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III. Vorausgegangene Entscheidungen

Bindungen können sich für die Planfeststellungsbehörde auch aus vorausgegangenen Entscheidungen ergeben, wobei die rechtliche Einordnung sehr unterschiedlich sein kann.

1. Höherstufige Planungen

Zunächst sind auch Planfeststellungen in der Regel eingebunden in ein Geflecht verschiedener Raum- und Fachplanungen. Hier sehen sich Planfeststellungsbehörden bindenden Entscheidungen gegenüber, die ihren planerischen Gestaltungsspielraum beschränken. Im Bereich der Gesamtplanungen sind vor allem die Bindungswirkungen zu beachten, die sich in Form von Zielen der Raumordnung aus den Raumordnungsplänen ergeben können. Raumordnungspläne enthalten insbesondere gemäß § 13 Abs. 5 Nr. 3 ROG häufig Festlegungen, die spätere Planfeststellungen unmittelbar betreffen. Als Beispiel können hier zielförmige Standortentscheidungen der Landesplanung im Bereich der Flughafenplanung dienen[147]. Mit diesen wird der Zweck verfolgt, die Standortentscheidung abzuschichten und das Planfeststellungsverfahren von dieser Entscheidung zu entlasten. Gemäß § 4 Abs. 1 ROG sind die Ziele der Raumordnung bei Planfeststellungen und Plangenehmigungen strikt zu beachten[148]. Zwar folgt hieraus keine positive Rechtspflicht zur Zulassung eines Vorhabens an dem von der Landesplanung zielförmig festgelegten Standort[149]. Die raumordnerische Abwägung entfaltet jedoch Bindungswirkung dergestalt, dass das Vorhaben auch an keinem anderen Standort verwirklicht werden kann. Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung entfalten gemäß § 4 Abs. 1 S. 1 ROG zwar keine strikte Bindungswirkung, sind aber in der Abwägung zu berücksichtigen.

Die Wirkung der Bauleitpläne ist gegenüber den Fachplanungen beschränkt. Planfeststellungen müssen zwar gemäß § 7 S. 1 BauGB unter den dort genannten Voraussetzungen an vorhandene Flächennutzungspläne angepasst werden. Das Bundesverwaltungsgericht vergleicht die Bindungswirkung des Flächennutzungsplans gegenüber der Planfeststellung mit der Wirkung des Entwicklungsgebots des § 8 Abs. 2 BauGB gegenüber dem Bebauungsplan[150]. Die Möglichkeit des nachträglichen Widerspruchs nach § 7 S. 4 BauGB schränkt die Bindungswirkung des Flächennutzungsplans jedoch wiederum ein. Ansonsten haben Bebauungspläne gegenüber Planfeststellungen für Vorhaben von überörtlicher Bedeutung gemäß § 38 BauGB keine Bindungswirkung. Die Festsetzungen eines Bebauungsplans müssen allerdings in der Abwägung berücksichtigt werden[151].

Im Bereich der höherstufigen Fachplanungen sind neben den Bedarfsplänen vor allem die Linienbestimmungen als Vorgaben zu nennen. Diese finden sich gemäß § 16 FStrG und § 13 WaStrG im Bereich der straßen- und wasserstraßenrechtlichen Planfeststellung[152]. Die Linienbestimmung bestimmt den Trassenverlauf allgemein durch Ausweisung von Anfangs- und Endpunkten. Innerhalb dieses Rahmens bleibt der Planfeststellungsbehörde ein Spielraum bezüglich des konkreten Streckenverlaufs[153]. Sogar das Absehen von dem Vorhaben ist noch möglich und widerspricht nicht der Bindungswirkung der Linienbestimmung[154]. Im Abfallrecht ergeben sich Bindungswirkungen aus den Feststellungen der Abfallwirtschaftspläne. Insbesondere dürfen gemäß § 36 Abs. 1 Nr. 5 KrWG für verbindlich erklärte Feststellungen der Planfeststellung nicht entgegenstehen.

