Kitabı oku: «Die Behandlung Schwerbehinderter im kirchlichen Arbeitsrecht der katholischen Kirche», sayfa 3
III.Schranken des kirchlichen Selbstbestimmungsrechts
Das allgemeine Selbstbestimmungsrecht wird jedoch nicht schrankenlos gewährt, sondern unterliegt, neben den allgemeinen Schranken40, den Schranken des „für alle geltenden Gesetzes“, Art. 137 Abs. 3 WRV. Zu Zeiten der Frankfurter Reichsverfassung von 1849, an die Art. 137 Abs. 3 WRV letztlich angelehnt ist41, hat sich der Staat von jeglichem Eingriff in die gesellschaftliche Ordnung enthalten. Dagegen hat sich diese gesamtpolitische Haltung schon zu Zeiten der Weimarer Republik stark gewandelt und der Gesetzgeber war zur Gestaltung der Gesellschaft und ihrer Funktionsbereiche nach der Reichsverfassung legitimiert – insbesondere im Bereich der Arbeitsverfassung nach Art. 157 bis 165 WRV.42 Der Schrankenvorbehalt des kirchlichen Selbstbestimmungsrecht in Form des „für alle geltendes Gesetzes“ bedarf schon deshalb einer genauen Auslegung, um eine übermäßige staatliche Einmischung abwenden zu können. In welchem Umfang die Religionsgemeinschaften bei der Ordnung und Verwaltung ihrer eigenen Angelegenheiten frei sind, hängt deshalb in großem Maße von der in der Vergangenheit viel diskutierten Definition dieser Schranken ab. Jenseits ihrer eigenen Angelegenheiten sind Religionsgemeinschaften aber dem Staat und dem staatlichen Recht genauso verpflichtet wie weltliche Organisationen.43 Die Schrankenklausel wirkt damit als Kollisionsregel: Sie beschreibt zum einen die Grenze der Regelungszuständigkeit der Religionsgemeinschaften und beschränkt zum anderen die Zuständigkeit des Staates, da nur solche Normen für die Religionsgemeinschaften bindend sein können, die für alle geltendes Gesetz sind.44
1.Ansatz von Johannes Heckel
Jahrelang hat die Rechtsprechung in der Bundesrepublik45 die Formel von Johannes Heckel angewendet, nach der ein „für alle geltendes Gesetz“ wie folgt interpretiert wurde: „Ein Gesetz, das trotz grundsätzlicher Bejahung der kirchlichen Autonomie vom Standpunkt der Gesamtnation als politische Kultur- und Rechtsgemeinschaft unentbehrliches Gesetz ist, aber auch nur ein solches Gesetz.“46 Diese Heckel’sche Formel begegnete allerdings vielen Einwänden und es wurde vorgebracht, dass sie das kirchliche Selbstbestimmungsrecht nicht zu sichern vermöge.47 Unter anderem wurde kritisiert, dass sie zu wenig präzise sei und damit praktisch kaum handhabbar. Außerdem sei die Grenzziehung in einer rational kaum nachvollziehbaren, freien Abwägung erfolgt und nicht in einem rechtlich und rational argumentierenden Prozess, um die praktische Konkordanz zwischen rivalisierenden Rechtsgütern herzustellen.48 Zudem ergibt sich aus dem Grundrecht der Glaubensfreiheit nach Art. 4 GG, dass der Staat nicht nur die Selbstbestimmung der Religionsgemeinschaften akzeptiert, sondern auch ihr bekenntnismäßiges Verständnis respektiert. Der Schrankenvorbehalt gibt dem Staat auch nicht im Rahmen von Gesetzen, die die Sozialordnung festlegen, das Recht für die Religionsgemeinschaften zu entscheiden, wie sie ihren Auftrag zu erfüllen hat.49
2.Bereichslehre und „Jedermann-Formel“
Das Bundesverfassungsgericht hat deshalb einen eigenen Weg zur Begriffsbestimmung der Schrankenklausel eingeschlagen. Danach dürfen die Kirchen innerhalb ihres Selbstbestimmungsbereichs nicht an das „für alle geltende Gesetz“ i.S.v. Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV gebunden sein, denn dadurch würde die verfassungsrechtlich garantierte Eigenständigkeit und Unabhängigkeit der kirchlichen Gewalt geschmälert werden.50 Der Bereich der rein innerkirchlichen Angelegenheit, das „forum internum“, ist daher dem staatlichen Eingriff vollständig entzogen, im Gegensatz zu Sachverhalten, die unmittelbaren Bezug zur weltlichen Rechtsordnung haben (Bereichslehre).51
