondern zusätzlich besondere Anforderungen an das eingreifende Gesetz stellt.[55] Eingriffe sind hiernach nur unter bestimmten Voraussetzungen (vgl. z.B. Art. 11 Abs. 2 GG „… für die Fälle eingeschränkt werden, in denen eine ausreichende Lebensgrundlage nicht vorhanden ist und der Allgemeinheit daraus besondere Lasten entstehen würden …“), zu bestimmten Zwecken (vgl. z.B. Art. 5 Abs. 2 GG „…, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutz der Jugend …“) oder mit bestimmten Mitteln (vgl. Art. 5 Abs. 2 GG „… in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, …“) zulässig.[56]
b) Verfassungsrechtliche Grenzen der Beschränkung des Freiheitsrechts („Schranken-Schranken“)
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Die oben (Rn. 135 ff.) dargestellten Gesetzesvorbehalte erlauben es der Legislative, selbst in die Grundrechte einzugreifen bzw. die Exekutive oder die Judikative zu Eingriffen in die Grundrechte zu ermächtigen. Nachdem Sie in einem ersten Schritt die Beschränkbarkeit des Freiheitsrechts („Schranke“) festgestellt haben, prüfen Sie nun in einem zweiten Schritt, ob die verfassungsrechtlichen Grenzen dieser Beschränkbarkeit bei dem Grundrechtseingriff im konkreten Fall eingehalten wurden („Schranken-Schranken“).
aa) (Formelle und materielle) Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes
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Das Parlamentsgesetz, das den legislativen Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts selbst bewirkt bzw. die Exekutive oder die Judikative zu einem Eingriff ermächtigt, muss (formell und materiell) verfassungsgemäß sein. Die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes prüfen Sie nach der üblichen Vorgehensweise (s. Skript „Staatsorganisationsrecht“).[57] Im Folgenden sollen zwei besonders relevante Prüfungspunkte hervorgehoben werden:
Hinweis
Bei der Prüfung der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung von Eingriffen in den Schutzbereich von Freiheitsrechten durch Gesetz ist die Bestimmtheitsprüfung üblicherweise eine Frage der materiellen Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes.[58]
bb) insbesondere: Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes
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Bei der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des Parlamentsgesetzes untersuchen Sie im Rahmen der materiellen Verfassungsmäßigkeit insbesondere, ob das Gesetz verhältnismäßig in das Freiheitsgrundrecht eingreift. Denn der Gesetzgeber muss bei seinem Eingriff das sog. Übermaßverbot beachten.
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Dieser Prüfungspunkt bildet das Kernstück vieler Fallbearbeitungen. Deshalb sollten Sie diesem Punkt besondere Aufmerksamkeit widmen! Zum Gegenstück des Übermaßverbotes, dem Untermaßverbot, s.o. Rn. 41.
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Die Verhältnismäßigkeit ist ein ungeschriebener verfassungsrechtlicher Grundsatz, der nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (auch) für den grundrechtseinschränkenden Gesetzgeber gilt.[59] Der Gesetzgeber ist nicht völlig frei, wie weit er unter Gesetzesvorbehalt stehende Grundrechte einschränkt. Vielmehr ist er aufgrund des Übermaßverbotes verpflichtet, Begrenzungen bei Einschränkungsmöglichkeiten zu beachten. Damit besteht zwischen dem einschränkenden Gesetz und der hierdurch eingeschränkten Freiheitsgarantie eine Wechselwirkung dergestalt, dass das Gesetz, das ein Freiheitsrecht einschränken kann, seinerseits im Lichte dieses Freiheitsrechts ausgelegt werden muss (sog. Wechselwirkungslehre).[60] Um diesem Erfordernis zu genügen, muss der Gesetzgeber einen verhältnismäßigen Ausgleich zwischen der grundrechtlichen Gewährleistung und dem Eingriff in das Grundrecht herstellen. Die Verhältnismäßigkeit prüfen Sie in vier Schritten: Im ersten Schritt untersuchen Sie, ob das eingreifende Gesetz einen verfassungsrechtlich legitimen Zweck verfolgt. Der Gesetzgeber hat bei der Bestimmung des Gesetzeszwecks einen weiten Gestaltungsspielraum mit der Folge, dass sich der Gesetzeszweck nicht unbedingt aus der Verfassung ergeben muss. Verfolgt er mit einem Gesetz mehrere Zwecke, muss zumindest einer dieser Zwecke verfassungsrechtlich legitim sein.
