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II. Formell-rechtliche Anforderungen an Bauleitpläne

1. Bauleitplanverfahren

a) Bedeutung und Zwecke

Die Entwicklung des Verfahrensrechts für komplexe Verwaltungsentscheidungen wie der Bauleitplanung unterliegt gegenläufigen Strömungen. Traditionell weist das Verwaltungsrecht dem Verfahren eine dienende Funktion zu. Im Mittelpunkt steht die Gewährleistung der inhaltlichen Richtigkeit der Verwaltungsentscheidung. Das Verfahren wird demgemäß in vielen Bereichen darauf reduziert, zu dieser inhaltlichen Richtigkeit beizutragen[238]. Deutlichster Ausdruck dieser nach wie vor starken Tendenz ist die Regelung des § 214 Abs. 1 Nr. 2 BauGB. Diese erklärt selbst das Auslassen ganzer Phasen des Bauleitplanverfahrens, insbesondere der frühzeitigen Beteiligungen nach §§ 3 Abs. 1, 4 Abs. 1 BauGB, für unbeachtlich und schränkt die Geltendmachung von Verfahrensfehlern erheblich ein. Darüber hinaus können selbst beachtliche Verfahrensfehler gemäß § 214 Abs. 4 BauGB im Wege des ergänzenden Verfahrens behoben werden. Durch diese Einordnung wird jedoch das Potenzial von Verfahrenshandlungen verkannt. Gerade im Bereich komplexer, gesetzlich nicht umfassend programmierter Verwaltungsentscheidungen – die durch den planerischen Gestaltungsspielraum gekennzeichneten Entscheidungen in der Bauleitplanung können hier als exemplarisch gelten – kommt dem Verfahren bei der Formung der endgültigen Entscheidung eine zentrale Rolle zu[239]. Das Verwaltungsverfahren dient hier nicht der „Ermittlung“ der rechtlich einzig möglichen Entscheidung, sondern nähert sich einem Verhandlungsprozess mit einer gewissen Bandbreite möglicher Ergebnisse an[240]. Eine Position hat in diesem Prozess umso größere Chancen in die Entscheidung Eingang zu finden, je früher sie in das Verfahren eingebracht wird. Aber auch dieser Gedanke findet sich im Verfahrensrecht in zunehmender Weise manifestiert. Von großer Bedeutung sind hier vor allem europarechtliche Einflüsse[241], namentlich die UVP-Richtlinie und die für das Bauplanungsrecht besonders bedeutsame Plan-UP-Richtlinie. Die Rechtsentwicklung ist demgemäß einerseits von einer Beschleunigungsdiskussion geprägt, die in der Tendenz den Abbau von Verfahrensrechten fordert, und unterliegt andererseits jedenfalls im Hinblick auf die Umweltauswirkungen den Einflüssen des Europarechts, das sehr stark den Eigenwert des Verfahrens betont.

Die sogenannte Verfahrensgrundnorm des § 2 Abs. 3 BauGB[242] bringt den zentralen Zweck des Bauleitplanverfahrens zum Ausdruck. Die für die Abwägung erheblichen Belange sind zu ermitteln und zu bewerten. § 4a Abs. 1 BauGB konkretisiert dies noch einmal für die Öffentlichkeits- und die Behördenbeteiligung. Das Verfahren dient also vor allem dem Zweck, die planende Behörde mit den relevanten Informationen zu versorgen[243]. Daneben ist anerkannt, dass die frühzeitige Geltendmachung von Rechtspositionen im Verfahren auch der Rechtswahrung dient[244]. Die Wahrung von Rechten oder Belangen erfordert Kenntnis von der möglichen Betroffenheit. Dementsprechend dient das Verfahren mit seinen Elementen zur Herstellung der Publizität auch der Information der Öffentlichkeit über die Planung, wie auch in § 4a Abs. 1 BauGB herausgestellt wird[245]. Die Öffnung des Bauleitplanverfahrens auch für die allgemeine Öffentlichkeit unabhängig von möglicher Betroffenheit weist darüber hinaus auf die Funktion des Verfahrens zur Aktivierung eines öffentlichen Diskurses und damit der Kontrolle der Verwaltung durch die Öffentlichkeit hin[246]. Schließlich zeigt die häufig kontroverse Debatte um städtebauliche Projekte, dass das Potenzial des Bauleitplanverfahrens zur Schaffung von Akzeptanz und zusätzlicher Legitimation nicht ungenutzt bleiben sollte.[247]