Dieser Lehre ist entgegenzuhalten, dass zwischen Sachverhalten der innerkirchlichen Bereiche und solchen, die Bezug zur weltlichen Rechtsordnung haben, nicht immer scharf abgegrenzt werden kann. Schließlich können auch eigene Angelegenheiten der Kirche in den weltlichen Rechtskreis hineinwirken. Somit handelt es sich letztendlich wiederum um eine Abwägungsentscheidung. Im Grunde kommt es deshalb maßgeblich darauf an, wer diese Grenzziehung treffen darf.52
Die Bereichslehre wurde darum durch verschiedene Theorien in der Rechtsprechung modifiziert und weiterentwickelt. In der Entscheidung vom 21.09.197653 hat das Bundesverfassungsgericht seine Ansicht weiter verdeutlicht und klargestellt, dass eine Materie auch dann eine „innere kirchliche Angelegenheit“ bleibe, wenn sie mittelbare Rechtswirkungen in den staatlichen Zuständigkeitsbereich hat. In diesem Bereich kommt nur solchen Bestimmungen der Status eines „für alle geltenden Gesetzes“ zu, die für die Kirchen und Religionsgemeinschaften dieselbe Bedeutung wie für jeden anderen haben. Denn „trifft das Gesetz die Kirche nicht wie den Jedermann, sondern in ihrer Besonderheit als Kirche härter, ihr Selbstverständnis, insbesondere ihren geistig religiösen Auftrag beschränkend, also anders als den normalen Adressaten, dann bildet es insoweit keine Schranke“.54 Jedes Gesetz, das sich zwar nicht speziell gegen die Kirche wendet, sie aber härter trifft als andere, ist somit nach der so genannten „Jedermann-Formel“ nicht als „ein für alle geltendes Gesetz“ i.S.v. Art. 137 Abs. 3 WRV anzusehen. Die „Jedermann-Formel“ soll damit die Schaffung von einschränkendem Sonderrecht verhindern, das sich gegen Kirchen und Religionsgemeinschaften richtet.55 Positiv formuliert können staatliche Gesetze also nur dann die religionsgemeinschaftliche Selbstbestimmung beschränken, wenn sie für das Gemeinwesen bedeutsame Rechtsgüter beschützen. Ein für alle geltendes Gesetz im Sinne der Vorschrift ist danach ein Gesetz nur dann, wenn es „zwingenden Erfordernissen des friedlichen Zusammenlebens von Staat und Kirche in einem religiös und weltanschaulich neutralen politischen Gemeinwesen entspricht.“56
3.Wechselwirkungs- und Abwägungslehre
Die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zieht einen differenzierteren Verhältnismäßigkeitsmaßstab heran, ohne dabei jedoch von den früheren Ansätzen ausdrücklich abzurücken.57 In der grundlegenden Entscheidung vom 25.03.198058 hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass insgesamt der Wechselwirkung zwischen dem selbständigen Ordnen und Verwalten der eigenen Angelegenheiten durch die Kirchen und dem staatlichen Schutz anderer Rechnung getragen werden soll. Art. 137 Abs. 3 WRV gewährleistet demnach „in Rücksicht auf das zwingende Erfordernis friedlichen Zusammenlebens von Staat und Kirchen sowohl das selbständige Ordnen und Verwalten der eigenen Angelegenheiten durch die Kirchen als auch den staatlichen Schutz anderer für das Gemeinwesen bedeutsamer Rechtsgüter“.59 Danach soll jedes Gesetz, das dem kirchlichen Selbstbestimmungsrecht Schranken zieht, selbst auf eine solche Schranke treffen, nämlich die materielle Wertentscheidung der Verfassung, die über einen