Kitabı oku: «Besonderes Verwaltungsrecht», sayfa 53

Yazı tipi:

Janbernd Oebbecke

§ 42 Denkmalrecht

A.Grundlagen des Denkmalschutzes1 – 12

I.Begriff und Ziel1, 2

II.Entwicklung3

III.Rechtsgrundlagen4 – 9

IV.Organisation10 – 12

B.Objekte des Denkmalschutzes13 – 32

I.Die Notwendigkeit der Auswahl13

II.Gegenstände der Auswahl14 – 19

III.Kriterien der Auswahl20 – 25

IV.Verfahren der Auswahl26 – 32

C.Instrumente des Denkmalschutzes33 – 53

I.Ordnungsrechtliche Instrumente34 – 48

1.Gesetzliche Erhaltungspflicht35 – 37

2.Erlaubnisvorbehalte38 – 43

3.Informationelle Eingriffe44 – 48

II.Eigentumsrechtliche Instrumente49 – 52

III.Straf- und ordnungswidrigkeitenrechtliche Instrumente53

D.Verfassungsrechtliche Grenzen des Denkmalschutzes54 – 62

I.Grundrechte55 – 60

1.Das Eigentumsgrundrecht55 – 58

2.Andere Grundrechte59, 60

II.Religionsrechtliche Vorgaben61, 62

Schrifttum:

Deutsches Nationalkomitee für Denkmalschutz (Hg.), Quo vadis Denkmalrecht?, 2017; Ansgar Hense (Hg.), Denkmalrecht unter Denkmalschutz?, 2003; Rudolf Kleeberg/Wolfgang Eberl, Kulturgüter in Privatbesitz, ²2001; Dieter J. Martin/Michael Krautzberger/Dimitrij Davydov/Jörg Spennemann, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, ⁴2017; Kerstin Odendahl, Kulturgüterschutz, 2005.

Aus der Kommentarliteratur zu den Denkmalschutzgesetzen der Länder z.B.: Dimitrij Davydov/Ernst-Rainer Hönes/Birgitta Ringbeck, Denkmalschutzgesetz Nordrhein-Westfalen, ⁶2018; Wolfgang Eberl/Dieter Martin/Jörg Spennemann, Bayerisches Denkmalschutzgesetz, ⁷2016; Heinz Strobl/Heinz Sieche/Till Kemper/Peter Rothemund, Denkmalschutzgesetz Baden-Württemberg, ⁴2019.

A. Grundlagen des Denkmalschutzes

I. Begriff und Ziel

Etwas vereinfachend lassen sich unter Denkmalschutz die auf die Erhaltung von Denkmälern[1] abzielenden hoheitlichen Maßnahmen verstehen. Denkmalpflege umfasst entsprechende nicht-hoheitliche Maßnahmen und ist damit nicht den Hoheitsträgern vorbehalten[2].

Dem Denkmalschutz geht es in erster Linie darum, Denkmäler als Informationsträger zu erhalten[3]. Das Denkmalschutzrecht kann also als Informationserhaltungsrecht verstanden werden[4]. Wie das Bemühen der Gesetze zeigt, den Zugang zu den Denkmälern für die Öffentlichkeit zu ermöglichen[5], kommt es dabei nicht allein auf die Erhaltung von Quellen für die historische Forschung an, sondern auch auf die Wahrnehmungsmöglichkeit durch die Allgemeinheit[6]. Nicht zuletzt stellen sich Staat und Kommunen ähnlich wie manche Private in den Denkmälern aber auch als kulturverpflichtet und geschichtsbewusst dar. Tafeln, Schilder oder Plaketten, wie sie teilweise sogar gesetzlich vorgesehen sind[7], dienen damit ebenso dieser Selbstdarstellung wie der Hervorhebung, dass dieses Objekt besonderen rechtlichen Schutz genießt[8].

II. Entwicklung

Der auf die Erhaltung von Geschichtsquellen ausgerichtete Denkmalschutz im heutigen Sinne hat sich parallel zur Entwicklung der Geschichtswissenschaft herausgebildet. Systematische staatliche Aktivitäten beginnen in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts. Dabei lehnte man sich organisatorisch an das französische Vorbild an. In Deutschland wurden die ersten einschlägigen Gesetze zu Beginn des 20. Jahrhunderts erlassen. Die modernen Denkmalschutzgesetze stammen überwiegend aus den siebziger Jahren[9].