Steht ein Gesetz zur Überprüfung beim Bundesverfassungsgericht an, ist umstritten, ob es alle denkbaren Zwecke oder nur den- oder diejenigen Zweck(e) berücksichtigen darf, den/die der Gesetzgeber bei Erlass des Gesetzes vor Augen hatte. Das Bundesverfassungsgericht bezieht im Zweifel auch solche Zwecke in seine Prüfung ein, die der Gesetzgeber selbst nicht in Betracht gezogen hat.[61]
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Liegt ein verfassungsrechtlich legitimer Zweck vor, prüfen Sie im zweiten Schritt, ob das Gesetz zur Erreichung dieses Zwecks geeignet ist. Geeignet ist das Gesetz, wenn es den verfassungsrechtlich legitimen Zweck fördert, indem es überhaupt etwas zur Erreichung des Gesetzeszwecks beiträgt.[62] – Ist dies der Fall, gehen Sie im dritten Schritt der Frage nach, ob das Gesetz zur Erreichung des Zwecks erforderlich ist. Erforderlichkeit ist gegeben, wenn es zur Erreichung des Zwecks kein milderes, aber ebenso effektives Mittel gibt.[63] – Bejahen Sie die Erforderlichkeit des Gesetzes, prüfen Sie im vierten Schritt die Angemessenheit bzw. Zumutbarkeit des Gesetzes (sog. Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne). Ein Gesetz ist angemessen bzw. zumutbar, wenn dieses Gesetz und der mit ihm verfolgte verfassungsrechtlich legitime Zweck in einem „recht gewichteten und wohl abgewogenen Verhältnis“ zueinander stehen.[64] Es ist also eine eigenständige Gewichtung und Abwägung durchzuführen.[65]
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Bei der Frage der Angemessenheit des Gesetzes kommt es auf Ihre Argumentation an. Alle für und gegen das Gesetz sprechenden Interessen fließen in die Abwägung ein. Für Sie bedeutet das, alle denkbar relevanten Interessen möglichst konkret herauszuarbeiten. Sodann werden die verschiedenen Interessen nach dem Grad ihrer Beeinträchtigung gewichtet.
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Bei der Prüfung der Angemessenheit bzw. Zumutbarkeit eines Eingriffs nimmt das Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungen mitunter eine sog. „Schutzbereichsverstärkung“ vor. Das Gericht prüft an dieser Stelle dann weitere Grundrechte, die (mangels Eröffnung des Schutzbereichs oder mangels Eingriffs) selbst nicht verletzt sind, mit.
Hinweis
Das Bundesverfassungsgericht setzt bei der Schutzbereichsverstärkung das unmittelbar einschlägige Grundrecht und das nur mittelbar einschlägige Grundrecht in Verbindung zueinander und benennt die Grundrechte ausdrücklich mit „Art. … GG i.V.m. Art. … GG“.
Beispiel 1[66]
Die Beschlagnahme von Datenträgern eines Rechtsanwalts wurde vom Bundesverfassungsgericht in erster Linie am Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemessen, dabei wurde aber die Berufsfreiheit des Rechtsanwalts mitberücksichtigt, obgleich ein berufsspezifischer Eingriff nicht vorliegt.
Beispiel 2[67]
Das Schächten wurde vom Bundesverfassungsgericht in erster Linie an der Berufsfreiheit des muslimischen Metzgers (türkischer Staatsangehöriger) nach Art. 2 Abs. 1 GG gemessen, der Aspekt der Glaubensfreiheit wurde im Rahmen der Berufsfreiheit mitberücksichtigt.
Beispiel 3[68]
Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an das Verfahren und die gerichtliche Kontrolle von Prüfungsentscheidungen im Bereich von Qualifikationsentscheidungen, die Voraussetzung für den Zugang zur Stellung eines Hochschullehrers sind (also namentlich die Habilitation), wurden vom Bundesverfassungsgericht in erster Linie an der Berufsfreiheit des Habilitanden (Art. 12 Abs. 1 GG bzw. im entschiedenen Fall Art. 2 Abs. 1 GG, weil der Betroffene die österreichische Staatsbürgerschaft inne hat) gemessen und durch das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit verstärkt.