für die Staatsgewalt unantastbaren Bereich hinaus die besondere Eigenständigkeit der Kirche gegenüber dem Staat anerkennt.60 Die das kirchliche Selbstbestimmungsrecht begrenzende Schranke ist deshalb im Wege der Güterabwägung zu ermitteln, damit die Wechselwirkung von Verfassungsgarantie und einschränkendem Gesetz gebührende Berücksichtigung findet.61 Abzuwägen ist dabei das kirchliche Selbstbestimmungsrecht mit damit kollidierenden Rechten Dritter oder sonstigen Verfassungsgütern. Zwar stellt das Selbstbestimmungsrecht des Art. 137 Abs. 3 WRV kein Grundrecht im eigentlichen Sinn dar, aber es besteht eine enge Verbindung zur Religionsfreiheit des Art. 4 GG.62 Die Wechselwirkungslehre kann somit zur Anwendung kommen und im Fall einer erforderlichen Abwägung ist das Verhältnis von Kirchenfreiheit und Schrankenzweck zu bestimmen.63 Die völlige Vernachlässigung des einen oder anderen Verfassungswerts muss vermieden werden.64
Zu beachten bleibt allerdings, dass bei jeder Entscheidungsfindung die Kirchenfreiheit vor dem Hintergrund des staatskirchenrechtlichen Gesamtsystems des Grundgesetzes berücksichtigt werden muss. Offen bleibt also durch die reine Abwägungstheorie, welches Gewicht bei der Abwägung im Einzelfall dem Recht der Religionsgesellschaften auf Selbstbestimmung einzuräumen ist.65 Weder eine automatische Privilegierung der Religionsgesellschaften, noch eine Abwägung gleichberechtigter Positionen und Rechtsgüter nach Maßgabe der zu Art. 5 Abs. 2 GG entwickelten Kriterien entspräche einer vom Bundesverfassungsgericht gewollten Abwägung unter Berücksichtigung des verfassungsrechtlich garantierten Selbstbestimmungsrechts der Kirchen. Letzterem, also einer Grundrechtsabwägung gleichberechtigter Positionen, erteilt das Bundesverfassungsgericht eine Absage. Bereits in seiner Entscheidung vom 21.9.197666 stellt es klar, dass bei einer Abwägung im Rahmen von Art. 137 Abs. 3 WRV dem geistig-religiösen Auftrag der Kirchen Rechnung getragen werden müsse und deshalb die Schrankenformel gerade nicht mit dem „allgemeinen Gesetz“ im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG gleichgesetzt werden könne. Weitere Entscheidungen heben ebenfalls die Bedeutung des kirchlichen Selbstverständnisses im Rahmen der Abwägung explizit hervor.67 Danach müsse bei der Begrenzung des kirchlichen Selbstbestimmungsrechts durch ein für alle geltendes Gesetz, dem Selbstverständnis der Kirchen ein besonderes Gewicht beizumessen sein.68 Eine besondere Rolle spielt dabei die Nähe des berührten Gebiets zum zentralen kirchlichen Auftrag. Je ausgeprägter der fragliche Sachverhalt das religiöse Zeugnis zum Ausdruck bringt, desto stärker muss der beschränkende Gesetzgeber auf das Selbstverständnis Rücksicht nehmen.69 Umgekehrt vermag das kirchliche Selbstverständnis auch in Bezug auf innere Angelegenheiten der Religionsgemeinschaften einer Güterabwägung unterworfen werden, wenn eine Kollision mit staatlichen Schutzrechten vorliegt, allerdings ist dem kirchlichen Selbstverständnis im Rahmen der Abwägung hohes Gewicht beizumessen.70 Die Abwägung muss grundsätzlich auf eine Weise erfolgen, „die es gestattet, auf beiden Seiten davon auszugehen, dass staatliche Gesetze nicht den Kirchen und Religionsgemeinschaften wesentlichen eigenen Ordnungen beeinträchtigen und dass kirchliche und religionsgemeinschaftliche Gesetze nicht die für den Staat unabdingbare Ordnung kränken werden.“71 Nach den Grundsätzen der praktischen Konkordanz sind kollidierende Rechtsgüter also schonend auszugleichen.
