Kitabı oku: «Der Kommunale Haushalt in Aufstellung, Ausführung und Abschluss», sayfa 3

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1.5 FINANZMITTELBESCHAFFUNG IN DER KOMMUNE

Zur kommunalen Selbstverwaltungsgarantie, die den Kommunen sowohl durch das Grundgesetz (Art. 28 II GG) als auch durch die niedersächsische Verfassung (Art. 57 I, IV NV) gewährt wird, gehört auch eine ausreichende Finanzausstattung der Kommunen, damit sie die vielfältigen kommunalen Aufgaben erfüllen können. Die Kommunen besitzen die Finanzhoheit5 und sind für die Finanzierung ihrer Aufgabenerfüllung selbst verantwortlich. Dabei sind sie aber nicht völlig frei und die Beschaffung der erforderlichen Finanzmittel unterliegt einer gesetzlichen Reihenfolge (in Klammern zusätzlich eingefügt).

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§ 111 V und VI NKomVG regeln die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung:

(5) ¹Die Gemeinden haben die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel,

1. soweit vertretbar und geboten, aus speziellen Entgelten (2) für die von ihnen erbrachten Leistungen,

2. im Übrigen aus Steuern (3)

zu beschaffen, soweit die sonstigen Finanzmittel (1) nicht ausreichen. ²Satz 1 gilt für Samtgemeinden, Landkreise und die Region Hannover entsprechend mit der Maßgabe, dass in Nummer 2 anstelle der Steuern die Umlagen treten. ³Eine Rechtspflicht zur Erhebung von Straßenausbaubeiträgen, wiederkehrenden Beiträgen für Verkehrsanlagen und Beiträgen für öffentliche Spielplätze besteht nicht.

(6) Die Kommunen dürfen Kredite (4) nur dann aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre.

Diese Vorschrift regelt die Beschaffung der erforderlichen Finanzmittel und ist damit für die Planungs- und Rechengrößen der Erträge und Einzahlungen relevant.

(1):

Zunächst sind die sonstigen Finanzmittel, z. B. Mieten und Pachten, Buß- und Zwangsgelder, Zinsen etc. zu beschaffen. Diese sonstigen Finanzmittel fließen den Kommunen teilweise ohne besondere eigene Aktivitäten zu und entlasten zugleich die abgabepflichtigen Bürger. Daneben werden die Kommunen am Lohn- und Einkommensteueraufkommen und an der Umsatzsteuer beteiligt, wobei diese Gemeindeanteile ebenfalls sonstige Finanzmittel darstellen. Zu den sonstigen Finanzmitteln zählen auch die Schlüsselzuweisungen, mit welchen das Land den Kommunen erforderliche Gelder im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs bereitstellt. Diese sollen als allgemeine Deckungsmittel unter anderem Unterschiede in der kommunalen Finanzausstattung ausgleichen und die Kommunen an den Steuereinnahmen des Bundes und der Länder beteiligen. Kommunen mit niedrigen eigenen Steuereinnahmen erhalten höhere Schlüsselzuweisungen als solche mit hohen eigenen Steuereinnahmen. Bei dieser finanzkraftabhängigen Verteilung soll auf eine Gleichheit der Lebensverhältnisse in Niedersachsen hingewirkt werden.

(2):

Die sonstigen Finanzmittel reichen grundsätzlich jedoch nicht aus, so dass die erforderlichen Finanzmittel zur Deckung des Finanzbedarfs für die Aufgabenerfüllung sodann durch spezielle Entgelte für die von der Kommune erbrachten Leistungen zu beschaffen sind, soweit es vertretbar und geboten ist. Dieses sind z. B. im öffentlich-rechtlichen Bereich Verwaltungsgebühren (etwa für die Ausstellung eines Reisepasses), Benutzungsgebühren (z. B. für die Müll- oder Abwasserentsorgung) und Beiträge (z. B. für den Bau eines Kanals) sowie im privat-rechtlichen Bereich Eintrittsgelder (etwa für ein Schwimmbad).