III. Rechtsgrundlagen

Nach dem Vorbild des Art. 150 Abs. 1 der Weimarer Reichsverfassung („Die Denkmäler der Kunst, der Geschichte und der Natur sowie die Landschaft genießen den Schutz und die Pflege des Staates.“) enthalten die meisten Landesverfassungen Staatszielbestimmungen zugunsten des Denkmalschutzes[10], die neben dem Staat[11] als Verpflichtete häufig auch die Gemeinden nennen[12]. Andere Verfassungen enthalten jedenfalls Kulturstaatsklauseln[13].

Die Gesetzgebungszuständigkeit für den Denkmalschutz liegt nach Art. 70 GG bei den Ländern. Allerdings spielt der Denkmalschutz bei der Regelung einer ganzen Reihe von Materien in der Zuständigkeit des Bundes eine Rolle[14]. So wird er als Belang in der Bundesgesetzgebung berücksichtigt[15]. Nach § 2 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 UVPG erstreckt sich die Umweltverträglichkeitsprüfung auch auf das „kulturelle Erbe“[16]. Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz besitzt der Bund nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 5a GG für den Schutz deutschen Kulturguts gegen die Abwanderung ins Ausland. Die danach und nach den unionsrechtlichen Bestimmungen den Mitgliedsstaaten vorbehaltenen Regelungen über die Ausfuhr von Kulturgütern aus dem Unionsgebiet[17] hat der Bund 2016 in einem Gesetz zusammengefasst[18]. Inzwischen nur noch geringe praktische Relevanz haben die als Bundesrecht fortgeltenden Bestimmungen des Fideikommissrechts[19].

Von Bedeutung für das Recht des Denkmalschutzes sind eine Reihe von völkerrechtlichen Verträgen[20]. Für Friedenszeiten sind hier etwa das Übereinkommen zum Schutz des Kultur- und Naturerbes der Welt[21], das Übereinkommen zum Schutz des architektonischen Erbes Europas[22] und das Europäische Übereinkommen zum Schutz des archäologischen Erbes[23] zu nennen.

Die Denkmalschutzgesetze der Länder enthalten neben den wegen des Gesetzesvorbehalts notwendigen Regelungen zum Denkmalschutz auch Bestimmungen über die Denkmalpflege. Bei allen Unterschieden und ungeachtet vieler terminologischer Abweichungen stimmen die Regelungen der Länder der Sache nach häufig überein[24].

Mangels abweichender Regelungen sind die verschiedenen gesetzlichen Schutzbestimmungen nebeneinander auf dieselben Schutzobjekte anwendbar. Zwischen Denkmalschutzrecht und Naturschutzrecht mit ihren unterschiedlichen Schutzrichtungen besteht kein Verhältnis der Spezialität[25], sondern sie sind, wie sich aus §§ 1 Abs. 4 Nr. 1, 24 Abs. 4 Nr. 1 BNatSchG ergibt, nebeneinander anwendbar[26].

Ergänzend und verstärkend können auch die normativen Instrumente des Baurechts wie Erhaltungssatzungen nach § 172 ff. BauGB oder Gestaltungssatzungen nach den Bauordnungen der Länder neben den Instrumenten des Denkmalschutzes eingesetzt werden[27]. Das Verhältnis zum Archivrecht regeln die Länder unterschiedlich: Während einige Gesetze auf Archivgut nicht anwendbar sind[28], enthalten andere differenziertere Regelungen[29].

IV. Organisation

Für die Verwaltungsorganisation des Denkmalschutzes in den Flächenländern ist das Nebeneinander der kommunalen Denkmalschutzbehörden und der meistens von den Ländern getragenen Denkmalfachämter typisch[30]. Die Denkmalfachämter[31] erfassen und erforschen den Bestand und die Probleme der Erhaltung der Denkmäler, halten spezialisierte Sachkunde zur Beratung der Denkmaleigentümer sowie der kommunalen Behörden vor und nehmen die überörtlichen Interessen an der Erhaltung der Denkmäler wahr. Nach einigen Gesetzen arbeiten sie teilweise fachlich unabhängig[32]. Häufig werden sie in Planungsverfahren als Träger öffentlicher Belange tätig. Seit Beginn der neunziger Jahre wurde im Zuge von Beschleunigungsbemühungen die Rolle der Denkmalfachbehörde in vielen Ländern allerdings geschwächt[33].

