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Sobre el derecho administrativo global (GAL) y el proyecto IN-LAW
Las tendencias anotadas no solo han sido tematizadas desde el campo de las relaciones internacionales, como se describe previamente, también han recibido una importante atención durante las últimas décadas con el paradigma del derecho administrativo global (GAL por su sigla en inglés). En efecto, el surgimiento de nuevos espacios de autoridad normativa que implican un descentramiento de las atribuciones regulatorias de los Estados (con intervención de partes de administraciones públicas, actores no estatales y órganos administrativos de organizaciones internacionales que auspician redes de gobernanza, entre otros), así como la circulación predominante de ciertas políticas públicas y marcos regulatorios, que conlleva la formación de convergencias, han sido materias ampliamente debatidas por ese campo de investigaciones.24
Esta configuración de un espacio administrativo global, aunque distinto y separado conceptualmente, en la práctica se articula a las condiciones generales de funcionamiento del derecho internacional, así como al ejercicio del derecho administrativo nacional de cada Estado. El proyecto GAL se constituye en una suerte de lectura mediadora entre las dos esferas, que utiliza elementos de cada una de ellas, al mismo tiempo que pretende trascenderlas con el fin de obtener cierto grado de autonomía.25 En este sentido, sugiere un análisis comprehensivo de los procesos regulatorios propiciados por la existencia de un espacio regulatorio global, en lugar de un examen separado por los niveles de producción o aplicación normativa: doméstico o internacional/privado, local, nacional o interestatal (Kingsbury & Krisch, 2006; Kingsbury, 2009).
Sin embargo, la apuesta más importante del GAL se refiere a la identificación de una serie de principios que permitirían tener mejor escrutinio y mayor transparencia respecto de las regulaciones que se adopten a propósito del surgimiento de ese espacio global.26 Para Kingsbury, Krisch y Stewart, el derecho administrativo global se refiere entonces a los “mecanismos, principios, prácticas y acuerdos sociales de base, que promueven o afectan la responsabilidad de cuerpos administrativos globales, en particular al asegurar que ellos cumplan con estándares adecuados de transparencia, participación, motivación razonada de las decisiones y legalidad, así como mediante una revisión efectiva de las reglas y determinaciones que adoptan” (Kingsbury, Krisch & Stewart, 2005, p. 17; Kingsbury & Krisch, 2006, p. 4; Kingsbury, 2009, p. 25).27
En este sentido, el GAL propone un marco de análisis con pretensiones normativas, para el que “mucho de lo que ocurre en la gobernanza global puede ser entendido y analizado como una acción administrativa” y como tal se encuentra frecuentemente organizada y determinada por principios de derecho administrativo (Kingsbury, Krisch y Stewart, 2005, p. 17;28 Kingsbury & Krisch, 2006, p. 2).
En particular, estos autores observan que uno de los ámbitos con mayor proliferación de regulación de este tipo se encuentra en materias económicas, en las que cobran especial importancia las redes de la OCDE, la OMC, el G7/G8, el FMI, el Comité de Basilea, entre otros. Asimismo, los investigadores de este campo se han ocupado de un amplio rango de cuerpos administrativos globales, que dan lugar a muy diversas modalidades de administración, que incluyen formas institucionales, coordinación por redes transnacionales, gestión híbrida entre agencias gubernamentales y actores privados, así como un control enteramente privado.29
El proyecto GAL constituye sin duda una saludable reacción a los problemas de transparencia en la toma de decisiones y en la aprobación de regulaciones con alcance global por parte de órganos de organizaciones internacionales (aspecto al que, en el caso de la educación financiera, se hace particular referencia en el epílogo).
No obstante, una de las críticas más importantes que se han formulado al proyecto GAL cuestiona si realmente este resuelve o permite comprender mejor asuntos ininteligibles conforme al marco más tradicional del derecho internacional (López Escarcena, 2018, p. 269). Esta objeción cobra especial importancia en atención a la reivindicación de autonomía del proyecto GAL, bajo la afirmación de una cierta insuficiencia del paradigma del derecho internacional para dar cuenta de las tendencias regulatorias globales.
