Kitabı oku: «Derecho internacional, OCDE y subjetivación financiera», sayfa 2
Notas
1 En 1997 se realizó el primer evento de lo que serían los Third World Approaches to International Law (TWAIL) con el auspicio de la Universidad de Harvard y el liderazgo de David Kennedy y B. S. Chimni. El evento se denominó New Approaches to Third World Legal Studies y a partir de él se trazaron cuatro objetivos centrales para la naciente comunidad de estudios, de acuerdo a Bachand: “(i) entender y deconstruir los usos del derecho internacional como un medio para la creación y perpetuación de normas e instituciones jerárquicas basadas en la raza, que subordinaban a las no europeos frente a los europeos; (ii) construir y presentar un edificio jurídico alternativo para la gobernanza internacional; (iii) erradicar las condiciones de subdesarrollo del tercer mundo; […] (iv) transformar el derecho internacional como lenguaje de presión para convertirlo en lenguaje de emancipación, un cuerpo de reglas y prácticas que refleje y encarne las luchas y aspiraciones de los pueblos del tercer mundo, y que, en consecuencia, promueve verdadera justicia global” (Bachand, 2009). [Nota: los apartes de los textos citados en este trabajo que originalmente se encuentran en inglés corresponden a la traducción libre del autor].
2 Prueba de dicho malestar es el panel organizado en la reunión anual de la Sociedad Americana de Derecho Internacional, en su versión 2012, denominado “International law and its discontents”. Un ejemplo de los documentos que dejó ese panel es el texto de Balakrishnan Rajagopal (2012).
3 Este análisis se ocupa del texto, del subtexto y del contexto (internacional, no nacional, subnacional ni local) del trasplante de la educación financiera a Colombia. El primero se hace referencia a la materialización de una institución en estándares escritos que están a la vista de cualquier lector. El segundo, por su parte, constituye el sentido implícito más profundo de esas reglas y el trasfondo valorativo que las inspiran. El subtexto exige leer entre líneas para reconocer los principios e intereses que las reglas articulan. El contexto, por último, implica explorar los actores, sus actuaciones, interpretaciones e interacciones respecto de las instituciones jurídicas (Perry-Kessaris, 2013).
4 Sin embargo, a lo largo del libro se encontrarán permanentes referencias y desarrollos más amplios del marco teórico que utilizo, de manera que se ponen en permanente dialogo con los hallazgos. El segundo capítulo tiene entonces un propósito ilustrativo de las ideas centrales que han orientado mi investigación.
Capítulo 1
Introducción al problema de la educación financiera
Así que no voy a intentar dar una definición de derecho. Si no doy la definición de otro autor, mucho menos voy a dar la mía propia. Una definición incluye y excluye a la vez. Delimita un campo. Hace que algunos temas caigan dentro del campo, mientras que otros caen fuera. Y la exclusión es casi siempre bastante arbitraria. No tengo ningún deseo de excluir nada que pueda contar como derecho. En un aspecto, el derecho es tan amplio como la vida, y para algunos fines uno debe llevarlo lo suficientemente lejos para obtener el contorno de los asuntos jurídicos que está examinando.
Karl Llewellyn
La cotidianidad de la educación financiera
Un colegio privado de un municipio ubicado en el departamento de Cundinamarca (en los alrededores de Bogotá) implementó una estrategia de educación económica y financiera como parte de su proyecto educativo institucional (PEI).1 Ofrece a niñas, niños y adolescentes un paquete de contenidos curriculares, dispuesto con el fin de “ordenar y estandarizar los conceptos y las competencias para la toma de decisiones en el campo financiero”.2
Se elaboraron cartillas en español, inglés y francés sobre EEF, entregadas a cada estudiante. Durante los cinco primeros minutos de la jornada de los miércoles, dentro de las cuarenta semanas del calendario escolar, los estudiantes de primero a undécimo grado se dedican a resolver una pregunta relativa a sus competencias financieras. Se trata de una labor transversal a su proceso formativo, que se incluye en todas las asignaturas y cuyos principales responsables son los coordinadores de las áreas de sociales, inglés y francés. Esta actividad se complementa con un concurso anual, para que los estudiantes elaboren una pieza audiovisual en respuesta a alguno de los problemas formulados en las cartillas. Los mejores videos de cada curso son premiados.