Die kommunalen Denkmalschutzbehörden müssen ihre Entscheidungen in aller Regel mit den Fachbehörden abstimmen[34]. Bei Meinungsverschiedenheiten entscheidet die obere oder oberste Denkmalschutzbehörde[35]. Dieser unterschiedlich stark rechtlich abgesicherte und je nach dem Organisationsrecht des Landes unterschiedlich ausgestaltete Abstimmungsmechanismus dient der Internalisierung der externen Effekte, welche die lokale Entscheidung über ein Denkmal häufig hat. Zugleich entsteht ein Anreiz, die bei Nicht-Einigung drohenden zusätzlichen Transaktionskosten zu vermeiden[36].

Vor allem für die Denkmalpflege von großer Bedeutung sind verschiedene Formen der ehrenamtlichen Mitarbeit. Viele Denkmalschutzgesetze enthalten Bestimmungen über Beiräte, die sich mit Fragen des Denkmalschutzes befassen[37]. Ehrenamtliche Beauftragte[38] spielen vor allem in der Bodendenkmalpflege eine wichtige Rolle.

B. Objekte des Denkmalschutzes

I. Die Notwendigkeit der Auswahl

Der Denkmalschutz als Spezialregime setzt voraus, dass aus der Fülle der existierenden Objekte diejenigen ausgewählt werden, denen dieser besondere Schutz zugutekommen soll, nämlich die Denkmäler. Das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Objektes muss mindestens die mit dem Denkmalschutz zum Zwecke seiner Erhaltung verbundene Verfahrenspflichtigkeit des Eigentümers und den erforderlichen besonderen administrativen Aufwand der zuständigen Behörden rechtfertigen.

II. Gegenstände der Auswahl

Als Denkmäler kommen Sachen, Mehr- oder Gesamtheiten von Sachen[39] und Teile von Sachen in Betracht. Geschützt werden also nur materielle Objekte, nicht immaterielles Kulturgut.

Der denkmalrechtliche Sachbegriff ähnelt dem des Zivilrechts, ist damit aber nicht in jedem Fall identisch. Die Rechtsprechung hat etwa “die vom Wasser eingenommene Fläche des Eckernförder Hafens“ als denkmalschutzfähiges Objekt angesehen[40]. Abweichende Regelungen finden sich vor allem zum Zubehör, also zu der Frage, unter welchen Voraussetzungen bewegliche Objekte denkmalrechtlich eine Einheit mit Gebäuden bilden. Hier wird mit unterschiedlichen Formulierungen darauf abgestellt, ob eine Einheit von Denkmalwert besteht[41]. Unterschiedlich ist der Umgang mit der näheren Umgebung unbeweglicher Denkmäler. Während einige Gesetze ausdrücklich[42] festlegen, dass sie zum Denkmal gehören kann[43], sehen andere lediglich spezielle Genehmigungstatbestände für Maßnahmen in der Nähe des Denkmals vor[44].

Denkmaleigenschaft kann auch lediglich Teilen von Sachen zukommen. Allerdings kann zum Beispiel eine bauliche Anlage insgesamt als Denkmal anzusehen sein, obwohl nicht jedes ihrer Teile die Anforderungen an ein Denkmal erfüllt[45]. Dementsprechend ist nicht immer leicht zu entscheiden, unter welchen Voraussetzungen der Denkmalschutz und damit die Verfahrenspflichtigkeit des Eigentümers auf einen Teil des Objekts zu beschränken ist[46].

Ob nur Ergebnisse kultureller Aktivitäten oder auch Hervorbringungen der Natur als Denkmäler in Betracht kommen, ist unterschiedlich geregelt[47]. Nach dem Vorbild des preußischen Ausgrabungsgesetzes[48] beziehen eine Reihe von Ländern „Zeugnisse tierischen und pflanzlichen Lebens aus erdgeschichtlicher Zeit“, also paläontologische Objekte[49], in den Denkmalschutz ein[50]. Andere beschränken auf „von Menschen geschaffene Sachen“[51] oder verlangen einen Zusammenhang mit menschlichem Leben[52] oder Zeugniswert für die Vergangenheit des Menschen[53]. Auf diese Unterschiede kommt es vor allem für einzelne paläontologische Fundstücke – paläontologische Fundstätten können durch das Naturschutzrecht erfasst werden – und für Bäume, Felsen, Quellen usw. an, die nicht vom Menschen gemacht sind, aber historischen Zeugniswert besitzen.

Manche Gesetze beschränken den Kreis der in Betracht kommenden Objekte durch eine Zeitgrenze[54], indem sie etwa verlangen, ein Denkmal müsse „aus vergangener Zeit“ stammen[55]. Praktische Bedeutung hat diese Einschränkung, wenn ausnahmsweise bereits sehr junge Objekte die Kriterien für ein Denkmal erfüllen.