Al describir este campo, Kingsbury observa que es preferible hablar de (derecho administrativo) “global”, antes que de “derecho internacional”:
Esto es descrito como “global” antes que “internacional” para evitar significar que es parte de una reconocida lege lata o incluso de lege ferenda, y en su lugar incluir arreglos institucionales informales (muchos de los cuales incluyen importantes roles a actores no estatales) y otras prácticas normativas y fuentes, que no son abarcadas dentro de las concepciones estándar del derecho internacional. Las prácticas normativas tratadas con la etiqueta de derecho administrativo global en la actual literatura van más allá de las fuentes reconocidas del “derecho internacional”. El término derecho administrativo global es aplicado a conjuntos compartidos de normas y prácticas orientadas por normas que en algunos casos son consideradas obligatorias y en muchos casos se les reconoce cierto peso, aunque ellas no son partes obvias del derecho nacional (estatal) o del derecho inter-estatal estándar. (Kingsbury, 2009, p. 25)
En otro texto, los mismos autores sostienen que se utiliza el término global y no internacional para dar cuenta de tres aspectos:
Describimos este campo del derecho como “global” en lugar de “internacional” para reflejar la combinación de regulación doméstica e internacional, la inclusión de una gran variedad de arreglos institucionales informales (muchos involucran importante roles para actores no estatales) y la fundación de un campo de prácticas y fuentes normativas, que no están completamente comprendidas en las concepciones estándar del derecho internacional. (Kingsbury & Krisch, 2006, p. 5)
Como lo señalé previamente, mucho de lo que ocurre en las redes de gobernanza carece de sentido en la interpretación más tradicional del derecho internacional. Sin duda comparto en esto el punto de partida del derecho administrativo global. Sin embargo, la solución a esa dificultad no debe ser abandonar la perspectiva del derecho internacional. En los tres aspectos mencionados, como lo sostengo a lo largo del libro, pueden proponerse diferentes vías de interpretación, a partir de una interpretación amplia y renovada de las categorías del derecho internacional.30
Esto, por supuesto, supone un debate de fondo sobre la capacidad del derecho internacional, como disciplina, para integrar una comprensión de lo que ocurra en el ámbito global que no se limite a lo contenido en tratados y costumbre, ni a lo manifestado o realizado por Estados y organizaciones internacionales.31 Se trata de un reto que la propia realidad le opone al derecho internacional como disciplina, en cuanto a su capacidad de advertir y disponer de los medios para interpretar el tránsito “de una sociedad internacional ante todo estatal a una eminentemente civil, donde el derecho no solo se hace ‘desde arriba’, por medio de fuentes formales Estado-céntricas, sino también ‘desde abajo’, a través del conjunto de interacciones que se producen en dicha sociedad” (López Escarcena, 2018, p. 265). Se pone así a prueba la capacidad de este campo de investigaciones para no limitar el derecho internacional a ser un orden normativo eminentemente interestatal, frente a las condiciones de la gobernanza global en las primeras dos décadas de un nuevo siglo.
Por oposición a una comprensión del derecho internacional que integre como parte de su objeto lo que ocurre en el contexto de la gobernanza contemporánea, siempre ha existido la posibilidad de excluir ciertas temáticas (porque no corresponden a sus categorías habituales) con el fin de remitirlas a un “afuera de la disciplina”, mediante el recurso a otras denominaciones o campos como derecho global, derecho administrativo global, derecho mundial, derecho transnacional, derecho cosmopolita, etc. (López Escarcena, 2018).
Sin embargo, la rigidez de las categorías propias del derecho internacional no debería llevar a una renuncia a tematizar ciertos fenómenos y procesos desde su marco de análisis, sino que debería conducir a un mayor conocimiento sobre esas anomalías, a un cambio de paradigma y a una transformación de sus categorías “estándar”, con el fin de hacerlas más comprehensivas. Por esta razón, aunque reconozco el poder explicativo del derecho administrativo global en esta clase de asuntos, como un campo complementario de análisis que viene en auxilio del derecho internacional,32 entiendo que los procesos descritos aún pueden ser discutidos y examinados en el ámbito de este último.