La justificación de esta iniciativa en este colegio remite expresamente a documentos de política del Banco de la República, del Ministerio de Educación y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Se hace referencia a la necesidad de fortalecer las competencias financieras de los estudiantes, como mecanismo para enfrentar la informalidad crediticia (“agiotismo” o “gota a gota”, según se afirma en el proyecto educativo). Se trata de un asunto que traería beneficios para toda la comunidad: profesores, alumnos y padres de familia.
En el caso de otro colegio, ubicado en Bogotá, también se adoptó un proyecto pedagógico de educación económica y financiera con el nombre “Administración de recursos para la vida”. La justificación y la presentación del documento es idéntica a la del colegio citado previamente. En el documento se mencionan los diferentes organismos del orden nacional que han participado de la formulación de esta “estrategia nacional” y se recuerda la definición de educación financiera de la OCDE. Igualmente, se hace referencia a lo previsto en la legislación financiera colombiana sobre la educación del usuario del sector.
En el caso de este segundo colegio, la estrategia de educación cuenta con un profesor que se encarga de coordinar las actividades pedagógicas, las cuales competen a todos los docentes del área de matemáticas. Además, un grupo de estudiantes (de décimo grado) actúan como líderes del proyecto ante el resto de los miembros de la comunidad académica. Los destinatarios del proyecto son los directivos, profesores y estudiantes desde “transición a undécimo grado”.3
Al mismo tiempo, diferentes instituciones bancarias prestan su apoyo a la agenda de educación financiera a través de clases ofrecidas por sus funcionarios en colegios de zonas marginadas, de piezas publicitarias en medios de comunicación, de campañas móviles que se desplazan por zonas remotas del territorio para brindar información sobre las ventajas de contar con servicios financieros formales, de herramientas didácticas para usuarios y familias en portales de internet, de programas radiales y talleres, para formar en conjunto a los ciudadanos de todas las edades, regiones y condiciones sociales en ahorro, crédito, inversión y planeación financiera. Lo anterior se agrupa en la campaña “Saber más, Ser más”, programa de educación financiera de los bancos de Colombia, que se presenta como parte de sus labores en materia de responsabilidad social (Asobancaria, 2014b).
Por ejemplo, Asobancaria y sus instituciones afiliadas adelantaron durante el año 2017 una iniciativa de educación financiera en los colegios de la localidad de San Cristóbal, en la ciudad de Bogotá, en la que se seguían las metodologías que para el efecto ha definido el Ministerio de Educación Nacional (MEN). Este esfuerzo alcanzó un total de cinco mil estudiantes, de grados sexto a undécimo, a quienes se realizó una evaluación de base para posteriormente valorar el impacto de la campaña en sus competencias y habilidades financieras. A juicio de ese gremio, el balance de esta iniciativa resulta “alarmante y preocupante” porque sobre un puntaje máximo de 100 puntos, los estudiantes evaluados tienen un “nivel insuficiente” con una nota promedio de 50,26 (Asobancaria, 2018).
Para Asobancaria, este ejercicio revela la urgencia de aumentar el trabajo de los sectores público y privado en educación financiera. Esta debe ofrecerse “desde los primeros años” (“insistimos en llevar este conocimiento a las aulas”), por cuanto, según afirma, redunda en la calidad de vida de las personas, en la reducción de las desigualdades y en el fortalecimiento de la economía (Asobancaria, 2018, p. 3).
Estos son solo algunos breves ejemplos de la cotidianidad de la educación financiera en Colombia. Un análisis ascendente al respecto permitirá al lector reconocer la forma en que este tipo de iniciativas se articulan a un proyecto general, global. Las experiencias de lo que ocurre en estos colegios y en los hogares a los que se llega a través de diversos canales de comunicación, guarda relación con un conjunto de recomendaciones del Consejo de la OCDE, emitidas a partir de 2005, apoyadas por una amplia convergencia internacional que incluye al G20, G7 (antes G8) y a la INFE. Este tipo de iniciativas, ejercicios pedagógicos y campañas de comunicación hacen parte de los esfuerzos públicos y privados por impulsar la educación financiera.
Antecedentes
Asobancaria, el gremio de los establecimientos bancarios en Colombia, fue un importante actor de mediación entre lo local y lo internacional en materia de educación financiera. Incidió de forma decisiva en la importación de los recursos institucionales y discursivos que supone ese tipo de educación (Asobancaria, 2014).