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§ 4 I NKAG Verwaltungsgebühren:

(1)Die Kommunen erheben im eigenen Wirkungskreis Verwaltungsgebühren als Gegenleistung für Amtshandlungen und sonstige Verwaltungstätigkeiten, wenn die Beteiligten hierzu Anlass gegeben haben.

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§ 5 I 1 NKAG Benutzungsgebühren:

(1)¹Die Kommunen erheben als Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen Benutzungsgebühren, soweit nicht ein privatrechtliches Entgelt gefordert wird.

Gebühren sind Abgaben, die als Entgelt für bestimmte, tatsächlich in Anspruch genommene öffentliche Dienstleistungen bzw. öffentliche Einrichtungen erhoben werden. Demnach soll derjenige, der spezielle Leistungen und Ressourcen der Kommune in Anspruch nimmt, auch die dafür angemessene monetäre Gegenleistung erbringen.

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§ 6 I 1 NKAG Beiträge:

(1)¹Die Kommunen können zur Deckung ihres Aufwandes für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung und Erneuerung ihrer öffentlichen Einrichtungen Beiträge von den Grundstückseigentümern erheben, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtungen besondere wirtschaftliche Vorteile bietet, soweit nicht privatrechtliche Entgelte erhoben werden.

Beiträge sind Abgaben, die von den wirtschaftlich Begünstigten ohne Rücksicht auf die tatsächliche Inanspruchnahme erhoben werden.

(3):

Nachrangig kommen Steuern, z. B. als Realsteuern die Grundsteuer A und B sowie die Gewerbesteuer in Betracht. Auch örtliche Aufwandsteuern, wie z. B. die Hundesteuer, die Vergnügungssteuer, sowie die Zweitwohnungssteuer, sind hier zu nennen. Welche örtliche Aufwandsteuern die Gemeinden dabei realisieren möchten, liegt in der Steuerhoheit der jeweiligen Gebietskörperschaft. Wenn die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen, sind die Leistungen primär durch spezielle Entgelte zu decken, bevor allgemeine Steuermittel erhoben werden.

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§ 3 V 1 NKAG zur Steuersubsidiarität:

(5)¹Die Gemeinden und Landkreise sollen Steuern nur erheben, soweit ihre sonstigen Einnahmen zur Deckung der Ausgaben nicht ausreichen.

Auch hier ist der Grundsatz der Steuersubsidiarität (Nachrangigkeit) fixiert. Der Vorrang der speziellen Entgelte vor den Steuern ist dabei dem Verursacherprinzip geschuldet und dient zugleich dem Vorteilsausgleich. Erhält jemand aus speziellen Leistungen oder sonstigen Verwaltungstätigkeiten individuell zurechenbare wirtschaftliche Vorteile, so soll er auch die dafür anfallenden Kosten tragen und nicht anonym der Steuerzahler.

Steuern sind nach § 3 I Abgabenordnung (vereinfacht) Geldleistungen ohne Gegenleistung, d. h. sie sind weder von einer besonderen Leistung der Kommune noch von einem Vorteil für die Einzelnen geprägt.6 Die Erhebung von Steuern dient als wichtigste Einnahmequelle primär der Beschaffung zusätzlicher Finanzmittel, mit welchen den Gemeinden die erforderlichen Finanzmittel für die Erledigung aller ihrer Aufgaben zur Verfügung gestellt werden sollen. Neben den o. g. Steuerquellen zählen auch die Gemeindeanteile an der Einkommen- und Umsatzsteuer zu den allgemeinen Deckungsmitteln, die nicht weiter zweckgebunden sind. So ist die Summe der Steuereinnahmen ursächlich für die jeweilige Finanzkraft und bestimmt damit auch die Handlungsspielräume, mit der die individuellen infrastrukturellen Standortbedingungen gestaltet werden können.

