Kitabı oku: «Besonderes Verwaltungsrecht», sayfa 22
ff) Genehmigung und Bekanntmachung
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Aufgrund ihrer jeweiligen Stellung innerhalb der Planungshierarchie und ihrer unterschiedlichen Rechtsnatur unterliegen der Flächennutzungsplan und der Bebauungsplan im Hinblick auf die Genehmigung und ihre Bekanntmachung unterschiedlichen Regelungen. Nach dem Abbau von Genehmigungs- und Anzeigepflichten für den Bebauungsplan konzentriert sich das Instrumentarium der Rechtsaufsicht auf den Flächennutzungsplan, was auch dessen Rolle als Bindeglied für die Beachtung überörtlicher Planung auf gemeindlicher Ebene betont[327]. Vor dem Hintergrund der Planerhaltungsregelungen des §§ 214 f. BauGB kommt der Aufsicht besondere Bedeutung zu. Da diese aufgrund § 216 BauGB in ihren Befugnissen durch die Regelungen der §§ 214 f. BauGB nicht beschränkt ist, kann sie auch bei Fehlern eingreifen, die anderenfalls sanktionslos blieben[328].
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Gemäß § 6 Abs. 1 BauGB unterliegt der Flächennutzungsplan einer Genehmigungspflicht durch die höhere Verwaltungsbehörde[329], wobei es sich um einen Fall der Rechtsaufsicht handelt, wie § 6 Abs. 2 BauGB zeigt. Die Gemeinde ist mithin im Rahmen der rechtlichen Vorgaben des BauGB und hier vor allem des Abwägungsgebots nach § 1 Abs. 7 BauGB in ihrer Planungshoheit nicht eingeschränkt. § 6 Abs. 4 BauGB setzt für die Genehmigung, die als Verwaltungsakt ergeht, eine Frist und enthält in § 6 Abs. 4 S. 4 BauGB eine Genehmigungsfiktion für den Fall, dass die Genehmigung innerhalb der Frist nicht abgelehnt wurde. Die Wirksamkeit des Flächennutzungsplans tritt gemäß § 6 Abs. 5 S. 2 BauGB mit der ortsüblichen Bekanntmachung seiner Genehmigung nach § 6 Abs. 5 S. 1 BauGB ein. Der Flächennutzungsplan ist mit einer zusammenfassenden Erklärung nach § 6 Abs. 5 S. 3 BauGB zu versehen und zur Einsicht bereitzuhalten.
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Gemäß § 10 Abs. 2 BauGB bedarf der Bebauungsplan einer Genehmigung nur in den dort genannten Fällen. Dabei handelt es sich um Abweichungen vom Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB, bei denen die aufsichtlichen Befugnisse durch die zuvor erfolgte Genehmigung des Flächennutzungsplans nicht gewahrt sind. Dies ist der Fall, wenn ein Flächennutzungsplan fehlt oder die typische zeitliche Abfolge – zunächst Flächennutzungsplan, dann Bebauungsplan – nicht eingehalten wird. Auf die Genehmigung finden die Vorschriften des § 6 Abs. 2 bis 4 BauGB entsprechend Anwendung. Soweit keine Genehmigung erforderlich ist, wird gemäß § 10 Abs. 3 S. 1 BauGB der Beschluss des Bebauungsplans durch die Gemeinde ortsüblich bekanntgemacht, womit er gemäß § 10 Abs. 3 S. 4 BauGB wirksam wird. Dem Bebauungsplan ist genau wie dem Flächennutzungsplan gemäß § 10 Abs. 4 BauGB eine zusammenfassende Erklärung beizufügen und er ist gemäß § 10 Abs. 3 S. 2 BauGB zur Einsicht bereitzuhalten. Es handelt sich gemäß § 10 Abs. 3 S. 5 BauGB um eine Ersatzverkündung für die ansonsten bei Satzungen erforderliche Veröffentlichung. Die Länder können gemäß § 246 Abs. 1a BauGB für die genehmigungsfreien Bebauungspläne eine Anzeigepflicht vorsehen.