Asobancaria reconoce que en diversos países existían programas de “capacitación financiera”. Sin embargo, la educación financiera actual se origina en la estrategia global lanzada por la OCDE en 2003 y en las recomendaciones que emitió el Consejo de esa misma organización en 2005. Este conjunto de lineamientos sobre buenas prácticas cumple un importante papel en el diseño de nuevas estrategias y nuevos objetivos para iniciativas de formación financiera. Ya no se trata de capacitación financiera.
En estas recomendaciones se advierte la necesidad de “individuos educados financieramente para asegurar niveles suficientes de protección de los inversionistas y de consumidores, así como un tranquilo funcionamiento, no solo de los mercados financieros, sino de la economía” (OCDE, 2005). Igualmente, la OCDE considera que la educación financiera constituye una herramienta útil para promover el desarrollo económico, la protección del consumidor, la confianza, estabilidad y regulación de las instituciones financieras. Estos objetivos se alcanzarían si se promueve el desarrollo de competencias para la adopción de decisiones financieras responsables a nivel personal y familiar.
El Consejo de la OCDE recomienda entonces la adopción de estrategias nacionales de educación financiera. Los medios pueden ser diferentes: desde clases formales, programas de consejería en finanzas o el uso de medios de comunicación para divulgar información. En cualquier caso, para la OCDE la educación financiera debería empezar desde el colegio y las personas deben ser educadas sobre asuntos financieros tan tempranamente como sea posible (Organization for Economic Co-operation and Development, 2005):
La educación financiera, como todas las formas de educación, consiste en empoderar a los individuos de manera que estén mejor preparados para analizar diversas opciones (en este caso, financieras) y adoptar acciones que les permitan alcanzar sus metas. Los programas de educación financiera cubren asuntos como presupuesto, ahorros, manejo de créditos y aprendizaje de negociación. Son difundidos de diversas maneras, desde campañas en medios de comunicación, hasta conversaciones uno a uno en las oficinas de un banco o del consejero crediticio. Otros canales de oferta comunes incluyen clases, workshops de entrenamiento ofrecidos por organizaciones no gubernamentales, programas ofrecidos en el lugar de trabajo, y cada vez más frecuente, aproximaciones innovadoras y soluciones que utilizan tecnologías como los sitios web, multimedia y entretenimiento educativo. Cada uno de estos es efectivo en cuanto a comunicar información, pero los programas de alfabetización financiera más efectivos van más allá: empoderan a los individuos de manera que estén en condiciones de evaluar sus opciones en el mercado financiero y de tomar luego acciones apropiadas para su propio beneficio. (Banco Mundial, 2009, p. 2)
La OCDE observa que los contenidos de la educación financiera se deben establecer de acuerdo con circunstancias nacionales y deberían ocuparse de aspectos importantes de la “planeación financiera de la vida”, como el ahorro, la administración de créditos personales, seguros, pensiones, así como nociones básicas de economía y matemáticas.
En apoyo de las estrategias nacionales, las recomendaciones de la OCDE de 2005 plantean la necesidad de promover la cooperación internacional. Esto incluye el uso de esa organización como foro de intercambio de información sobre experiencias nacionales y buenas prácticas en la materia. La OCDE articula los esfuerzos nacionales, comparte y divulga información mediante la Red Internacional de Educación Financiera (INFE, su sigla en inglés). Esta convoca a representantes de más de cien economías, incluidos los miembros del G20, para discutir los medios y las estrategias para promover la educación financiera.
En 2006 la reunión de ministros de Finanzas del G8 hizo un llamado para que la OCDE continuara con los esfuerzos dirigidos a fijar lineamientos sobre buenas prácticas en materia de educación financiera. En 2008 el Consejo de la OCDE aprobó dos resoluciones con recomendaciones relativas a buenas prácticas sobre educación financiera en pensiones y seguros, mientras que en 2009 emitió una referida a educación crediticia y en 2012 se ocupó de la educación financiera específicamente en el ámbito escolar. En junio de ese mismo año, los jefes de Estado del G20 aprobaron los Principios de alto nivel de la OCDE/INFE sobre estrategias nacionales de educación financiera.