(4):

Reichen die oben aufgeführten Möglichkeiten nicht aus, um die Ausgaben zu decken, können Kredite aufgenommen werden. Bei jeder Kreditaufnahme sind jedoch bestimmte Regelungen einzuhalten, die in den folgenden Kapiteln ausführlich behandelt werden.

5 Siehe Seybold, Neumann, Weidner, S. 44 f.

6 Vgl. Rose, Kommunale Finanzwirtschaft Niedersachsen, S. 158 f.

1.6GRUNDLAGEN DER KOSTEN- UND LEISTUNGSRECHNUNG

Jede Kommune muss sich bei der Erhebung der speziellen Entgelte natürlich die Frage stellen, wie hoch diese sein sollen. Wie viel soll z. B. die Leerung der Mülltonnen für den Bürger oder die Entsorgung eines Kubikmeters Abwasser kosten? Bei der Festlegung der Höhe ist die Kommune nicht frei, sondern sie ist an die Regeln des § 5 Niedersächsisches Kommunalabgabengesetz (NKAG) gebunden. Diese beinhalten die betriebswirtschaftlichen Grundlagen und die einzelnen Bestandteile für die Berechnung von Gebühren.

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§ 5 I und II NKAG zu Benutzungsgebühren:

(1)¹Die Kommunen erheben als Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen Benutzungsgebühren, soweit nicht ein privatrechtliches Entgelt gefordert wird. ²Das Gebührenaufkommen soll die Kosten der jeweiligen Einrichtung decken, jedoch nicht übersteigen…

(2)¹Die Kosten der Einrichtungen sind nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu ermitteln … ⁴Zu den Kosten gehören auch die Gemeinkosten, …Abschreibungen… sowie eine angemessene Verzinsung des aufgewandten Kapitals …7Der Berechnung der Abschreibungen kann der Anschaffungs- oder Herstellungswert oder der Wiederbeschaffungszeitwert zugrunde gelegt werden.

Darüber hinaus erbringt jede Kommune noch täglich weitere Leistungen, die den Bürgern nicht (z. B. Ausstellung eines Harz IV-Bescheids) oder nur mit einem bestimmten festgelegten Betrag (z. B. die Ausstellung eines Personalausweises) in Rechnung gestellt werden können. Trotzdem ist es aus Wirtschaftlichkeitsgründen wichtig zu wissen, welche Kosten für die Kommune durch die Ausstellung entstanden sind. Diese Information kann die Kommune z. B. heranziehen, um die eigenen Kosten mit den Kosten einer anderen Kommune für dieselbe Tätigkeit oder mit den eigenen Kosten in Vorperioden zu vergleichen. Daraus lassen sich wertvolle Rückschlüsse ziehen, ob ggf. die jeweilige Aufgabe noch rationeller und damit kostensparender durchgeführt werden kann. Hierzu sind die niedersächsischen Kommunen nach § 21 Kommunalhaushalts- und –kassenverordnung (KomHKVO) verpflichtet.

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§ 21 I KomHKVO

(1)Zur Unterstützung der Verwaltungssteuerung und für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit und Leistungsfähigkeit bei der Aufgabenerfüllung setzt die Kommune nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen und nach den örtlichen Bedürfnissen insbesondere die Kosten- und Leistungsrechnung und das Controlling mit einem unterjährigen Berichtswesen ein.

Der Teil des Rechnungswesens, in dem sich die Mitarbeiter mit der Bestimmung von Kosten für bestimmte Aufgaben befassen, wird Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) genannt. Eine andere Bezeichnung ist »internes Rechnungswesen« im Gegensatz zum bereits vorgestellten »externen Rechnungswesen«. Die Aufgabe des externen Rechnungswesens ist hauptsächlich die Dokumentation und die Rechenschaftslegung über die Herkunft und Verwendung der finanziellen Mittel nach außen, bei Kommunen also primär die Verwendung der Steuergelder gegenüber den Bürgern, durch die Veröffentlichung des Jahresabschlusses mit der Bilanz sowie der Ergebnis- und Finanzrechnung.