2. Vereinfachtes Verfahren
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In § 13 BauGB hält das BauGB ein vereinfachtes Verfahren bereit[330]. Bei Bauleitplänen, die in ihren städtebaulichen Auswirkungen begrenzt sind, könnten die hohen verfahrensmäßigen Anforderungen des Regelverfahrens in einem Missverhältnis zu dem mit dem Bauleitplan erstrebten Zweck stehen. Vor diesem Hintergrund ist es sachlich angemessen, dass der Gesetzgeber in Form des vereinfachten Verfahrens eine weniger aufwendige Variante des Bauleitplanverfahrens zur Verfügung stellt[331].
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§ 13 BauGB muss sich auch in das Gefüge europarechtlicher Vorgaben einfügen, namentlich der Plan-UP-Richtlinie, der UVP-Richtlinie und der FFH-Richtlinie. Den Anforderungen dieser Richtlinien genügt das vereinfachte Verfahren nicht ohne Weiteres. Der Gesetzgeber steht somit vor der Aufgabe, die Regelung so zu gestalten, dass lediglich solche Bauleitpläne im vereinfachten Verfahren erlassen werden, die den Anforderungen dieser Richtlinien nicht unterfallen. § 13 BauGB macht von der in Art. 3 Abs. 5 Plan-UP-Richtlinie eröffneten Möglichkeit Gebrauch, für bestimmte Pläne normativ, unabhängig von einer Einzelfallprüfung festzulegen, dass sie voraussichtlich keine erheblichen Umweltauswirkungen haben und damit der Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltprüfung nicht unterliegen. Dementsprechend eröffnet § 13 Abs. 1 BauGB das vereinfachte Verfahren nur für Fallgruppen, die von der Pflicht zur Umweltprüfung ausgenommen sind[332]. Das Entfallen der Umweltprüfung bedeutet zugleich, dass auch ein „Trägerverfahren“ für die Umweltverträglichkeitsprüfung und die Prüfungen gemäß des FFH-Schutzregimes fehlt, da diese in der Bauleitplanung normalerweise in die Umweltprüfung integriert sind[333]. Pläne, die Anforderungen nach der UVP- oder der FFH-Richtlinie unterworfen sind, werden demgemäß durch die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauGB aus dem Anwendungsbereich des vereinfachten Verfahrens ausgenommen[334]. Das Gleiche gilt gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 3 BauGB, wenn Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung von Störfällen nach § 50 BImSchG zu beachten sind. Die verfahrensrechtlichen Anforderungen des Art. 15 Seveso-III-Richtlinie lassen den Ausschluss des vereinfachten Verfahrens in diesen Fällen sinnvoll erscheinen.
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§ 13 Abs. 1 BauGB erklärt das vereinfachte Verfahren in zwei Fallgruppen für anwendbar[335]. Erstens gilt dies für die Änderung oder Ergänzung eines Bauleitplans[336]. Die Änderung eines Bauleitplans erfolgt grundsätzlich durch die Aufstellung eines Bauleitplans, sodass zunächst die allgemeinen Regelungen zum Tragen kommen (§ 1 Abs. 8 BauGB). Das vereinfachte Verfahren kommt demgegenüber zum Tragen, wenn es sich um untergeordnete Änderungen handelt. Dementsprechend sieht § 13 Abs. 1 BauGB Änderungen eines Bauleitplans als Anwendungsfall des vereinfachten Verfahrens unter der Voraussetzung vor, dass die Grundzüge der Planung nicht berührt werden[337]. Dabei ist auf den im zu ändernden Plan zum Ausdruck kommenden planerischen Willen der Gemeinde abzustellen. Die Abweichung darf die mit dem Plan angestrebte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigen[338]. Hierfür bedarf es einer Betrachtung des jeweiligen Einzelfalls. Eine standardisierte Betrachtung ist kaum möglich. Selbst eine Änderung der Art der Nutzung berührt nicht in jedem Fall und auch nicht in der Regel die Grundzüge des Bebauungsplans[339].