Los principios señalan una serie de buenas prácticas sobre la preparación, planificación, evaluación y consulta de la puesta en funcionamiento de estrategias nacionales de educación financiera. Igualmente convienen en la necesidad de una estructura de gobierno que coordine la implementación de ese tipo de estrategias, con el concurso de diferentes “partes interesadas” (G20, 2012).
Todo lo anterior se refleja en una alianza de Estados, organizaciones y líderes alrededor de la educación financiera, que promueven la implementación de estrategias nacionales conforme a los lineamientos de la OCDE. A partir de la estrategia lanzada por la OCDE en 2003, sus recomendaciones de 2005, el apoyo del G8 y luego del G20, la convergencia internacional por la educación financiera ha contado con los esfuerzos del Departamento del Tesoro de Estados Unidos, el Ministerio de Finanzas de Rusia, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Corporación Andina de Fomento, la Unión Europea, entre otros. Desde entonces se han organizado múltiples conferencias, foros y publicaciones con recomendaciones sobre buenas prácticas.
En Colombia, como se verá, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 es el primer referente que contempló la importación integral de la educación financiera, en la versión lanzada por la OCDE desde 2003. Con anterioridad al Plan 2010-2014, existían en Colombia iniciativas relativas al acceso a la información por parte de los usuarios del sistema financiero colombiano o a sistemas de quejas (Asobancaria, 2012). En el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 se presentó una novedad: integró las recomendaciones y lineamientos de la OCDE al ámbito jurídico e institucional colombiano. Ese Plan Nacional de Desarrollo afirmó el interés específico por llevar este tipo de formación a la infancia y adolescencia, en colegios y escuelas de todo el país, a todos los estratos socioeconómicos y a todos “los niveles de bancarización”.4
Mi lectura de la educación financiera
La cotidianidad de la educación financiera, su amplia presencia en la vida de las personas y los antecedentes institucionales, brevemente explicados hasta ahora, dieron lugar a las preguntas centrales que motivan este libro: ¿cómo se originó y cómo circula globalmente la idea sobre la necesidad de estrategias nacionales de educación financiera? ¿Cómo se justificó en Colombia la implementación de una estrategia de este orden? ¿Qué papel desempeñan en este proceso las redes de gobernanza global desde las cuales se forjan, idealmente, los estándares sobre educación financiera? ¿Cuáles fueron los actores que participaron del proceso de trasplante de la educación financiera a Colombia? ¿Cuál es la racionalidad dominante en la educación financiera y en su trasplante a Colombia?
El argumento que sostengo a lo largo del libro parte de advertir que la convergencia global sobre la educación financiera se ha construido a partir de estándares que constituyen derecho internacional (blando), en la forma de recomendaciones sobre buenas prácticas de la OCDE y del G20, expedidas a partir del año 2005. A su vez, la importancia de esos estándares descansa en la afirmación de una “convergencia” de Estados, organizaciones y foros políticos internacionales sobre la urgencia de implementar estrategias nacionales en la materia.
El carácter blando de los lineamientos de la OCDE (desde el punto de vista jurídico) no debe hacer perder de vista el efecto que tiene la agenda internacional por la educación financiera en el plano político. Una discusión sobre la obligatoriedad jurídica de ese tipo de lineamientos resulta irrelevante en la práctica y dice muy poco sobre su efectivo seguimiento por parte de los Estados, cuando en espacios como el G20 se hacen llamados a adoptar estrategias de educación financiera a nivel global, con el apoyo de organizaciones internacionales.
Los lineamientos internacionales sobre educación financiera circulan y se promueven en redes de gobernanza o redes regulatorias (como también se las denomina). En ese tipo de redes, actores de diverso orden (agentes de instituciones internacionales, reguladores nacionales y funcionarios de nivel subnacional) y naturaleza (representantes estatales y actores privados como gremios, corporaciones multinacionales, organizaciones de la sociedad civil) coinciden e (idealmente) intercambian modelos de regulación jurídica y estrategias de política pública. En la práctica el intercambio es menos frecuente que la emulación por parte del tercer mundo5 de modelos regulatorios provenientes de Estados con mayor poder en esas redes de gobernanza o propuestos por actores no estatales influyentes en esos mismos espacios.