Die Aufgabe des internen Rechnungswesen bzw. der KLR ist die Ermittlung von Kennzahlen, um insbesondere die Kosten für die erstellten Produkte bzw. Leistungen zu kennen und auf dieser Grundlage die innerbetrieblichen Abläufe besser planen, steuern und kontrollieren zu können.

Sowohl für das interne als auch das externe Rechnungswesen werden die relevanten Informationen durch die Buchführung erhoben, die dann in den beiden Bereichen entsprechen ihrer jeweiligen Zwecke weiterverarbeitet werden. Allerdings gibt es zwischen beiden Bereichen einen entscheidenden Unterschied. Damit die Leser die Informationen der kommunalen Jahresabschlüsse schnell verstehen und unproblematisch Vergleiche anstellen können, sind sowohl die Regeln für die Erfassung der Daten durch die Buchführung als auch die Form der Veröffentlichung insbesondere durch die KomHKVO sehr genau geregelt. Demgegenüber macht der Gesetzgeber in § 21 KomHKVO keine genauen Vorschriften, wie die Umsetzung der Kosten- und Leistungsrechnung zu erfolgen hat. Den Kommunen steht es demzufolge frei, ihre KLR optimal an die bestehenden individuellen Voraussetzungen anzupassen. Die Grundlage für die Umsetzung stellt die kostenrechnerische Theorie dar, die in Grundzügen anhand des folgenden Beispiels dargestellt wird:

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Beispiel:

Aus der Buchhaltung einer kleinen Bildungseinrichtung liegen folgende Informationen vor. Der Personalaufwand für die fünf hauptamtlichen Dozenten beträgt je 50.000 €, für die fünf Verwaltungskräfte und den Hausmeister je 30.000 € Bruttogehalt inkl. Arbeitgeberbeiträgen. Sachaufwand für Reparaturen und Energie fällt in Höhe von je 20.000 € p. a. (also 20.000 € für Reparaturen und 20.000 € für Energie). an. Zudem wird für 100.000 € im Januar des Haushaltsjahres eine neue EDV-Ausstattung angeschafft, die annahmegemäß eine Nutzungsdauer von 5 Jahren hat. Die Erträge der Einrichtung belaufen sich auf insgesamt 500.000 €.

Wie sieht die zu veröffentliche Ergebnisrechnung im externen Rechnungswesen aus?

Lösung

Unter der Rubrik »Personalaufwand« steht der gesamte, in dem Jahr angefallene Aufwand für die Mitarbeiter:

5*50.000 = 250.000 für die hauptamtlichen Dozenten

5*30.000 = 150.000 für die Verwaltungskräfte

1*30.000 = 30.000 für den Hausmeister

Summe: 430.000

In Summe ist somit in dem Haushaltsjahr ein Personalaufwand in Höhe von 430.000 € angefallen.

Bei dem Sachaufwand für Reparaturen und Energie werden jeweils 20.000 € eingetragen.

Als Abschreibung muss der Anschaffungswert der EDV-Ausstattung (100.000 €) auf 5 Jahre aufgeteilt werden, so dass in jedem Jahr der Nutzungsdauer 20.000 € für die Abnutzung angesetzt werden.

Diesen Aufwendungen stehen Erträge, z. B. aus Kursgebühren, in Höhe von 500.000 € gegenüber.

Die Ergebnisrechnung hat somit folgende Gestalt:

Somit ergibt sich in dem Haushaltsjahr ein positives Ergebnis in Höhe von 10.000 €, so dass die gesamte Bildungseinrichtung auf den ersten Blick wirtschaftlich gearbeitet hat.