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Die zweite Fallgruppe, in der das vereinfachte Verfahren zur Anwendung kommen kann, sind Bebauungspläne, mit denen erstmals ein bislang nach § 34 BauGB zu beurteilendes Gebiet beplant wird. Das vereinfachte Verfahren kommt hier zum einen dann zum Tragen, wenn durch den Bebauungsplan der aus der vorhandenen Eigenart der näheren Umgebung abzuleitende Maßstab für die planungsrechtliche Zulässigkeit nicht wesentlich verändert wird. Hier erfüllt das vereinfachte Verfahren eine ähnliche Funktion wie in den Fällen des § 13 Abs. 1 Alt. 1 BauGB[340]. Auch hier ergibt sich aus dem Bebauungsplan lediglich eine untergeordnete Abweichung von der planungsrechtlich gegebenen Situation, nur dass sich diese nicht aus der bestehenden Planung, sondern aus der tatsächlichen Situation ableitet. Der Bebauungsplan zielt in diesen Fällen im Wesentlichen auf die Sicherung eines vorhandenen Bestandes, nicht auf die Schaffung neuer Baurechte[341]. Den zweiten Anwendungsfall des vereinfachten Verfahrens bei der Überplanung des nicht beplanten Innenbereichs bilden Bebauungspläne nach § 9 Abs. 2a und Abs. 2b BauGB[342]. Insgesamt erklärt § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 lit. g BauGB Fehler bei der Beurteilung des Vorliegens der Voraussetzungen des vereinfachten Verfahrens für unbeachtlich.
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Das vereinfachte Verfahren bietet gegenüber dem Standardverfahren erhebliche Erleichterungen. Zunächst kann gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 1 BauGB die frühzeitige Beteiligungsphase nach §§ 3 Abs. 1, 4 Abs. 1 BauGB entfallen. Hinsichtlich der förmlichen Beteiligungsphase eröffnet zunächst § 13 Abs. 2 Nr. 2 BauGB der Gemeinde die Möglichkeit, die Öffentlichkeitsbeteiligung auf die betroffene Öffentlichkeit zu beschränken und damit insbesondere die öffentliche Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB zu vermeiden. Bei der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange lässt sich durch § 13 Abs. 2 Nr. 3 BauGB die Frist für die Abgabe der Stellungnahme gegenüber § 4 Abs. 2 BauGB verkürzen. § 13 Abs. 3 BauGB schließlich erklärt die verschiedenen Bestandteile der Umweltprüfung für unanwendbar.
3. Beschleunigtes Verfahren (insbesondere Bebauungspläne der Innenentwicklung)
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Kern der BauGB-Novelle 2007 zur Innenentwicklung der Städte war die Schaffung des neuen Instruments des Bebauungsplans der Innenentwicklung in § 13a BauGB[343]. Die Intention dieser neuen Regelung liegt darin, den Flächenverbrauch durch eine Ausweitung der Siedlungsgebiete in den Außenbereich hinein zu begrenzen, indem die Innenentwicklung vorhandener Ortsteile gefördert wird[344]. Ein wesentliches Element dieses neu geschaffenen Instrumentariums ist das beschleunigte Verfahren, wobei das Hauptanliegen des Gesetzgebers darin besteht, die Bebauungspläne von der Umweltprüfung zu befreien. Dies ist eine bemerkenswerte Abkehr von der noch im Europarechtsanpassungsgesetz Bau 2004 verfolgten Linie, grundsätzlich alle Bauleitpläne einer Umweltprüfung zu unterwerfen[345].
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Dieser Intention entsprechend wird das beschleunigte Verfahren gemäß § 13a Abs. 1 S. 1 BauGB eröffnet, wenn der Bebauungsplan Maßnahmen der Innenentwicklung dient[346]. Der Begriff der Innenentwicklung ist nicht legal definiert und wird nur undeutlich umrissen. Es handelt sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Interpretation durch die Gemeinden der uneingeschränkten Kontrolle durch die Gerichte unterliegt.[347] Beispielhaft nennt § 13a BauGB die Wiedernutzbarmachung von Flächen sowie die Nachverdichtung. § 1a Abs. 2 S. 4 BauGB bezeichnet Brachflächen, Gebäudeleerstand und Baulücken als Innenentwicklungspotenziale. Flächen, die außerhalb des Siedlungsbereichs liegen, kommen nicht in Betracht. Für eine Ausdehnung des Siedlungsgebiets in den Außenbereich bietet § 13a BauGB demgemäß keine Grundlage.[348] Diese kann jedoch auf der Grundlage des § 13b BauGB erfolgen, der zeitlich begrenzt den Anwendungsbereich des beschleunigten Verfahrens ausdehnt.