b) Gesetzliche Grundlagen

Das Bauleitplanverfahren ist zunächst übergreifend für beide Typen von Bauleitplänen in den §§ 2 bis 4b BauGB geregelt. Diese enthalten wesentliche Regelungen über die Zuständigkeit sowie die wesentlichen Bestandteile und den Ablauf des Verfahrens. Weitere jeweils speziell auf den Flächennutzungsplan und den Bebauungsplan bezogene Regelungen enthalten die §§ 6 und 10 BauGB über den Beschluss, die gegebenenfalls erforderliche Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde und die Bekanntmachung des Plans. Da das BauGB die Zuständigkeiten und Verfahren im Rahmen der gemeindlichen Willensbildung nicht selbst regelt, kommt diesbezüglich das Kommunalrecht der Länder zum Tragen[248]. Anforderungen an das Verfahren ergeben sich grundsätzlich auch aus dem Erfordernis der Beachtung der UVP-Richtlinie und der Plan-UP-Richtlinie. Die entsprechenden Regelungen des UVPG kommen in der Bauleitplanung jedoch nicht zum Tragen, sondern werden gemäß § 50 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 UVPG durch die Vorschriften des BauGB verdrängt[249]. Der Gesetzgeber geht demgemäß davon aus, dass die Verfahrensregelungen des BauGB den Anforderungen der genannten Richtlinien genügen. Im Übrigen trifft § 50 Abs. 1 S. 1 UVPG die Entscheidung, dass die UVP in der Bauleitplanung als Umweltprüfung durchgeführt wird.

c) Umweltprüfung

Das Bauleitplanverfahren steht unter erheblichem Einfluss europarechtlicher Anforderungen, insbesondere der Plan-UP-Richtlinie[250]. Diese Richtlinie überträgt das Konzept der Umweltprüfung, das zuvor schon im Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie zur Anwendung kam, auf den Bereich der umweltrelevanten Pläne und Programme. Dies folgt dem Gedanken, dass umweltrelevante Entscheidungen nicht erst bei der Zulassung des konkreten Vorhabens getroffen werden, sondern bereits die vorgelagerten Planungen wesentliche Festlegungen enthalten[251]. Diese Richtlinie erfordert es, auch Bauleitpläne zum Gegenstand einer Umweltprüfung zu machen. Schon vor der Geltung der Plan-UP-Richtlinie war das Instrument der Umweltprüfung im Bereich der Bauleitplanung bekannt. Auch die UVP-Richtlinie unterwarf Bauleitpläne bereits zum Teil der Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung. Dieses Instrument kam jedoch aufgrund des zumeist fehlenden konkreten Projektbezugs der Bauleitpläne nur lückenhaft zum Einsatz[252].

Das Erfordernis der Umsetzung der Plan-UP-Richtlinie stellte den Gesetzgeber somit vor die Aufgabe, den Anwendungsbereich der Umweltprüfung in der Bauleitplanung deutlich auszudehnen. Mit dem Europarechtsanpassungsgesetz Bau 2004 verfolgte der Gesetzgeber im Sinne der Vereinheitlichung und damit auch der Vereinfachung die Strategie, alle Bauleitpläne der Umweltprüfung zu unterwerfen[253]. Zugleich dient die Umweltprüfung als Trägerverfahren auch für andere zum Teil ebenfalls europarechtlich erforderliche Umweltverfahren[254]. Ausnahmen von der Umweltprüfung sah der Gesetzgeber nur im beschränkten Anwendungsbereich des vereinfachten Verfahrens nach § 13 BauGB vor[255]. Mit dieser Umsetzungsstrategie sollte vor allem die Vorprüfung im Einzelfall vermieden werden. Dies leuchtet insofern ein, als Umweltbelange ohnehin zum Prüf- und Abwägungsprogramm der Bauleitpläne gehören, die umweltrelevanten Auswirkungen also in jedem Fall ermittelt werden müssen. Vor diesem Hintergrund erscheint der Aufwand der Durchführung einer Umweltprüfung nicht größer als der der Vorprüfung. Von dieser Strategie hat sich der Gesetzgeber bereits mit der BauGB-Novelle 2007 und der Einfügung des § 13a BauGB wieder verabschiedet. Dieser schafft das Instrument des Bebauungsplans der Innenentwicklung und sieht für diesen ein beschleunigtes Verfahren vor, das auf die Umweltprüfung verzichtet. Der Anwendungsbereich des beschleunigten Verfahrens wird durch § 13b BauGB zeitlich befristet noch ausgedehnt. Für einen Teil der Anwendungsfälle des § 13a BauGB muss eine Vorprüfung durchlaufen werden.