2. Weisungen

Anders als in der Bauleitplanung können in der Planfeststellung Weisungen übergeordneter Behörden die Entscheidungsfreiheit der Planfeststellungsbehörde beschränken, insbesondere im Bereich der Bundesauftragsverwaltung. So kann der Bund etwa im Bereich der Bundesfernstraßenplanung gemäß § 17b Abs. 1 Nr. 2 S. 2 FStrG durch Weisungen direkt Einfluss auf die Planfeststellung nehmen. Eine derartige Weisung entzieht die jeweilige Entscheidung zwar der Planfeststellungsbehörde. Der planerische Gestaltungsspielraum bleibt jedoch erhalten und wird lediglich durch eine andere Behörde ausgeübt[155]. Die anweisende Behörde muss die materiell-rechtlichen Bindungen beachten und ist demgemäß auch an die Anforderungen des Abwägungsgebotes gebunden[156]. Ein Abwägungsfehler in der Weisung setzt sich in der abschließenden Planungsentscheidung fort. Rechtsschutz gegen den Planfeststellungsbeschluss kann daher auch mit der Begründung erstrebt werden, dass bindende Vorentscheidungen anderer Behörden rechtswidrig sind[157].

3. Abschnittsweise Planfeststellung

Ein typisches Problem der Fachplanung ist die abschnittsweise Planung dergestalt, dass für jeden Streckenabschnitt ein selbstständiges Planfeststellungsverfahren durchgeführt wird. Eine derartige Aufteilung ist nicht nur zulässig[158], sondern gerade bei Verkehrswegen in vielen Fällen unerlässlich[159]. Probleme können sich insofern ergeben, als die abschnittsweise Planung und Realisierung Zwangspunkte schafft, die sich bei nachfolgenden Streckenabschnitten als Bindungen darstellen. Die Herausforderung besteht hier darin, die Folgen des Gesamtvorhabens jedenfalls soweit mit in die Planung des Abschnitts mit einzubeziehen, als die Entscheidungen für spätere Abschnitte bereits determiniert werden[160].

Erforderlich ist zunächst ein vorläufiges positives Gesamturteil bezüglich des Gesamtvorhabens. Dies verlangt für nachfolgende Abschnitte die Prognose, dass der Verwirklichung des Vorhabens keine von vornherein unüberwindlichen Hindernisse entgegenstehen[161]. Anderenfalls fehlt es dem Teilabschnitt an der Planrechtfertigung[162]. Bei der Planung eines Abschnittes müssen die folgenden Abschnitte nicht mit der gleichen Intensität auf rechtliche Hindernisse geprüft werden[163]. Es ist aber jeweils gesamtvorhabenbezogen zu prüfen, ob die Gründe, die für die Planung sprechen, so gewichtig sind, dass sie die Beeinträchtigung der entgegenstehenden Belange rechtfertigen[164]. Hingegen kann nicht verlangt werden, dass bereits geprüft wird, ob auch die weiteren Abschnitte mit Sicherheit realisierbar sind[165]. Weiterhin unterliegt die Abschnittsbildung selbst den Anforderungen des Abwägungsgebots[166]. Das erfordert ein planerisches Konzept für das Gesamtvorhaben. Des Weiteren muss die Auswahl der einzelnen Abschnitte frei von sachwidrigen Erwägungen erfolgen[167].

IV. Zwingende materiell-rechtliche Regelungen („Planungsleitsätze“)

Bereits in seiner B42-Entscheidung nannte das Bundesverwaltungsgericht auch die Planungsleitsätze als eine Form der Planbindung[168]. Der Begriff des Planungsleitsatzes hat viele Unklarheiten verursacht und Kritik hervorgerufen[169]. Heute dürfte weitgehend Einigkeit darüber bestehen, dass es sich bei Planungsleitsätzen um materiell-rechtliche Regelungen handelt, die – unabhängig von ihrer Herkunft – strikt zu beachten sind und keine Gestaltungsspielräume lassen. Sie sind damit in der Abwägung nicht überwindbar[170]. Es handelt sich also nicht um die Planungsentscheidung lediglich leitende, sondern bindende Vorschriften.[171]

Zwingende Regelungen finden sich zum einen in den Fachplanungsgesetzen selbst, daneben aber auch in anderen Gesetzen, die auf das Vorhaben anwendbar sind[172]. Sie können sich aus Bundes- oder Landesrecht ergeben. Auch Bundesbehörden sind bei der Planfeststellung an das jeweilige Landesrecht gebunden[173], wodurch es zu einem atypischen Vollzug von Landesrecht durch Bundesbehörden kommt[174]. Die zwingenden Vorschriften sind von solchen zu unterscheiden, deren Vorgaben in der Abwägung überwunden werden können, die also letztlich nur Abwägungsbelange normieren. Einige Fachplanungsgesetze sehen spezielle Voraussetzungen für die Erteilung des Planfeststellungsbeschlusses oder umgekehrt zwingende Versagungsgründe vor. Dabei werfen allerdings insbesondere Gemeinwohlklauseln § 36 Abs. 1 Nr. 1 KrWG die Frage nach der Abgrenzung zur Abwägung auf.