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Der mit der Anwendung des beschleunigten Verfahrens einhergehende Verzicht auf die Umweltprüfung macht es jedoch erforderlich, den Anwendungsbereich mit den Erfordernissen des europarechtlichen Systems der Umweltprüfungen in Übereinstimmung zu bringen. Dem dient die flächenmäßige Begrenzung in § 13a Abs. 1 S. 2 BauGB sowie die Beschränkung auf nicht UVP-pflichtige Bebauungspläne nach § 13a Abs. 1 S. 4 BauGB[349]. Des Weiteren wird die Anwendung durch § 13a Abs. 1 S. 5 BauGB ausgeschlossen, wenn die FFH- oder Vogelschutzrichtlinie zum Tragen kommen[350] oder Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung der Auswirkungen von Störfallen nach § 50 S. 1 BImSchG zu beachten sind. Damit erfüllen § 13a Abs. 1 S. 4 und 5 BauGB die gleiche Funktion wie § 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BauGB im Hinblick auf das vereinfachte Verfahren. Besondere Aufmerksamkeit verdient § 13a Abs. 1 S. 2 Nr. 2 BauGB, der einen Systembruch kennzeichnet. Während der Gesetzgeber im Europarechtsanpassungsgesetz Bau 2004 eine Strategie zur Umsetzung der Plan-UP-Richtlinie verfolgte, die es erlaubte, durch die generelle Anordnung der Umweltprüfung auf die Vorprüfung im Einzelfall zu verzichten, hat er nunmehr wieder auf die Vorprüfung zurückgegriffen. Die Vorteile der Umsetzungsstrategie des Europarechtsanpassungsgesetzes Bau 2004 gehen damit partiell verloren. Ob die Schwierigkeiten bei der Durchführung der Vorprüfung, durch die Vorteile des beschleunigten Verfahrens aufgewogen werden, erscheint fraglich[351]. § 13a Abs. 1 S. 2 Nr. 2 BauGB erfordert eine Prognose der zu erwartenden Umweltauswirkungen. Die Unsicherheit bezüglich dieser Prognose wird insofern abgemildert, als der Gesetzgeber in § 214 Abs. 2a Nr. 3 BauGB die ordnungsgemäße Durchführung der Vorprüfung für den Fall fingiert, dass die Vorgaben des § 13a Abs. 1 S. 2 Nr. 2 BauGB eingehalten und die Beurteilung nachvollziehbar begründet worden ist[352]. Insofern liegt diese Regelung auf einer Linie mit den allgemeinen Anforderungen an Prognoseentscheidungen[353] (siehe dazu unten Rn. 154). Weiterhin wird die Nichtbeteiligung einzelner Träger öffentlicher Belange für unbeachtlich erklärt[354].
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Anders als der Name vermuten lässt, handelt es sich bei dem beschleunigten Verfahren nicht wirklich um einen neuen Verfahrenstyp, der neben das Standardverfahren und das vereinfachte Verfahren des § 13 BauGB treten würde. Das beschleunigte Verfahren ist im Wesentlichen ein vereinfachtes Verfahren nach § 13 BauGB, wie die Verweisung des § 13a Abs. 2 Nr. 1 BauGB zeigt[355]. Hinzu kommen die Regelungen des § 13a Abs. 3 BauGB. Danach ist die Aufstellung eines Bebauungsplans im beschleunigten Verfahren ortsüblich bekannt zu machen. Dies gemäß § 13a Abs. 3 Nr. 1 BauGB mit dem Hinweis, dass auf die Umweltprüfung des § 2 Abs. 4 BauGB verzichtet wird, und der Nennung der Gründe hierfür, soweit eine Vorprüfung nach § 13a Abs. 1 Nr. 2 BauGB erfolgt ist. Unklar ist der Zweck der Regelung des § 13a Abs. 3 Nr. 2 BauGB. Diese Hinweispflicht nimmt Bezug auf eine Beteiligung der Öffentlichkeit, die in dieser Weise gar nicht vorgesehen ist[356]. Entweder die Gemeinde wählt die Möglichkeit der Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB (§ 13 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 2 BauGB), dann richtet sich die Durchführung einschließlich der Bekanntmachung nach dieser Vorschrift. Der allein denkbare Bezugspunkt ist demgemäß die Beteiligung lediglich der betroffenen Öffentlichkeit nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 1. Alt. BauGB. In diesem Fall ist der Hinweis aber inhaltlich missglückt[357]. Der Sache nach umschreibt § 13a Abs. 3 Nr. 2 BauGB ein Verfahren, das der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB ähnelt. Vor dem Hintergrund der mit der Hinweispflicht verbundenen Unklarheiten erscheint es sinnvoll, eine solche durchzuführen, zumal dies die Hinweispflicht entfallen lässt und damit die Unklarheiten beseitigt werden[358]. Die praktische Relevanz dieser Unsicherheit wird dadurch gemildert, dass § 214 Abs. 2a Nr. 2 BauGB das Unterlassen der Hinweise nach § 13a Abs. 3 BauGB für unbeachtlich erklärt[359].