Die dem kirchlichen Selbstbestimmungsrecht Schranken ziehenden Gesetze müssen damit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit standhalten und keines der beteiligten Grundrechte darf zu Lasten des anderen einseitig berücksichtigt werden.72 Insgesamt sichert die Verfassungsgarantie des Selbstbestimmungsrechts die Freiheit der Religionsgemeinschaften innerhalb der gesellschaftlichen Ordnung.73
B. Staatliches Arbeitsschutzrecht
Der Bereich des Arbeitslebens wird für alle Arbeitnehmer vom staatlichen Gesetzgeber einem besonderen Schutz unterstellt: dem Arbeitsrecht. Dieses dient primär dem Schutz der abhängig Beschäftigten.74 In einem Arbeitsverhältnis wird der Arbeitnehmer vor Benachteiligungen, gesundheitlichen Gefährdungen sowie Arbeitsplatzverlust durch das Arbeitsrecht geschützt.75 Für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer im Arbeitsverhältnis gibt der staatliche Gesetzgeber ebenfalls Ziele und Maßnahmen vor. Diese bilden insgesamt das Arbeitsschutzrecht.
I.Arbeitsschutzrecht
Vor Gefahren am Arbeitsplatz stellt der Staat mit dem sogenannten Arbeitsschutzrecht einen speziellen gesetzlichen Schutz sicher und überlässt insofern die Geltendmachung von Rechten nicht allein dem abhängig Beschäftigten oder seiner Interessenvertretung. Zu diesem Arbeitsschutz im engeren Sinne gehören beispielsweise das Mutterschutzgesetz (MuSchG) und auch das SGB IX, das den Kreis der schwerbehinderten Menschen besonders schützt.76
1.Geschichtliche Entwicklung und Gegenstand des Arbeitsschutzrechts
Die Geschichte des Arbeitsschutzrechts steht in unmittelbaren Zusammenhang mit der Ende des 18. Jahrhunderts aufkommenden Industrialisierung in Deutschland. Durch sie stieg die Quote der Kinderarbeit rapide, was zu einer Gesundheitsgefährdung der Kinder und letztlich zum Anstieg der Untauglichkeitsquote von jungen Männern beim Militär führte. Es wurde daraufhin vom preußischen Staatsministerium am 09.03.1839 das „Regulativ über die Beschäftigung jugendlicher Arbeiter in Fabriken“ geschaffen, das als erste Vorschrift des Arbeitsschutzrechts angesehen wird.77 Mit dem „Gesetz, betreffend Abänderung der Gewerbeordnung“78 von 1891 wurden in der Gewerbeordnung, die erstmals 1869 in Kraft gesetzt worden war, die Voraussetzungen für eine schnellere Weiterentwicklung des Arbeitsschutzrechts erschaffen. Es enthielt Ermächtigungsnormen zum Erlass von Rechtsverordnungen neu bzw. verändert.79 Diese wurden in den Jahren 1893 bis 1914 auch intensiv genutzt und insgesamt 34 Arbeitsschutzvorschriften als Reichsrecht erlassen. Am 06.07.1884 trat zudem das Unfallversicherungsgesetz zur Absicherung der Geschädigten vor finanzieller Not in Kraft.80 Zur Zeit der Weimarer Republik wurde im Jahr 1928 ein umfassendes Arbeitsschutzgesetz entworfen, das allerdings aus politischen Gründen nicht verabschiedet werden konnte.81 Es blieb vorerst bei den zahlreichen Einzelvorschriften. In der Zeit des Nationalsozialismus wurden bestehende Arbeitsschutzvorschriften ergänzt und abgeändert, aber auch zu einem großen Teil außer Kraft gesetzt. Nach Ende des Zweiten Weltkrieges wurden diese Einschränkungen aber wieder aufgehoben und Regelungen im Bereich des sozialen Arbeitsschutzes neu gefasst, wie etwa das Mutterschutzgesetz und das Schwerbeschädigtengesetz.82 Erst ab 1968 kam es dann zu einer flächendeckenden Arbeitsschutzrechtsreform, bei der alle bestehenden Arbeitsschutzvorschriften außer Kraft gesetzt und in flächendeckende, neue Rechtsvorschriften übernommen wurden, wie etwa die Arbeitsstättenverordnung.83