Eine große Rolle vor allem für Verkehrsvorhaben spielen auch immissionsschutzrechtliche Vorgaben. So enthalten die §§ 41 ff. BImSchG in Verbindung mit der 16. BImSchV (Verkehrslärmschutzverordnung) zwingende Vorgaben für den Lärmschutz[175]. Offen ist hingegen die Charakterisierung des § 41 Abs. 2 BImSchG als zwingendes Recht[176]. Keine strikte Bindungswirkung ergibt sich aus § 50 BImSchG[177]. Das Gleiche gilt auch für die Einhaltung der in der 22. BImSchV normierten Immissionsgrenzwerte für Schadstoffe in der Luft, jedenfalls dann, wenn nicht auszuschließen ist, dass die Einhaltung der Grenzwerte in nachfolgenden Verwaltungsverfahren, insbesondere mit Mitteln der Luftreinhalteplanung, gesichert werden kann[178].

Besondere Bedeutung kommt schließlich auch naturschutzrechtlichen Bestimmungen zu. Zu beachten ist zunächst die Eingriffsregelung der §§ 13 ff. BNatSchG. Anders als im Bauplanungsrecht, das die Eingriffsregelung gemäß § 1a Abs. 3 BauGB in das Prüfprogramm des Abwägungsgebots einordnet, wird der Eingriffsregelung im Fachplanungsrecht in allen Bestandteilen eine strikte, durch die fachplanerische Abwägung nicht überwindbare Bindungswirkung zugeschrieben[179]. An die Feststellung des Vorliegens eines Eingriffs knüpft hiernach die „Rechtsfolgenkaskade“ bestehend aus der Pflicht zur Vermeidung, der Vornahme von Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen, der naturschutzrechtlichen Abwägung sowie der Verpflichtung zur Kompensation durch eine Ersatzzahlung an[180]. Spezielle Vorschriften gelten auch zum Schutz von Natura 2000-Gebieten. Die in § 34 BNatSchG geregelten Schutzmechanismen sind strikt bindendes Recht. Soweit die Prüfung letztlich zu dem Ergebnis der Unzulässigkeit des Vorhabens kommt, unterliegt dies nicht der planerischen Abwägung[181]. Zunehmende Bedeutung für die Planfeststellung erlangen außerdem artenschutzrechtliche Bestimmungen. Insbesondere die Verbotstatbestände des § 44 BNatSchG können einer Vorhabenverwirklichung entgegenstehen, sofern nicht Ausnahmen oder Befreiungen zugelassen werden[182].

V. Abwägungsgebot

1. Grundlagen

Die bedeutendste Schranke der planerischen Gestaltungsfreiheit ist das Gebot der gerechten Abwägung der von einer Planung berührten Belange. Das Bundesverwaltungsgericht hat die wesentlichen Aspekte des Abwägungsgebots zunächst für die Bauleitplanung formuliert[183] und später auf das Fachplanungsrecht übertragen[184]. Dies ist möglich, da das Abwägungsgebot aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleiten ist und damit unabhängig von seiner gesetzlichen Anordnung für jede rechtsstaatliche Planung gilt[185]. Aber selbst dort, wo das Abwägungsgebot ausdrücklich angeordnet wird[186], werden seine Anforderungen – wie im Bauplanungsrecht auch – nicht umfassend geregelt. Diese Vorschriften bestimmen vielmehr nur sehr allgemein, dass bei der Planfeststellung „die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange einschließlich der Umweltverträglichkeit im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen“ sind (§ 17 S. 2 FStrG).

Im Fachplanungsrecht gelten dementsprechend im Wesentlichen die gleichen von der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen wie im Bereich des Bauplanungsrechts[187]. Die Abwägung stellt sich danach als ein gestufter Vorgang dar, der sich in vier Stufen vollzieht:

1.	eine sachgerechte Abwägung muss überhaupt durchgeführt werden, die planende Behörde darf sich nicht irrtümlich für gebunden erachten;
2.	alle nach Lage des Falls relevanten Gesichtspunkte sind zu ermitteln und in die Abwägung mit einzubeziehen;
3.	die Bedeutung und Gewichtung der betroffenen Belange muss zutreffend erkannt werden;
4.	der Ausgleich zwischen den betroffenen Belangen muss so vorgenommen werden, dass er nicht außer Verhältnis zu ihrer objektiven Gewichtung steht.