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Bei den Erwägungen zur Einführung des beschleunigten Verfahrens stand im Vordergrund, die Gemeinden von den scheinbar überhandnehmenden Anforderungen der Umweltprüfung jedenfalls zum Teil zu befreien. Es darf jedoch nicht übersehen werden, dass das beschleunigte Verfahren auch jenseits der Umweltprüfung einen nicht unerheblichen Abbau von Beteiligungselementen bedeutet. Dies ist besonders bedenklich, wenn das beschleunigte Verfahren als Regelverfahren genutzt wird[360]. Vor diesem Hintergrund ist auch die Ausdehnung des beschleunigten Verfahrens durch die Einführung des § 13b BauGB kritisch zu sehen (Rn. 118).
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Im Übrigen sieht § 13a Abs. 2 BauGB bei Anwendung des beschleunigten Verfahrens eine Reihe von materiell-rechtlichen Modifikationen gegenüber der Aufstellung herkömmlicher Bebauungspläne vor. § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB stellt eine in dieser Weise dem Bauplanungsrecht nicht bekannte Durchbrechung des Entwicklungsgebots des § 8 Abs. 2 BauGB dar[361]. Hier wird das Verhältnis zwischen Bebauungsplan und Flächennutzungsplan umgekehrt, indem der Flächennutzungsplan dem Bebauungsplan nur noch anzupassen ist und dies auch lediglich in der Form der Berichtigung. § 13a Abs. 2 Nr. 3 BauGB weist auf die Berücksichtigung bestimmter Belange in der Abwägung hin. Ein Vorrang wird diesen Belangen jedoch nicht eingeräumt[362]. § 13a Abs. 2 Nr. 3 BauGB schließlich befreit Bebauungspläne nach § 13a Abs. 1 Nr. 1 BauGB von der Verpflichtung, naturschutzrechtliche Eingriffe auszugleichen.
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Insgesamt stellt sich die Frage, ob es der Regelung des § 13a BauGB überhaupt bedurft hätte. Mit ihrem spezifischen thematischen Bezug und der Vermischung von verfahrensrechtlichen und materiell-rechtlichen Regelungen stellt sie einen Fremdkörper im Kontext der Regelungen über die Bauleitplanung dar. Viele der angestrebten Beschleunigungseffekte hätten sich auch durch Integration in die bestehenden Regelungen erzielen lassen. Die Regelungstechnik und die damit verbundene Unübersichtlichkeit der Regelung dürften erhebliche Unsicherheiten in der Rechtsanwendung nach sich ziehen, die dem Beschleunigungszweck wiederum entgegenwirken[363]. Die Bündelung in einer gesonderten Vorschrift dient damit vor allem der Betonung des rechtspolitischen Anliegens.