Por otro lado, las tendencias anotadas y su influencia en el caso de la agenda global por la educación financiera, también podrían ser discutidas desde el proyecto IN-LAW (Informal international lawmaking), que comparte con GAL el interés por los procesos regulatorios propios de la gobernanza global y por exigir mayores condiciones de accountability respecto de ellos, mediante un análisis que va más allá de las fuentes y sujetos tradicionales del derecho internacional. Esta iniciativa surgió en el marco del denominado derecho internacional institucional (Wessel, 2011) que, como su nombre lo indica, se ha interesado por el carácter informal de la producción de estándares internacionales en el marco de la gobernanza global, informalidad que puede estar referida al resultado, al proceso o a los actores involucrados.33
Como se verá, bien puede interpretarse que el proyecto IN-LAW ofrece una respuesta, desde el derecho internacional, a algunas de las dificultades que presenta la lectura canónica de la disciplina para dar cuenta de las anomalías advertidas por Kingsbury, Krisch y Stewart (que yo mismo he señalado aquí) en los procesos regulatorios de la gobernanza global contemporánea.
En esta iniciativa se observa que el derecho internacional surge actualmente en condiciones informales, dado que (i) no remite a una fuente tradicional de derecho internacional sino a guías, códigos de conducta o lineamientos de buenas prácticas que, como resultado, orientan o afectan en la práctica el comportamiento de diversos actores; (ii) como proceso “tiene lugar en redes o foros de contornos imprecisos, más que en organizaciones internacionales convencionales”; y (iii) no involucra a actores diplomáticos que representan formalmente al Estado, sino a partes del Estado (jueces, reguladores, agencias, ministerios), así como a actores privados (López Escarcena, 2018, p. 285; Wessel, 2011).
Las diferencias entre los proyectos de GAL e IN-LAW permiten advertir la posibilidad de aprovecharlos como enfoques complementarios, desde una aproximación de derecho internacional como la que propongo. Mientras que el GAL se interesa principalmente por los procesos administrativos de producción y aplicación normativa (así como en la exigencia de control bajo ciertos principios procedimentales), el IN-LAW hace más énfasis en el carácter informal de muchos estándares, en forma de guías, lineamientos y recomendaciones sobre buenas prácticas, como ocurre con la mayoría de las orientaciones estándar internacionales sobre educación financiera.
Dinámica de la diferencia
Como señalé previamente, en las redes de gobernanza circulan más ampliamente y con mayor fuerza retórica e ideológica los modelos regulatorios del primer mundo. Los demás países se suman en condiciones de “atraso” al promocionado diálogo e intercambio que se produce en ellas, de manera que se impone como deber inmediato su adhesión y seguimiento a los estándares sobre los cuales se ha construido o se está construyendo una convergencia.
Los desequilibrios geopolíticos están en la base misma de las relaciones internacionales, así como en la forma en que se producen y circulan estándares y modelos regulatorios. Anthony Anghie (2005; 2016) se refiere precisamente a esto, a partir de la idea de dinámica de la diferencia. Esta idea es importante aquí, en el marco de un análisis valorativo del trasplante, para examinar las razones y justificaciones que se presentan de ordinario acerca de la urgencia y necesidad de implementar estrategias nacionales de educación financiera, en particular respecto de países “en vías de desarrollo”.