Dieses als Handlungsanweisung an die planende Verwaltung adressierte Abwägungsprogramm wird ergänzt durch die Abwägungsfehlerlehre, die das Abwägungsgebot aus der Rechtsschutzperspektive umreißt. Danach korrespondieren den vier Stufen der Abwägung vier Abwägungsfehler:

1.	Abwägungsausfall, wenn eine notwendige Abwägung gar nicht vorgenommen wird;
2.	Abwägungsdefizit, wenn einzelne Belange nicht erkannt oder nicht berücksichtigt werden;
3.	Abwägungsfehlgewichtung oder -fehleinschätzung, wenn die Bedeutung eines Belanges verkannt wird und
4.	Abwägungsdisproportionaliät, wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht.

Dabei herrscht auf den verschiedenen Abwägungsstufen jeweils eine unterschiedliche gerichtliche Kontrolldichte. Im Mittelpunkt steht auch hier die Feststellung, dass die Gerichte keine eigene Abwägung vornehmen, sondern die Abwägung der Verwaltung nachvollziehend überprüfen.

Die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts angelegte Differenzierung zwischen Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis gilt für das Fachplanungsrecht in gleicher Weise wie im Bereich des Bauplanungsrechts, wobei das Verhältnis hier wie dort ungeklärt ist[188]. Interessant erscheint vor allen Dingen die Frage, inwieweit sich die Dogmatik des Abwägungsgebots in den Bereichen des Bauplanungs- und des Fachplanungsrechts durch die 2004 in das BauGB eingefügten Regelungen, namentlich § 2 Abs. 3 BauGB und die Neufassung des § 214 Abs. 1 und 3 BauGB, auseinanderentwickelt haben. Der Regelung des § 2 Abs. 3 BauGB wird diesbezüglich keine besondere Bedeutung zuzumessen sein. Soweit sie dem Bauleitplanverfahren eine Bedeutung für die Abwägung zuspricht, dürfte dies ohne Weiteres auch für die entsprechenden Regelungen des Anhörungsverfahrens in der Planfeststellung gelten. Keine Entsprechung findet hingegen bislang die Neufassung des § 214 BauGB. § 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB qualifiziert bestimmte Abwägungsfehler als Verfahrensfehler und § 214 Abs. 3 S. 2 BauGB erklärt die entsprechenden Fehler in ihrer materiell-rechtlichen Dimension jedenfalls im Hinblick auf ein Rechtsschutzbegehren für unbeachtlich. Damit wird dem Abwägungsgebot zumindest aus dem Blickwinkel der Planerhaltungsregelungen eindeutig eine verfahrensrechtliche Dimension zugewiesen[189], die ihm in dieser Weise im Fachplanungsrecht bislang nicht zugemessen wird. Inwiefern diesen Änderungen praktische Bedeutung zukommen wird, bleibt eine Frage der weiteren Entwicklung.

2. Spezielle Probleme der Fachplanung

Allerdings weist die Planfeststellung strukturelle Unterschiede zur Bauleitplanung auf, die im Hinblick auf die Anforderungen des Abwägungsgebots Besonderheiten bedingen.

a) Nachvollziehende Abwägung

Wichtigster Unterschied ist, dass Vorhabenträger und planende Behörde anders als in der Bauleitplanung, in der die Gemeinden ihre eigenen Pläne aufstellen, auseinanderfallen. Bei der Fachplanung handelt es sich demgemäß um nachvollziehende Planung (siehe dazu Rn. 12). Die planerische Gestaltungsfreiheit steht zunächst dem Vorhabenträger und anschließend im Rahmen der Planfeststellungsentscheidung – nachvollziehend[190] – der Planfeststellungsbehörde zu, sodass diese auch nur nachvollziehend abwägt.

b) Belange

Die Beantwortung der Frage, welche Belange im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen sind, folgt im Wesentlichen den gleichen Erwägungen wie im Bauplanungsrecht. Allerdings finden sich in den Fachplanungsgesetzen keine dem § 1 Abs. 5 und 6 BauGB vergleichbaren Kataloge zu berücksichtigender Abwägungsbelange[191]. Abwägungsbelange ergeben sich aus den Fachplanungsgesetzen selbst und aus anderen für das Vorhaben relevanten gesetzlichen Regelungen.