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Unbeeindruckt von solchen Bedenken hat der Gesetzgeber 2017 den Anwendungsbereich des beschleunigten Verfahrens mit der – zeitlich befristeten – Regelung des § 13b BauGB noch ausgedehnt. Erfasst werden Bebauungspläne für Flächen, die sich an im Zusammenhang bebaute Ortsteile anschließen. Hierbei dürfte es sich in der Regel um vormalige Außenbereichsflächen im Sinne des § 35 BauGB handeln. Damit wird der ursprüngliche Zweck des beschleunigten Verfahrens, die Stärkung der Innenentwicklung, konterkariert.[364]
4. Monitoring
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Nicht mehr zum Bauleitplanverfahren gehört die Verpflichtung der Gemeinden zur Überwachung der erheblichen Umweltauswirkungen bei der Durchführung der Bauleitpläne gemäß § 4c BauGB[365]. Damit nimmt der Gesetzgeber die Phase nach dem Inkrafttreten des Plans in den Blick. Dies ist insofern sachgerecht, als sich die Wirkungen von Plänen nur beschränkt vorhersehen lassen, die Umsetzung eines Plans also durchaus Anpassungen erforderlich machen kann. § 4c BauGB verlangt demgemäß, dass insbesondere unvorhergesehene nachteilige Auswirkungen zu ermitteln sind. Zugleich öffnet er den Blick auf zu ergreifende Maßnahmen, die etwa in einer Änderung der Pläne liegen können. Allerdings schafft § 4c BauGB keine zwingende Verpflichtung, Maßnahmen zu ergreifen. Liegt also etwa die Änderung des Bauleitplans als Maßnahme zur Abhilfe nahe, steht es im durch § 1 Abs. 3 BauGB umrissenen Ermessen der Gemeinde, diese Änderung zu verfolgen[366]. § 4c BauGB ist sehr eng an die europarechtliche Vorgabe angelehnt und gibt den Spielraum bei der Ausgestaltung des Monitorings an die Gemeinden weiter[367]. Dies hat allerdings zur Folge, dass das Monitoring inhaltlich und insbesondere im Hinblick auf den Verfahrensablauf sehr schwach determiniert ist, was den Gemeinden die Entwicklung einer entsprechenden Konzeption abverlangt. Diese wird zumindest teilweise in das Bauleitplanverfahren vorverlegt, indem der Umweltbericht gemäß Nr. 3 lit. b Anlage 1 zum BauGB die Beschreibung entsprechender Maßnahmen enthalten muss[368]. Insgesamt dürfen die Anforderungen des Monitorings nicht unterschätzt werden. Dieses erfordert zunächst die Beschaffung erforderlicher Informationen, also die Ermittlung der erheblichen Umweltauswirkungen. Diese Informationen müssen bewertet und schließlich in Form der Vorbereitung von Maßnahmen verarbeitet werden[369]. Entlastung erhalten die Gemeinden hierbei im Prozess der Informationsbeschaffung. § 4 Abs. 3 BauGB verpflichtet andere Behörden, die Gemeinden zu unterrichten, wenn sie Kenntnis von nachteiligen Umweltauswirkungen der Durchführung der Bauleitpläne erhalten[370].
III. Materiell-rechtliche Anforderungen
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Die Bauleitplanung ist geprägt von einem weitreichenden politischen Gestaltungsspielraum der Gemeinden[371]. Dies kommt deutlich in der zentralen materiell-rechtlichen Anforderung des Abwägungsgebots (§ 1 Abs. 7 BauGB) und der diesem korrespondierenden planerischen Gestaltungsfreiheit der Gemeinde zum Ausdruck.[372] Vor allem im Zusammenhang mit § 1 Abs. 5 und 6 BauGB zeigt sich, dass den Gemeinden nicht eine bestimmte Städtebaupolitik vorgeschrieben wird. Sie werden lediglich einem final strukturierten Entscheidungsprogramm unterworfen, das die Berücksichtigung der betroffenen Belange und die Schaffung eines verhältnismäßigen Ausgleichs verlangt, die Planung inhaltlich jedoch kaum determiniert[373]. Selbstverständlich ist das Abwägungsgebot nicht die einzige materiell-rechtliche Vorgabe für die Planung. Auch das Bauplanungsrecht kennt zwingende Regelungen, die der planerischen Gestaltungsfreiheit strikte Grenzen setzen. Dazu gehört die Anforderung des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB, wonach die Planung städtebaulich erforderlich sein muss, ebenso wie die Pflicht zur Anpassung an Ziele der Raumordnung des § 1 Abs. 4 BauGB[374]. Auch außerhalb des BauGB finden sich zwingende materiell-rechtliche Vorgaben. Da die Bestimmung der Bodennutzung weitreichende Auswirkungen für alle Bereiche des gesellschaftlichen Lebens hat, die Gemeinden mit dem Instrument der Bauleitplanung also durchaus auch „Politik“ betreiben können[375], zugleich aber die inhaltlichen Vorgaben des BauGB nicht sehr weitreichend sind, ist es umso wesentlicher, die materiell-rechtlichen Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit der Gemeinden zu bestimmen[376].