Anghie encuentra que el derecho internacional es un componente de un proyecto cultural que promueve la adhesión a un conjunto de instituciones mediante el recurso permanente a una “dinámica de la diferencia”. Esta consiste en la creación constante de una brecha entre un centro universal y civilizado por oposición a una periferia particular e incivilizada. En este punto, entonces, la tesis más importante de Anghie es que la “dinámica de la diferencia” motiva el desarrollo de muchas de las doctrinas e instituciones centrales del derecho internacional.34
Algunas nociones del derecho internacional han sido diseñadas sobre la base de privilegiar una representación del planeta que es propia de un “centro del mundo”. Se apoyan en una diferenciación entre un “nosotros” y un “ellos”, occidente (the west) y el resto (the rest). Se justifican mediante un proceso permanente de construcción de un “otro” periférico, diferente y opuesto al centro civilizado. Así, expresiones como “naciones civilizadas” y “pueblos pobres” hacen parte de la constitución misma de muchas instituciones internacionales.
Lo anterior revela el carácter etnocéntrico del derecho internacional, construido a semejanza de los intereses del mundo noratlántico y convertido en lingua franca que debe ser seguida por comunidades políticas y sus ciudadanos para ser reconocidos como integrantes de la familia de las naciones. Desde esta perspectiva, el seguimiento de las instituciones y categorías del derecho internacional sería un paso necesario para asegurar un adecuado proceso civilizatorio (Onuma, 2010). Esto implica reconocer en algunas categorías del derecho internacional un discurso (geo)política y (geo)jurídicamente interesado, que ha determinado y determina el sentido, el contenido, así como la aplicación de muchas de las instituciones a nivel global.
En el sistema de mandatos de la Liga de las Naciones esa lógica llevó a la intervención a través del derecho internacional en los nacientes Estados (resultantes de la descolonización). La explicación de Anghie es que la influencia del psicoanálisis en el derecho llevó a los juristas a considerar que sería revolucionario tener acceso al interior (a lo “inconsciente”) de los Estados, que les daría la “llave” para crear la estructura social y política necesaria para el funcionamiento de Estados soberanos. Por ello, de la mano de las reformas institucionales, el sistema de mandatos consideró necesario emprender una transformación del “nativo”. Este no solamente debía ser “conquistado y desposeído”, también debía ser más productivo mediante estrategias de disciplinamiento y civilización (Anghie, 2005, p. 162).35
Podría pensarse que la dinámica de la diferencia es cosa del pasado. Que esta construcción de un imaginario sobre un mundo atrasado, que está a la espera de intervención por parte de instituciones internacionales y de gobiernos para alcanzar mayores niveles de civilización, progreso y bienestar, pertenece a periodos de colonialismo abierto, legitimado por el sistema de mandatos de la Sociedad de Naciones y de la ONU.
Sin embargo, Anghie sostiene que “estas mismas prácticas continúan hoy a través de las BWI (Bretton Woods Institutions)” (Anghie, 2005), porque la dinámica de la diferencia creada a través de la raza del nativo ha sido complementada durante los últimos cincuenta años por una nueva brecha, producida por referencia a factores económicos. Actualmente, la dinámica de la diferencia se encuentra también en la “distancia” entre el civilizado y el incivilizado en términos económicos, así como por la necesidad de mejorar las condiciones de bienestar económico del segundo.
Asimismo, una de las líneas de continuidad de la estructura retórica e ideológica de la dinámica de la diferencia, con la indispensable intervención en lo profundo de la conformación del Estado y de los sujetos, se encuentra en el lenguaje de la globalización y de la buena gobernanza (Anghie, 2005, p. 249). La misión civilizatoria se encuentra en la justificación de las instituciones promovidas por el derecho internacional para dar respuesta a la globalización y para procurar “buenos gobiernos” en clave de democratización, funcionamiento de los mercados e imperio de la ley.
En estos términos, el concepto de dinámica de la diferencia es útil para lo que propongo. Me permite interrogar la forma en que el discurso sobre la educación financiera (como medio para promover las condiciones adecuadas para el crecimiento de las economías y el funcionamiento de los mercados) podría reeditar esa brecha, al justificarse por referencia al atraso (analfabetismo financiero) de la población en ciertos lugares del planeta. Asimismo, hace posible observar que la circulación de modelos regulatorios y políticas públicas sobre la base de las “mejores prácticas” de gobierno, supone un proceso de globalización de experiencias locales de ciertos Estados, que deberían ser aceptadas e interiorizadas por aquellos que se encuentran rezagados en la senda del progreso.