c) Alternativen

Zu den zu berücksichtigenden Belangen gehören auch mögliche Alternativlösungen. Die Einbeziehung von Alternativlösungen stellt sich somit als Anforderung an das Abwägungsgebot dar[192]. Als Alternative ist auch die so genannte „Null-Variante“, also der gänzliche Verzicht auf das Vorhaben, einzubeziehen[193]. Allerdings müssen nicht alle denkbaren Alternativlösungen in gleicher Tiefe geprüft und bis zur abschließenden Entscheidung offen gehalten werden. Die Abschichtung der Prüfung und das Ausscheiden von weniger geeigneten Alternativen aufgrund einer ersten Grobanalyse sind – vorbehaltlich gleichbleibender Verhältnisse[194] – möglich. Ernsthaft in Betracht kommende Alternativen müssen so lange untersucht werden, bis sich herausstellt, dass sie gegenüber der gewählten Lösung nicht eindeutig vorzugswürdig sind[195]. Bei der Auswahl zwischen den geprüften Alternativen kommt der planerische Gestaltungsspielraum zum Tragen. Die Wahl zwischen verschiedenen Alternativen ist dabei nur dann abwägungsfehlerhaft, wenn eine andere als die gewählte Alternative eindeutig besser geeignet gewesen wäre, insbesondere wenn die verworfene Variante zu geringeren Eingriffen in öffentliche und private Belange geführt hätte[196].

d) Grundsatz der Konfliktbewältigung

Dem Grundsatz der Konfliktbewältigung kommt im Rahmen der Planfeststellung eine größere Rolle zu als im Bereich der Bauleitplanung, da hier kein weiteres Zulassungsverfahren mehr nachfolgt, in dem durch das Vorhaben ausgelöste Konflikte bewältigt werden könnten[197]. Allerdings besteht auch hier die Möglichkeit, die Lösung von Konflikten nachfolgenden Verwaltungsverfahren zu überlassen, wie die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Luftreinhalteplanung zeigt. Danach soll das Gebot der Konfliktbewältigung durch die Planfeststellung eines Vorhabens erst verletzt sein, wenn absehbar ist, dass die Gewährleistung der Einhaltung von Grenzwerten durch die Luftreinhalteplanung ausgeschlossen ist[198].

D. Wirkungen der Planfeststellung

Der Planfeststellungsbeschluss zeichnet sich gegenüber anderen Instrumenten der Vorhabenzulassung vor allem durch die umfassenden Rechtswirkungen aus, die ihm beigelegt sind. Im Einzelnen werden die Genehmigungswirkung (§ 75 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 VwVfG), die formelle Konzentrationswirkung (§ 75 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 VwVfG), die Gestaltungswirkung (§ 75 Abs. 1 S. 2 VwVfG), die Ausschluss- und Duldungswirkung (§ 75 Abs. 2 S. 1 VwVfG) sowie die gegebenenfalls spezialgesetzlich angeordnete enteignungsrechtliche Vorwirkung unterschieden.

I. Genehmigungswirkung

Sofern für ein Vorhaben eine Planfeststellung erforderlich ist, unterliegt dieses einem Verbot mit Erlaubnisvorbehalt[199]. Mit dem Planfeststellungsbeschluss wird dieses Verbot aufgehoben und die erforderliche Erlaubnis erteilt. Die Genehmigungswirkung wird aus § 75 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 VwVfG abgeleitet. Ihrem Wortlaut nach umschreibt diese Regelung zunächst nur die Feststellungswirkung des Planfeststellungsbeschlusses im Hinblick auf die Zulässigkeit des Vorhabens. Die Genehmigungswirkung des Planfeststellungsbeschlusses greift jedoch über den feststellenden Charakter hinaus.

Die umfassende Problembewältigung der Planfeststellung bedingt, dass die Genehmigungswirkung nach § 75 Abs. 1 S. 1 VwVfG ausdrücklich auch die notwendigen Folgemaßnahmen an anderen Anlagen umfasst[200]. Abzugrenzen sind Folgemaßnahmen vom Fall des Zusammentreffens mehrerer eigenständiger Vorhaben, der in § 78 VwVfG geregelt ist. Folgemaßnahmen liegen vor, wenn es sich um eine einzige Planung und deren regelungsbedürftige Auswirkungen handelt. § 78 VwVfG kommt hingegen zur Anwendung, wenn zwei selbstständige Planungen, die jeweils eigene Planungskonzepte erfordern, so zusammentreffen, dass eine einheitliche Entscheidung nötig wird[201].