Der Ablauf der Umweltprüfung ist europarechtlich durch die Plan-UP-Richtlinie vorgeprägt. Zunächst beschreibt Art. 3 Abs. 2 Plan-UP-Richtlinie den Anwendungsbereich. Dieser umfasst unter anderem Pläne im Bereich der Bodennutzung. Allerdings werden nur solche Pläne der Verpflichtung zur Umweltprüfung unterworfen, die die Grundlage für UVP-pflichtige Vorhaben bilden oder Auswirkungen auf geschützte Gebiete nach der FFH- oder der Vogelschutzrichtlinie haben können. Art. 3 Abs. 3 und 4 Plan-UP-Richtlinie modifizieren diesen Anwendungsbereich jedoch in erheblicher Weise. Zum einen bezieht Art. 3 Abs. 3 Plan-UP-Richtlinie Pläne für „die Nutzung kleiner Gebiete auf lokaler Ebene“ sowie „geringfügige Änderungen“ von Plänen in den Anwendungsbereich der Umweltprüfung nur dann ein, „wenn die Mitgliedstaaten bestimmen, dass sie voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben“. Art. 3 Abs. 4 Plan-UP-Richtlinie bestimmt umgekehrt, dass die Mitgliedstaaten bestimmen können, dass nicht einbezogene Pläne voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben. Die Mitgliedstaaten sind also in der Lage, den Anwendungsbereich der Umweltprüfung einer Feinsteuerung zu unterziehen. Gemäß Art. 3 Abs. 5 Plan-UP-Richtlinie stehen hierfür zwei Verfahren zur Verfügung. Zum einen können die Mitgliedstaaten die einzubeziehenden oder nicht einzubeziehenden Pläne generell festlegen. Dies ist etwa in § 13 Abs. 1 BauGB geschehen, der zwei Fallgruppen dem vereinfachten Verfahren unterwirft und damit aus dem Anwendungsbereich der Umweltprüfung herausnimmt. Das gleiche gilt für § 13a Abs. 1 Nr. 1 BauGB mit der Eröffnung des beschleunigten Verfahrens für bestimmte Bebauungspläne der Innenentwicklung. Darüber hinaus erlaubt Art. 3 Abs. 5 Plan-UP-Richtlinie auch, die Pläne einer Einzelfallprüfung, einem sogenannten Screening zu unterziehen. Hiervon hatte das BauGB zunächst abgesehen. Erst mit der BauGB-Novelle 2007 wurde als möglicher Anwendungsfall des beschleunigten Verfahrens und damit als Ausnahme von der Umweltprüfung § 13a Abs. 1 Nr. 2 BauGB eingefügt, der eine Vorprüfung des Einzelfalls erfordert.