Los estudios sobre gubernamentalidad como claves de lectura: tecnologías neoliberales de gobierno de sujetos
Existe un grupo de estudios que me resulta de especial utilidad para definir mi punto de partida en el examen valorativo de los principios profundos e intereses que sirven de fondo a las estrategias nacionales de educación financiera. Con el fin de estudiar la educación financiera también es indispensable la noción de biopoder que se halla, por ejemplo, en el análisis de Michel Foucault sobre el “derecho de muerte y poder sobre la vida”. En este, Foucault se ocupa del tránsito de una forma determinada de poder hacia la biopolítica.36
La primera se materializa en las atribuciones del soberano para decidir sobre la muerte de sus súbditos y/o de los enemigos de la comunidad política (internos y externos); la segunda se refiere al “poder de hacer vivir o de rechazar hacia la muerte”. Así “la vieja potencia de la muerte, en la cual se simboliza el poder soberano, se halla ahora cuidadosamente recubierta por la administración de los cuerpos y la gestión calculadora de la vida”37 (Foucault, 2005, p. 84; Han, 2015, p. 35). Las oportunidades que ofrece este biopoder, como Foucault advierte, han sido fundamentales para la expansión del capitalismo. Ha sido “un elemento indispensable en el desarrollo del capitalismo: este no pudo afirmarse sino al precio de la inserción controlada de los cuerpos en el aparato de producción y mediante un ajuste de los fenómenos de la población a los procesos económicos” (Foucault, 2005, p. 85). Por supuesto, en términos de la misma aproximación de Foucault, este ejercicio de gobierno no se limita a una administración de los cuerpos, sino que se extiende, más importante aún, a la definición de unas condiciones para la “gestión de los espíritus” (Laval & Dardot, 2015, p. 329).
A partir de las conferencias de Michel Foucault, Giorgio Agamben precisa la noción de dispositivo o máquina de gobierno como “una economía, es decir, a un conjunto de praxis, saberes, de medidas y de instituciones cuya meta es gestionar, gobernar, controlar y orientar —en un sentido que se quiere útil— los comportamientos, los gestos y los pensamientos de los hombres” (Agamben, 2011).
Paul Rabinow y Nicolas Rose señalan, por su parte, que uno de los elementos de la noción de biopoder que adquieren cada vez más vigencia es el relativo a “los modos de subjetivación, en los cuales los individuos pueden ser llevados a trabajar en sí mismos, bajo ciertas formas de autoridad relacionadas con discursos de verdad, a través de prácticas del yo, en nombre de la vida o salud individual o colectiva” (Rabinow & Rose, 2003). Rose hace referencia a un “gobierno de las subjetividades”, como “circuitos de control” que modelan nuestra vida diaria, no únicamente a través de prácticas institucionales (en el colegio, los hospitales, la terapia) sino en la textura misma de la existencia en la sociedad posindustrial (“into the very fabric of existence”), por medio de la arquitectura, el diseño, la televisión, la administración de negocios, los “shopping malls”, el consumo masivo, etc. (Rose, 1990).
De esta manera, lo que inicialmente Foucault identificó en el hospital, la cárcel, la fábrica, el cuartel y el hospital psiquiátrico se extiende más allá de esos espacios y muta hacia un ejercicio “inteligente”, extendido y “democrático” del poder, en cuanto parte del uso de la propia libertad individual (Han; 2015). Agamben (2011) caracteriza “la fase extrema del desarrollo del capitalismo en la cual vivimos como una gigantesca acumulación y proliferación de dispositivos […] parece que actualmente no hay un solo instante en la vida de los individuos que no sea modelado, contaminado o controlado por un dispositivo” (Agamben, 2011).