Alle Gesetze unterscheiden verschiedene Arten von Denkmälern und knüpfen an diese Unterscheidung Rechtsfolgen für die Bestimmung der Denkmaleigenschaft, für die Ausgestaltung des Schutzes oder die Verwaltungsorganisation[56]. Die wichtigsten[57] Denkmalarten sind: Baudenkmäler als bauliche Anlagen mit Denkmalwert[58], archäologische[59] oder Bodendenkmäler[60], bewegliche Denkmäler[61] sowie als Denkmalbereiche[62], Gesamtanlagen[63], Denkmalzonen[64] oder Ensembles[65] bezeichnete Flächenobjekte. Weil für die Unterscheidung der Denkmalarten unterschiedliche Kriterien herangezogen werden, können sich die Kategorien überschneiden.

III. Kriterien der Auswahl

Eine Sache ist dann ein Denkmal, wenn an ihrer Erhaltung[66] ein öffentliches Interesse besteht[67]. Konkretisiert wird diese sehr offene Regelung, indem mit leicht variierenden Formulierungen meistens als „Gründe“ bezeichnete Gesichtspunkte genannt werden, aus denen sich das öffentliche Interesse ergibt. In allen Ländern werden wissenschaftliche, (heimat-)geschichtliche und künstlerische Gründe genannt, meistens auch städtebauliche, in einigen Fällen noch weitere, etwa volkskundliche[68]. Alle diese Gründe haben jeweils eine historische Komponente, auch wenn das sprachlich nicht ohne Weiteres deutlich wird[69].

Keine Rolle bei der Bestimmung der Denkmaleigenschaft spielen die gegen die Denkmalqualität gerichteten Interessen des Eigentümers[70]. Wegen seiner Verfahrenspflichtigkeit muss das öffentliche Interesse wie erwähnt allerdings ein bestimmtes Mindestgewicht erreichen[71].

Ein gewichtiges Argument für Denkmalwert kann die Seltenheit[72] sein. Ein öffentliches Interesse kann aber auch daran bestehen, in einem Ort oder einer Landschaft häufige und deshalb ihren Charakter prägende Objekte zu erhalten. Originalität und Integrität des Objekts sprechen für das öffentliche Interesse an seiner Erhaltung. Einer Rekonstruktion gehen diese Qualitäten ab. Zu bedenken bleibt aber, dass Denkmäler nicht allein als Quellen für die Wissenschaft, sondern auch als Objekt der Anschauung für den Laien geschützt werden, dem sie Geschichte anschaulich machen. In Einzelfällen können Rekonstruktionen deshalb nicht nur für ihre eigene Entstehungszeit, sondern auch für die Entstehungszeit des Originals zeugen[73].

Der Erhaltungszustand einer Sache ist für die Entscheidung über den Denkmalwert grundsätzlich nicht von Bedeutung. Die Rechtsprechung lehnt allerdings die Denkmaleigenschaft ab, wenn der Zustand zu schlecht ist, um das verfolgte Erhaltungsinteresse überhaupt realisieren zu können. Verschlechtert sich der Zustand, kann die Denkmaleigenschaft aus diesem Grund auch verloren gehen.[74]

Völlig freizuhalten ist die Entscheidung über den Denkmalwert von Erwägungen, wonach u.U. auch sehr gewichtige öffentliche oder private Interessen gegen die Erhaltung des Objekts sprechen[75]. Der angemessene Ort für ihre Berücksichtigung ist das Erlaubnisverfahren wegen der Veränderung oder der Beseitigung des Denkmals.

Was als erhaltenswert angesehen wird, unterliegt Wandlungen. Das gilt für Gattungen wie für das einzelne Objekt. Technik- oder industriegeschichtliche Zeugnisse etwa werden erst seit den siebziger Jahren des letzten Jahrhunderts geschützt. Auch der Erkenntnisfortschritt durch Forschungsarbeiten über ein Bauwerk oder einen Architekten können Aufmerksamkeit und damit Wertschätzung begründen oder erhöhen.

IV. Verfahren der Auswahl

Über die Denkmaleigenschaft eines Objektes kann in einem gesonderten Verfahren, aber auch inzidenter bei der Entscheidung über einzelne denkmalschutzrechtliche Maßnahmen entschieden werden[76]. Die Entscheidung in einem gesonderten Verfahren ist als konstitutiv wirkende Eintragung in eine Denkmalliste oder ein Denkmalbuch ausgestaltet. Eine Erfassung in einem Verzeichnis erfolgt regelmäßig aber auch da, wo inzidenter entschieden wird. Es wird deshalb von konstitutiven und deklaratorischen Listen gesprochen.