Damit ist zugleich der erste Verfahrensschritt der Umweltprüfung, die Vorprüfung des Einzelfalls (Screening), beschrieben. Ebenso wie die generelle Freistellung der Pläne von der Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung unterliegt auch die Vorprüfung des Einzelfalls bestimmten inhaltlichen Anforderungen, die in Anlage II der Plan-UP-Richtlinie festgelegt sind. Weiterhin verlangt Art. 3 Abs. 6 Plan-UP-Richtlinie in verfahrenstechnischer Hinsicht, dass die in ihrem umweltbezogenen Aufgabenbereich durch die Umweltauswirkungen des Plans möglicherweise betroffenen Behörden einzubeziehen sind. Diese Vorgaben werden von § 13a Abs. 1 S. 2 Nr. 2 BauGB unmittelbar umgesetzt. Dieser verweist auf die Anlage 2 zum BauGB, die die inhaltlichen Kriterien für das Screening enthält. Die Regelung selbst sieht die Beteiligung der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange vor, ohne dass hierfür allerdings nähere Vorgaben für das Verfahren gemacht werden[256]. Kennzeichnend für das Screening ist, dass es sich hierbei nur um eine überschlägige Prüfung handelt, die überdies in einem sehr frühen Verfahrensstadium erfolgt, in dem viele umweltrelevante Informationen noch nicht vorliegen können. Das Gesetz selbst ordnet also bereits eine geringe Prüftiefe an, weswegen die Anforderungen an die Entscheidung nicht zu hoch angesetzt werden dürfen.

Die Umweltprüfung selbst wird von Art. 2 lit. b Plan-UP-Richtlinie definiert als „die Ausarbeitung eines Umweltberichts, die Durchführung von Konsultationen, die Berücksichtigung des Umweltberichts und der Ergebnisse der Konsultationen bei der Entscheidungsfindung und die Unterrichtung über die Entscheidung“. Art. 5 Abs. 1 Plan-UP-Richtlinie sieht zunächst die Erstellung eines Umweltberichts vor. Diese Anforderung hat der bundesdeutsche Gesetzgeber in § 2 Abs. 4 BauGB aufgenommen[257]. Inhaltlich bezieht sich der Umweltbericht gemäß § 2 Abs. 4 S. 1 BauGB auf die Umweltbelange der § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB und § 1a BauGB. Gemäß § 2a BauGB wird der Umweltbericht Teil der Begründung des Bauleitplans, die dem Entwurf für das Verfahren beizufügen ist. Verfahrensrechtlich erfordert die Erstellung des Umweltberichts zunächst die Durchführung eines Scoping. Gemäß § 2 Abs. 4 S. 2 BauGB legt die Gemeinde den Umfang und den Detaillierungsgrad der Prüfung der Umweltbelange fest. Art. 5 Abs. 4 Plan-UP-Richtlinie verlangt hierbei die Beteiligung der Behörden. Diese Funktion übernimmt die 2004 neu eingeführte frühzeitige Beteiligung der Träger öffentlicher Belange in § 4 Abs. 1 BauGB, der auch einen entsprechenden ausdrücklichen Hinweis enthält[258].

Der Kern der Umweltprüfung liegt dann in den in Art. 6 Plan-UP-Richtlinie vorgegebenen Beteiligungselementen, namentlich der Beteiligung der Behörden und der Beteiligung der Öffentlichkeit. Diese Elemente, die im Wesentlichen in den §§ 3 Abs. 2 und 4 Abs. 2 BauGB verwirklicht werden, waren auch bereits zuvor Teil des Bauleitplanverfahrens. Insofern bedurfte es hier nur untergeordneter Anpassungen. Art. 8 Plan-UP-Richtlinie verlangt weiterhin, dass der Umweltbericht sowie die im Beteiligungsprozess abgegebenen Stellungnahmen in der abschließenden Entscheidung über den Plan berücksichtigt werden. Dies ist bereits durch die allgemeine Geltung des Abwägungsgebots des § 1 Abs. 7 BauGB gewährleistet und wird bezüglich des Umweltberichts in § 2 Abs. 4 S. 4 BauGB und hinsichtlich der Stellungnahmen in §§ 2 Abs. 3, 4a Abs. 1 BauGB hervorgehoben.