Für die Zwecke der Planung, Steuerung und Kontrolle ist diese Information jedoch nicht aussagekräftig genug. Deshalb holt ein Kostenrechner weitere Informationen ein, um die Daten aus der Buchführung tiefergehend zu analysieren.

Wenn die Aufwendungen aus der Ergebnisrechnung in die Kosten- und Leistungsrechnung übernommen werden, spricht man nicht mehr von Aufwendungen, sondern von Kosten, um die Abgrenzung zwischen dem internen und dem externen Rechnungswesen auch begrifflich zu verdeutlichen. Aus den Personalaufwendungen im externen Rechnungswesen werden demzufolge Personalkosten im internen. Außerdem werden die Kosten wesentlich detaillierter als die Aufwendungen erfasst, denn während die Ergebnisrechnung dem externen Interessenten lediglich einen Überblick über die angefallenen Aufwendungen und Erträge in dem betreffenden Haushaltsjahr vermitteln soll, benötigt der Adressat der Daten des internen Rechnungswesens möglichst genaue Informationen, um ggf. steuernd in das Betriebsgeschehen eingreifen zu können.

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Beispiel (Fortsetzung):

Folgendes ist bekannt:

In der Bildungseinrichtung gibt es zwei Abteilungen (in der KLR Kostenstellen) genannt, nämlich die Aus- und die Fortbildung. Die Dozenten arbeiten je zur Hälfte für die Aus- und Fortbildung. Die Verwaltungskräfte arbeiten zu 70 % in der Ausbildung und zu 30 % in der Fortbildung. Der Hausmeister widmet 60 % seiner Arbeitszeit der Ausbildung und 40 % der Fortbildung. Die Sachkosten und die Abschreibung werden gleichmäßig auf die Aus- und Fortbildung aufgeteilt. Die Erträge fallen je zur Hälfte in der Aus- und der Fortbildung an.

Wie hoch ist demzufolge das Betriebsergebnis in den beiden Abteilungen?

Lösung

Zwar kann der gesamte Betrieb ein Ergebnis von 10.000 € ausweisen, die Ausbildungsabteilung hat aber in dem Haushaltsjahr einen Fehlbetrag in Höhe von 28.000 € und die Fortbildungsabteilung einen Überschuss in Höhe von 38.000 € erwirtschaftet.

Erst durch die Informationen des internen Rechnungswesens wird es möglich zu erkennen, in welcher Abteilung ggf. Verbesserungsbedarf besteht. Diese Gegenüberstellung der Kosten und Leistungen in einer Abrechnungsperiode stellt ein Instrument der kurzfristigen betrieblichen Erfolgsermittlung dar, denn die Gegenüberstellung erfolgt im Gegensatz zum externen Rechnungswesen nicht zwangsläufig nur einmal jährlich, sondern kann auch quartalsweise, monatlich, wöchentlich oder täglich erfolgen und bezieht sich möglicherweise nicht nur auf das Gesamtunternehmen, sondern auf kleinere Untereinheiten, z. B. Abteilungen.

Im nächsten Schritt können die Informationen aus der Kosten- und Leistungsrechnung auch für die Kalkulation der Preise bzw. Gebühren eingesetzt werden. Dazu ist es wichtig zu wissen, welche Kosten für ein erstelltes Produkt bzw. eine erstellte Leistung angefallen sind. In der Kostenrechnung wird das erstellte Produkt bzw. die Leistung als Kostenträger bezeichnet.

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Beispiel (Fortsetzung):

Welche Kosten sind pro Teilnehmer in den beiden Bereichen angefallen, wenn Sie aus der Statistik der Bildungseinrichtung entnehmen können, dass insgesamt in dem Haushaltsjahr 278 Schüler (in der Ausbildungsabteilung) ausgebildet und 424 Teilnehmer (in der Fortbildungsabteilung) weitergebildet wurden. Ermitteln Sie anschließend auch den Überschuss bzw. Fehlbetrag pro Kostenträger (hier Schüler bzw. Teilnehmer).