Wie schon an der geschichtlichen Entwicklung erkennbar, ist das Arbeitsschutzrecht ein ungeordnetes „Konglomerat buntscheckiger Normen“84. Der staatliche Gesetzgeber hat in ihnen dem Arbeitgeber Pflichten gegenüber der Staatsgewalt auferlegt und damit im Interesse der Allgemeinheit gehandelt. Zum Arbeitsschutzrecht gehören demgemäß all diejenigen Regelungen zum Schutz der Arbeitnehmerschaft, deren Einhaltung behördlich überwacht wird oder die straf- bzw. ordnungsrechtlichen Sanktionen unterliegen.85 Grundsätzlich ist das Arbeitsschutzrecht im engeren Sinn dem öffentlichen Recht zuzuordnen und umfasst Regelungen mit dem Ziel, die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Beschäftigten bei der Arbeit zu gewährleisten, unabhängig davon, ob der betroffene Arbeitnehmer sein Recht aktiv verfolgt.86 Die Vorschriften sind zum Teil abwehrender Natur gegen mögliche Gefahren, Belastungen und Nachteile, und zum Teil soll durch sie gestaltend in die bestehende Arbeitsplatzsituation eingegriffen werden, um beispielsweise einen Arbeitsplatz oder Arbeitsabläufe möglichst menschengerecht zu machen.87 Ein entscheidender Ansatz des Arbeitsschutzes ist es, zur optimalen Zielerreichung präventionsorientiert zu handeln, um einen möglichen Schaden von vornherein zu vermeiden. Dabei gilt es nicht nur, spontane Verletzungen und plötzliche Erkrankungen zu verhüten, sondern vor allem auch Gesundheitsbeeinträchtigungen, die durch lang anhaltende Überbeanspruchung oder durch ständiges Einwirken von Arbeitsstoffen nach und nach eintreten, wie etwa Berufskrankheiten.88
2.Rechtliche Gliederung des Arbeitsschutzrechts
a.Verfassungsrechtliche Grundlagen
Die verfassungsrechtliche Grundlage des Arbeitsschutzrechts ist an Art. 1 Abs. 1 (Schutz der Menschenwürde), Art. 2 Abs. 2 (Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit) und Art. 20 Abs. 1 GG (Sozialstaatsprinzip) festzumachen89, da das Grundgesetz abgesehen von Art. 74 Nr. 12 GG, der die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes vorschreibt, keine Bestimmungen enthält, die sich speziell auf den Arbeitsschutz beziehen. Diese Grundrechte sind nicht nur subjektive Abwehrrechte jedes Einzelnen gegenüber dem Staat, sondern nach der Rechtsprechung des BVerfG folgt aus diesen Grundrechtsbestimmungen auch eine Verpflichtung des Gesetzgebers, Vorschriften zum Schutz der Arbeitnehmer zu erlassen.90 Denn bei einer ungleichen Kräfteverteilung wie zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer müssen staatliche Regelungen auch im Bereich des Vertragsrechts ausgleichend eingreifen, um den Grundrechtsschutz zu sichern.91 Dies kann in Form öffentlichrechtlicher oder privatrechtlicher Pflichten erfolgen. Staatliche Regelungen sind auch für die Privatautonomie unerlässlich, um dem sozialen und wirtschaftlichen Ungleichgewicht entgegenzuwirken und damit die Voraussetzungen für eine rechtsgeschäftliche Ordnung zu schaffen.92 Allerdings muss dieser Schutz nicht so weit gehen, dass die Arbeitswelt als risikofreie Zone gebildet werden müsste, denn so würde möglicherweise auch die gewissenhafte Nutzung der fortschrittlichen Technik schon von vornherein ausgeschlossen.93
b.Dualer Aufbau
Das öffentlich-rechtliche Arbeitsschutzrecht in Deutschland ist von seinem dualen Aufbau geprägt. Es entfällt in folgende zwei Gruppen: das staatliche Arbeitsschutzrecht und das öffentlich-rechtliche, autonome oder auch unfallversicherungsrechtliches Arbeitsschutzrecht genannt.94 Letzteres ist durch das Siebte Sozialgesetzbuch (SGB VII) geregelt und wird durch die Unfallversicherungsträger wahrgenommen. Diese sind in erster Linie Berufsgenossenschaften sowie Gemeinde- und Eigenunfallversicherungsträger.95 Aufgabe der Unfallversicherung ist es, Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten zu vermeiden bzw. nach Eintritt eines Arbeitsunfalles oder einer Berufskrankheit, die Gesundheit des Betroffenen wiederherzustellen § 1 SGB VII. Der Arbeitsschutz wird hier durch mittelbare Staatstätigkeit wahrgenommen, indem der Staat die Regelungskompetenzen der Unfallversicherungsträger in diesem Bereich durch das SGB VII festgelegt hat.