Schließlich verlangt Art. 9 Plan-UP-Richtlinie die Publikation des Plans zusammen mit einer zusammenfassenden Erklärung. Diese Anforderung wird durch die entsprechend modifizierten Anforderungen an die Bekanntmachung der Bauleitpläne erfüllt. Nach Abschluss des eigentlichen Planungsverfahrens verlangt Art. 10 Plan-UP-Richtlinie die Überwachung der Durchführung der Pläne. Diese Anforderung schlägt sich in § 4c BauGB nieder, der ein Monitoring vorsieht[259].

d) Ablauf

Das Bauleitplanverfahren beginnt in der Regel formal mit dem Aufstellungsbeschluss nach § 2 Abs. 1 S. 2 BauGB. Das sich anschließende Verfahren lässt sich in verschiedene Phasen gliedern. Die erste Phase ist die in den §§ 3 Abs. 1 und 4 Abs. 1 BauGB geregelte frühzeitige Beteiligungsphase, in der die Öffentlichkeit und die Träger öffentlicher Belange erstmals einbezogen werden. Diese Beteiligungsphase ist durch die geringen formellen Anforderungen gekennzeichnet, unterscheidet sich aber von etwaigen informellen Vorverhandlungen insofern, als sie von der gesetzlichen Regelung bereits erfasst wird. Der informellen Vorphase ist in der Bauleitplanung besondere Aufmerksamkeit zu widmen, da sich in der Stadtplanung ein elaboriertes System informeller Planungen entwickelt hat, das seinen Ausdruck etwa in Stadtentwicklungskonzepten, Master- und Rahmenplänen findet, die in vielen Fällen die Bauleitplanung lediglich als den Vollzug von anderweitig entwickelten planerischen Vorstellungen erscheinen lassen[260]. Die zweite Phase ist die förmliche Beteiligungsphase nach §§ 3 Abs. 2 und 4 Abs. 2 BauGB, in der erneut die Öffentlichkeit und die Träger öffentlicher Belange einbezogen werden. Die dritte Phase des Bauleitplanverfahrens ist die eigentliche Entscheidungsphase. Zeitlich ist sie gegen die erste und zweite Phase nicht scharf zu trennen, da sich der Beginn des Entscheidungsprozesses nicht klar bestimmen lässt und häufig bereits vor dem Beginn des eigentlichen Bauleitplanverfahrens liegt. Nach außen sichtbar wird der Entscheidungsprozess erst in dem abschließenden Akt der Entscheidung des Gemeinderats über den Plan. Als vierte Phase lässt sich dann das anschließende Verfahren der Genehmigung oder Anzeige des Plans sowie seine Veröffentlichung betrachten.

aa) Aufstellungsbeschluss

Das förmliche Bauleitplanverfahren beginnt mit dem Aufstellungsbeschluss. Die Regelung in § 2 Abs. 1 S. 2 BauGB sieht allerdings nur vor, dass der Aufstellungsbeschluss ortsüblich bekannt zu machen ist. Der Aufstellungsbeschluss wird von der Regelung also vorausgesetzt, nicht angeordnet. Dementsprechend ist sein Vorliegen auch nicht Wirksamkeitsvoraussetzung für den späteren Bebauungsplan[261]. Das Gesetz setzt jedoch an verschiedenen Stellen das Vorliegen eines Aufstellungsbeschlusses voraus. Dies gilt etwa für die Veränderungssperre und das Zurückstellen von Baugesuchen nach §§ 14 und 15 BauGB sowie für die Zulässigkeit von Vorhaben während der Planaufstellung nach § 33 BauGB[262]. Die Zuständigkeit für den Aufstellungsbeschluss wird vom BauGB nicht geregelt. Diese ergibt sich vielmehr, ebenso wie bei anderen Zuständigkeiten im Rahmen der Bauleitplanung, auch aus dem Landesrecht[263]. In der Regel wird der Aufstellungsbeschluss jedoch vom Gemeinderat gefasst[264]. Inhaltliche Aussagen zur Planung muss der Aufstellungsbeschluss nicht enthalten[265]. Es reicht aus, wenn der Planbereich benannt wird[266].