Lösung

Die Selbstkosten pro Schüler bzw. Teilnehmer lassen sich durch Division der Kosten durch die entsprechende Anzahl bestimmen.

Ausbildung: 278.000 € / 278 Schüler = 1.000 € Kosten pro Schüler

Fortbildung: 212.000 € / 424 Teilnehmer = 500 € Kosten pro Teilnehmer

Diesen Kosten kann im nächsten Schritt die erzielte Leistung gegenübergestellt werden.

Bei einer Gesamtleistung der Ausbildungsabteilung in Höhe von 250.000 € betragen die Einnahmen pro Schüler 899,28 € (250.000 € / 278 Schüler). Demzufolge beträgt der Fehlbetrag pro ausgebildetem Schüler –100,72 € (899,28 € Einnahmen – 1.000 € Kosten).

Bei einer Gesamtleistung der Fortbildungsabteilung in Höhe von 250.000 € betragen die Einnahmen pro Teilnehmer 589,62 € (250.000 € / 424 Teilnehmer). Demzufolge beträgt der Überschuss pro fortgebildetem Teilnehmer 89,62 € (589,62 € Einnahmen – 500 € Kosten).

Das vorgestellte Beispiel stellt den klassischen Verlauf der Kosten- und Leistungsrechnung dar.

Im ersten Schritt werden die Aufwendungen in Kosten überführt und dafür ggf. bereits in feinere Rubriken, den so genannten Kostenarten, erfasst, um tiefergehende Informationen für die spätere Analyse zu erhalten. So kann der Personalaufwand beispielsweise in Personalkosten für Dozenten, Verwaltungskräfte und Hausmeister aufgesplittet werden, so dass später herausgefunden werden kann, welche der Personalkosten im Vergleich zum Vorjahr überproportionale Veränderungen aufweisen. Dies wird im Rahmen der Kostenartenrechnung erledigt. In diesem Teil der KLR wird die Frage beantwortet, welche Kosten angefallen sind.

Im zweiten Schritt werden die Kostenarten auf die unterschiedlichen Kostenstellen eines Betriebs aufgeteilt. Diese entsprechen vereinfacht gesagt den unterschiedlichen Abteilungen eines Betriebs. In obigem Beispiel wurden im Rahmen der Kostenstellenrechnung die identifizierten Kostenarten auf die beiden Kostenstellen Aus- und Fortbildung aufgeteilt. Hier wird die Frage beantwortet, wo die Kosten angefallen sind.

Im dritten Schritt werden die Kosten der einzelnen Abteilungen auf die Endprodukte verrechnet. Die Endprodukte werden dabei in der klassischen Kostentheorie als Kostenträger bezeichnet, in obigem Beispiel sind dies die in der Bildungseinrichtung angefallenen Kurskosten pro Schüler der Ausbildungs- bzw. pro Teilnehmer der Fortbildungsabteilung. Im Rahmen der Kostenträgerrechnung werden die für die Erstellung des einzelnen Kostenträgers angefallenen Kosten (Selbstkosten) ermittelt. In diesem Teil der KLR wird die Frage beantwortet, für wen die Kosten angefallen sind.

Ein Einbezug der entsprechenden Leistungen stellt den Übergang in die Leistungsrechnung dar.

Während für die Erfassung der Finanzströme im Rahmen der Buchführung und deren Veröffentlichung folglich genaue gesetzliche Regelungen gelten, richtet sich die Weiterverarbeitung der in der Buchführung erfassten Daten für die Zwecke des internen Rechnungswesens primär nach der kostenrechnerischen Theorie. Eine Ausnahme stellt jedoch die Ermittlung von Gebühren dar, da zum Schutz der Bürger hier durch das NKAG bestimmte Vorschriften zu beachten sind.