Im Bereich des staatlichen Arbeitsschutzrechts schafft der Staat Gesetze und sichert ihre Einhaltung durch staatliche Ämter für Arbeitsschutz bzw. Gewerbeaufsichtsämter.96 Man unterscheidet zwischen dem technischen und dem sozialen Arbeitsschutz. Ersterer lässt sich systematisch wiederum in Vorschriften den betrieblichen Arbeitsschutz betreffend und in Regelungen einteilen, die den produktbezogenen Gefahrenschutz angehen. Wichtige Gesetze sind dabei das Arbeitsschutzgesetz (ArbSchG), das Arbeitssicherheitsgesetz (ASiG), das SGB VII und das Geräte- und Produktsicherheitsgesetz (PSG). Der soziale Arbeitsschutz umfasst neben dem Arbeitszeitschutz nach dem Arbeitszeitgesetz (ArbZG) auch den Schutz bestimmter Personengruppen im Arbeitsleben, wie beispielsweise werdende Mütter im Mutterschutzgesetz (MuSchG), Jugendliche im Jugendarbeitsschutzgesetz (JArbSchG) oder eben den Schutz schwerbehinderter Menschen nach dem SGB IX.97 98
c.Ergänzende betriebliche Ebene
Das duale Arbeitsschutzsystem wird durch eine weitere Ebene, die betriebliche Ebene, ergänzt, die bei der Durchführung und Ausfüllung der Regelungen des Arbeitsschutzes eine erhebliche Rolle spielt. Sie bezieht folgende betriebliche Akteure in die Durchführung des Arbeitsschutzrechts mit ein: der jeweilige Betriebsrat bzw. Personalrat, einzelne Beschäftigte sowie die vom Arbeitgeber aufgrund öffentlich-rechtlicher Verpflichtungen bestellte Personen, wie etwa Sicherheitsbeauftragte nach dem SGB VII oder Betriebsärzte nach dem ASiG.99 Letztlich führt diese Einbeziehung in die Durchführung des Arbeitsschutzrechts zu einer Dreigleisigkeit des Arbeitsschutzsystems.100 Dem Betriebsrat kommt vor allem im betrieblichen Arbeitsschutz eine zentrale Rolle zu, da ihm bei ausfüllungsbedürftigen Rahmenregelungen häufig ein Beteiligungs- oder Mitbestimmungsrecht zusteht wie etwa nach § 87 Abs. 1 BetrVG bzw. bei Vorschriften ohne arbeitgeberseitigen Gestaltungsspielraum ein Überwachungsrecht zukommt.101 Zudem ist er verpflichtet, den Arbeitsschutz im Betrieb zu fördern, § 80 Abs. 1 Nr. 9 BetrVG. Das BetrVG selbst ist somit ebenfalls Arbeitsschutzrecht102 und ist zugleich zum Bereich des kollektiven Arbeitsrechts zu zählen. Es sind außerdem in weiteren Arbeitsschutzgesetzen, außerhalb des BetrVGs, Beteiligungsrechte des Betriebsrats verankert103, wie etwa in § 10 Abs. 2 ArbSchG oder in § 84 Abs. 2 SGB IX. Auch diese Rechte dienen letztlich dazu, die Umsetzung der jeweiligen Arbeitsschutz-vorschrift individuell für den Betrieb im Interesse der Arbeitnehmer zu regeln.