bb) Frühzeitige Beteiligung

In der frühzeitigen Beteiligungsphase ist – wie allgemein – zu unterscheiden zwischen der Beteiligung der Öffentlichkeit nach § 3 Abs. 1 BauGB und der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 1 BauGB. Die frühzeitige Beteiligung unterliegt insgesamt sehr geringen formellen Anforderungen. Bereits der Zeitpunkt der Durchführung ist flexibel[267]. Sie kann auch schon vor dem Aufstellungsbeschluss erfolgen[268]. Auch muss, wie § 4a Abs. 2 S. 1 BauGB zeigt, die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit nicht zeitgleich zur Beteiligung der Träger öffentlicher Belange erfolgen[269]. Andererseits ist zu beachten, dass eine Verpflichtung zur Durchführung besteht, die lediglich in § 3 Abs. 1 S. 2 BauGB und nur für die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung durchbrochen wird.

Vor dem Hintergrund der beschriebenen Bedeutung informeller Planungen[270] kommt der Phase der frühzeitigen Beteiligung eine besondere Bedeutung zu. Die geringen formellen Anforderungen des Gesetzgebers erlauben es den Gemeinden, hier flexible Beteiligungsformen einzusetzen. Dies wird begünstigt durch die Regelung des § 214 Abs. 1 BauGB, die Fehler im Bereich der frühzeitigen Beteiligung vollständig für unbeachtlich erklärt[271]. Andererseits darf die umfängliche Erklärung der Unbeachtlichkeit von Fehlern nicht dazu führen, die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung als lästig empfundene Formalie auf möglichst einfache Weise zu erledigen. Ansonsten würde das Potential der frühzeitigen Einbeziehung der Öffentlichkeit vergeben. Diese große Flexibilität lässt die frühzeitige Beteiligung als besonders geeignet erscheinen, eine Verknüpfung zu den informellen Planungen herzustellen. Die Verknüpfung stellt das Gesetz auch bereits selbst her, indem es gemäß § 3 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 BauGB erlaubt, von der Unterrichtung und Erörterung abzusehen, wenn diese bereits zuvor auf anderer Grundlage erfolgt ist. Damit kann die Öffnung informeller Planungen für die Beteiligung der Öffentlichkeit unter Umständen zu einem zulässigen Verzicht auf die Beteiligung der Öffentlichkeit[272] in der ersten Beteiligungsphase im Bauleitplanverfahren und damit zu einer erheblichen Beschleunigung desselben führen[273].

(1) Frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung

§ 3 Abs. 1 BauGB verlangt für die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung lediglich eine Unterrichtung über wesentliche Inhalte des Plans und die Eröffnung einer Gelegenheit zur Äußerung und Erörterung. Die Ausgestaltung dieser Verfahrensphase wird also weitgehend in das Ermessen der Gemeinden gestellt[274]. Die Unterrichtung kann in jeder geeigneten Form geschehen[275]. Die Vorstellung der Pläne in öffentlichen Veranstaltungen ist ebenso möglich wie die Auslegung oder die – ergänzende (§ 4a Abs. 4 S. 1 BauGB) – Veröffentlichung im Internet. Das Gleiche gilt für die Möglichkeit der Äußerung und Erörterung. Dies verlangt lediglich, dass Interessierten die Möglichkeit gegeben wird, sich zu dem Plan zu äußern, was mündlich oder schriftlich erfolgen kann[276]. Da § 3 Abs. 1 BauGB es nicht mit der Äußerung bewenden lässt, sondern auch eine Erörterung verlangt, muss ein Austausch mit der planenden Behörde über die vorgebrachten Anregungen erfolgen[277]. Um dies zu bündeln und die Erörterung von Anregungen Dritter zugänglich zu machen, bietet sich die Durchführung eines Erörterungstermins an[278]. In jedem Fall sollte die planende Behörde bereits diese frühe Phase der Planung dazu nutzen, einerseits Anregungen der betroffenen Öffentlichkeit aufzunehmen und andererseits um Verständnis für die Planung zu werben. Die Eröffnung von Diskussionsmöglichkeiten sollte im Vordergrund stehen. In jedem Fall sollte der Eindruck vermieden werden, es werde lediglich ein formales Erfordernis erfüllt[279]. Richtig genutzt kann die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung als Muster für andere komplexe Verwaltungsverfahren dienen.