En el caso de la educación financiera, el respaldo político del G20, del G8 y de los países miembros de la OCDE ha hecho que en el marco de la INFE se promuevan y se acepten ampliamente los lineamientos sobre las estrategias nacionales de educación financiera. La INFE es un espacio de “intercambio” entre reguladores y hacedores de política pública en cuanto a las mejores prácticas de implementación de estrategias nacionales de educación financiera.
En el marco de este tipo de “diálogo” de modelos regulatorios, el derecho internacional no se sigue y acata por el temor a una sanción o represalia, sino por el interés de los Estados de ser aceptados en un círculo de actores globales prestigiosos. Se trata de un proceso de aculturación (Goodman & Jinks; 2013) en el que no se hace necesariamente una valoración sobre la verdadera conveniencia de la educación financiera o la validez de las afirmaciones que la sustentan, sino que lo decisivo para su implementación es que de ella depende la relación (la aceptación) del Estado colombiano y de su población con espacios de intercambio comercial del que hacen parte importantes actores globales. Lo que está en juego entonces son las posibilidades de socialización del Estado, de la economía nacional y de su “capital humano” en círculos de relacionamiento comercial que se consideran indispensables en el marco de la globalización y la integración de mercados.
Esa educación financiera ha llegado a Colombia entonces bajo un proceso que puede caracterizarse al mismo tiempo como un trasplante jurídico, en un sentido amplio, y como una transferencia de política.6 Estos dos conceptos, provenientes de los estudios jurídicos y de la ciencia política, respectivamente, sirven para explicar la importación de la educación financiera a Colombia. En estos términos, no se trata únicamente de la circulación/importación de estándares de derecho blando que presentan patrones de conducta deseables, sino que con ellos viajan también los argumentos que los sustentan (Bonilla, 2009).
Ese trasplante se ha fijado en una serie de estándares normativos y documentos de política que permiten identificar su trayectoria. Como señala Merry, “los conceptos y prácticas de tipo jurídico que circulan globalmente se depositan y fijan en documentos, cartas de intención, modelos de acuerdos, contratos y otras formas legales” (2006, p. 108). El “viaje” de la educación financiera, desde espacios de decisión internacionales hasta colegios y escuelas de Colombia, puede resumirse en la adopción de una serie de normas y documentos oficiales de política.
En esos documentos, la afirmación de un “consenso” o “convergencia” internacional sobre la educación financiera ha desempeñado un papel central en la justificación de la circulación internacional y local de esa institución. Así, la mimesis, la imitación de modelos regulatorios de Estados prestigiosos y el interés por seguir patrones de conducta que se consideran generalizados entre los actores más importantes, constituyen una de las principales motivaciones para la importación de la educación financiera. Como lo afirma el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 al hacer referencia al ingreso de Colombia en la OCDE, en el que se enmarca la estrategia nacional de educación financiera, esta admisión “permitirá al país beneficiarse de los trabajos y las experiencias en formulación de política pública de las economías líderes del mundo” (DNP, 2010).
En este trasplante han participado diversos actores, estatales y no estatales, en diferentes momentos de la trayectoria. En particular, al lado de los reguladores y funcionarios de agencias del Estado, el sector financiero privado de Colombia ha reclamado un papel preponderante en la importación de la educación financiera al país y en la promoción de la estrategia nacional en la materia.
Desde un enfoque valorativo de los trasplantes jurídicos (Bonilla, 2009), encuentro que los principios que sirven de fondo a la importación de la educación financiera y a su implementación a través de estrategias nacionales, corresponden en primer lugar al interés por seguir un modelo prestigioso de gestión del denominado “capital humano”. En este predominan elementos de una racionalidad bajo la cual se considera imperativo que los sujetos aprendan a actuar desde la edad más temprana posible conforme a criterios corporativos, que les permitan fortalecer su portafolio, atraer inversionistas, manejar riesgos financieros e invertir de forma adecuada. Este es el sentido estratégico de la educación financiera.
Sin embargo, aunque ese sea el objeto de la educación financiera, no es posible afirmar si ese será el efecto que tenga la implementación de la estrategia nacional en su contacto con la realidad colombiana. Es decir, la educación financiera no constituye un condicionamiento inevitable, sino que ese tipo de iniciativas pueden encontrarse con procesos de resistencia o con recepciones particulares en función de los contextos locales.