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Bei der Schutzbereichsverstärkung handelt es sich „methodisch und im Ergebnis“ um eine „Flexibilisierung der deutschen Grundrechtsdogmatik“.[69] Dogmatisch ist insoweit noch vieles im Unklaren, so z.B. die Voraussetzungen des Bezugs zu einem Grundrecht jenseits eines Eingriffs in seinen Schutzbereich, die Folgen der Berücksichtigung des nur mittelbar einschlägigen Grundrechts.[70] Das Vorgehen des Bundesverfassungsgerichts ist in der Literatur deshalb umstritten und hat sich bislang nicht durchgesetzt.[71]
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Da das Vorgehen des Bundesverfassungsgerichts zu Modifikationen im Rahmen der Abwägung führt und viele dogmatische Fragen noch ungeklärt sind, wird in der juristischen Ausbildungsliteratur die Anwendung einer Schutzbereichsverstärkung für die Fallbearbeitung ohne Weiteres abgelehnt,[72] zumindest aber „zu größter Vorsicht“ geraten, „auf diese Methodik zurückzugreifen“[73], bzw. empfohlen, „in Zweifelsfällen weiterhin alle Grundrechte einzeln zu prüfen“[74].[75]
Auch wenn das Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungen mitunter eine Schutzbereichsverstärkung durchführt, dürfte ein entsprechendes Vorgehen in einer Prüfungsarbeit nicht ohne Weiteres möglich sein. Die Anwendung der Schutzbereichsverstärkung müsste vielmehr zunächst erläutert, vor allem dogmatisch begründet werden.[76]
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In unserem Beispiel oben (Rn. 128) hatten wir festgestellt, dass der Gesetzgeber von dem Regelungsvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG Gebrauch gemacht hat und dass das Gesetz daher verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist, wenn es eine verfassungsmäßige, insbesondere verhältnismäßige, Konkretisierung des Regelungsvorbehalts des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG darstellt. Das Gesetz, das das ausnahmslose Nachtarbeitsverbot für handwerkliche Kleinbetriebe vorsieht, ist formell verfassungsgemäß. Zu prüfen ist, ob das Gesetz auch materiell verfassungsgemäß ist. Fraglich ist, ob das Gesetz verhältnismäßig ist. Das Gesetz hat den verfassungsrechtlich legitimen Zweck, die Gesundheit von immissionsbetroffenen Nachbarn zu schützen. Zur Erreichung dieses Zwecks ist das Nachtarbeitsverbot geeignet. Zur Erreichung dieses Zwecks müsste das Nachtarbeitsverbot auch erforderlich sein. Dies ist der Fall, wenn es kein milderes, aber ebenso effektives Mittel gibt, um den Gesetzeszweck zu erreichen. Das ist hier zu verneinen, weil die Möglichkeit besteht, anstelle eines gesetzlich normierten ausnahmslosen Nachtarbeitsverbotes ein sog. präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt im Gesetz vorzusehen. Dies würde bedeuten, dass nächtliches Arbeiten zunächst verboten ist, die zuständige Behörde nach Prüfung der tatsächlichen und rechtlichen Umstände im Einzelfall das Nachtarbeitsverbot (ggf. unter Erteilung von Auflagen) aber erlauben kann. Die Entscheidung über ein Nachtarbeitsverbot würde hierdurch in das Ermessen der zuständigen Behörde gestellt. Dieses Vorgehen würde gewährleisten, dass die widerstreitenden Interessen einerseits des Gewerbetreibenden (u.a. Ausschöpfung seiner wirtschaftlichen Kapazitäten) und andererseits der Nachbarn (Gesundheitsschutz) im Einzelfall zu einem angemessenen Ausgleich gebracht werden. So wäre Nachtarbeit zu erlauben, wenn die Nachbarn durch geeignete und zumutbare bauliche Maßnahmen auf dem Betriebsgelände vor den vom Handwerksbetrieb ausgehenden Immissionen geschützt werden (z.B. besondere Lärmdämmung o.Ä.). Damit erweist sich das ausnahmslose Nachtarbeitsverbot als nicht erforderlich, um den Gesetzeszweck zu erreichen. Das Gesetz ist somit unverhältnismäßig, demnach materiell verfassungswidrig und folglich verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. A ist in seinem Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt. – Hilfsweise unterstellt, das Gesetz ist erforderlich, müsste es angemessen sein. Nach der sog. Dreistufentheorie des Bundesverfassungsgerichts (s.u. Rn. 585 ff.) sind Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit angemessen, wenn vernünftige Erwägungen des Allgemeinwohls die Ausübungsregelungen zweckmäßig erscheinen lassen, wobei der Gesetzgeber einen relativ weiten Gestaltungsspielraum besitzt. Das Gesetz bezweckt den Schutz der Gesundheit von immissionsbetroffenen Nachbarn. Die Nachbarn sollen in ihrer Nachtruhe geschützt werden, die der notwenigen gesundheitlichen Regeneration dient. Permanente nächtliche Beeinträchtigungen der Nachtruhe durch betriebsbedingte Immissionen können das körperliche Wohlbefinden der Nachbarn nicht unerheblich schmälern. Dies sind vernünftige Allgemeinwohlerwägungen, die das Gesetz zweckmäßig erscheinen lassen. Bei unterstellter Erforderlichkeit erweist sich das Gesetz demnach als angemessen. Es ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt. A ist somit nicht in seinem Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt.