Foucault (2006; 2009) se encargó de estudiar con más detalle la noción de biopoder (descrita de manera general en el segundo capítulo) y de articularla intuitivamente con el surgimiento del neoliberalismo en dos conferencias ofrecidas entre 1977 y 1979. Aunque esta articulación de Foucault no es completa y queda apenas anunciada,38 sugiere las bases de una línea de análisis sobre varios aspectos de interés para esta contribución.
En Nacimiento de la biopolítica, el trabajo de Foucault acerca del neoliberalismo, se observa una de las primeras descripciones acerca de la forma en que ese tipo de racionalidad política procura la construcción de una verdad (en articulación con recursos de derecho),39 sobre el gobierno del Estado y la conducción de los comportamientos de los sujetos, que se valoren en función de sus resultados, de su conveniencia y de su “éxito o fracaso” (Foucault, 2009). Se trata de un proceso que supone la construcción de un régimen de verdad acerca del comportamiento individual, social y estatal. La transferencia de un análisis de mercado a “ámbitos no económicos” y la definición de criterios de mercado para la evaluación de la actuación del Estado:40
En primer término, la generalización de la forma económica del mercado, más allá de los intercambios monetarios, funciona en el neoliberalismo norteamericano como principio de inteligibilidad, principio de desciframiento de las relaciones sociales y los comportamientos individuales. Lo cual significa que el análisis en términos de economía de mercado o, en otras palabras, de oferta y demanda, servirá de esquema capaz de aplicarse a ámbitos no económicos. Y gracias a ese esquema de análisis, esa clave de inteligibilidad, podrán ponerse de relieve en procesos no económicos, en relaciones no económicas, en comportamientos no económicos, una serie de relaciones inteligibles que no habrían aparecido de tal modo: una especie de análisis economicista de lo no económico […]
El segundo uso interesante de estos análisis neoliberales es que la clave económica va a poder —debe poder— permitir testear la acción gubernamental, calibrar su validez, y objetar en la actividad del poder público sus abusos, sus excesos, sus inutilidades, la prodigalidad de sus gastos. En resumidas cuentas, con la aplicación de la clave económica tampoco se trata, esta vez, de posibilitar la comprensión de procesos sociales y hacerlos inteligibles; la intención es anclar y justificar una crítica política permanente de la acción política y la acción gubernamental. Se trata de filtrar toda la acción del poder público en términos del juego de la oferta y la demanda, en términos de eficacia sobre los datos de ese juego, en términos del costo implicado por esa intervención del poder público en el campo del mercado. Se trata, en suma, de constituir, con respecto a la gubernamentalidad ejercida en concreto, una crítica que no sea simplemente política o simplemente jurídica. Es una crítica mercantil, el cinismo de una crítica mercantil opuesta a la acción del poder público. (Foucault, 2009, pp. 241 y 245)
Como lo señala Brown (2015b), a pesar de los sobresaltos en su relato, la importancia del aporte de Foucault en esta materia radica en que advierte acerca de la particularidad del neoliberalismo como un “arte general de gobernar”41 en el que, entre otras, se presentan las siguientes transformaciones:
i. Se acoge la promoción de la competencia en el mercado como algo no natural, que requiere la intervención del Estado para promoverla.
ii. Se reemplaza el ideal liberal del intercambio como criterio regulador de las relaciones económicas, por la competencia, de manera que la pretensión de igualdad frente a la ley cede ante el reconocimiento de las desigualdades y la celebración de las ventajas competitivas.
iii. Se sustituye la mano de obra por el capital humano y la producción por el espíritu emprendedor, así como el empresario de sí mismo, en el contexto de la generalización de “la forma empresa” y de las tecnologías para su gestión.42
iv. Se utiliza la ley como herramienta táctica que facilita la labor de los mercados.
v. Se posiciona el mercado como espacio de “veridicción”, que define las condiciones y métricas para “cada esfera y actividad”, en particular para establecer la conveniencia (éxito o fracaso) de la acción del Estado o de su abstención (Foucault, 2009, p. 42).
vi. Se procura la construcción de consensos que anulen cualquier disputa política acerca de la dirección de los asuntos colectivos. (Brown, 2015b)43