Das System der konstitutiven Liste hat den Vorteil hoher Rechtssicherheit für den betroffenen Eigentümer wie für die spätere Anordnung von Schutzmaßnahmen und erlaubt es, unabhängig von der vielleicht sehr umstrittenen Schutzmaßnahme über die Denkmaleigenschaft zu entscheiden. Der Nachteil besteht in erheblichem zusätzlichen Verwaltungsaufwand, denn auch Objekte, deren Denkmalqualität ganz außer Frage steht oder bei denen keine Schutzmaßnahmen anfallen, müssen eigens unter Schutz gestellt werden. Wegen der Dauer des Verfahrens bis zur Bestandskraft der Entscheidung sehen die Gesetze dort, wo konstitutiv über die Denkmaleigenschaft entschieden wird, vorläufige Regelungen zur Sicherung des Denkmals vor.

Keines der beiden Systeme ist irgendwo rein verwirklicht. Überall gibt es einen Mindestschutz für Bodendenkmäler ohne Eintragung in eine Liste, denn sonst wären Zufallsfunde, also bis zu ihrer Auffindung unbekannte Objekte, ganz ungesichert. Davon abgesehen reicht das Spektrum vom völligen Verzicht auf jede konstitutive Entscheidung[77] über die Eintragung nur einzelner Denkmalarten wie beweglicher Denkmäler[78] oder Denkmalbereiche[79], über die nur hochrangiger Objekte, die dann zusätzlichen Schutz genießen[80], bis zur konstitutiven Erfassung aller Objekte[81], wobei Nordrhein-Westfalen eine Ausnahme für die in öffentlichen Sammlungen befindlichen beweglichen Denkmäler macht[82]. Verfassungsrechtlich ist trotz der möglichen Unsicherheit über die Denkmaleigenschaft auch der ipso-iure-Schutz unbedenklich[83].

Nach Auffassung der Rechtsprechung ergeben sich für den Eigentümer Unterschiede zwischen den beiden Systemen, wenn er seinen Anspruch auf Ausstellung der für die Realisierung der steuerlichen Vorteile notwendigen Bescheinigung[84] geltend machen will. Im System der deklaratorischen Liste wird dabei inzidenter über die Denkmalqualität entschieden. Bei konstitutiver Liste setzt der Anspruch die Unterschutzstellung voraus. Soweit die Gerichte einen materiellen Anspruch[85] auf Unterschutzstellung ablehnen, weil der Denkmalschutz auch unter Berücksichtigung der steuerrechtlichen Folgen ausschließlich dem Interesse der Allgemeinheit diene[86], kann der Eigentümer die Realisierung der Steuervorteile nicht erzwingen, wenn die Unterschutzstellung abgelehnt wird. Weitere Nachteile für ihn ergeben sich, wenn Aufwendungen für Maßnahmen geltend gemacht werden, die vor Unterschutzstellung begonnen wurden[87]. Im System der deklaratorischen Liste kommen als Mittel zur Beseitigung der Unsicherheit die Feststellungsklage des Eigentümers[88] und ein Auskunftsanspruch in Betracht[89].

Ein Recht auf Anerkennung eines Objekts als Denkmal und damit auf Denkmalschutz steht dem Eigentümer[90] also ebenso wenig zu wie Dritten[91]. Anders als das von sehr ähnlichen Interessen geprägte Naturschutzrecht kannte das Denkmalschutzrecht bisher[92] auch kein Verbandsklagerecht.

Sind die Voraussetzungen des Denkmalbegriffs nach den gesetzlichen Vorgaben zu bejahen, steht den Denkmalschutzbehörden kein Ermessen zu[93]: Sie müssen das Objekt als Denkmal behandeln oder im System der konstitutiven Liste unter Schutz stellen. Die Rechtsprechung überprüft auch in vollem Umfang, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des Denkmalbegriffs vorliegen, ob also ein öffentliches Interesse an der Erhaltung besteht[94]. Das ist so überzeugend wie die Dogmatik der Reichweite gerichtskontrollfreier behördlicher Letztentscheidungsbefugnis auch sonst[95].

Unabhängig vom konstitutiven oder deklaratorischen Charakter der Liste räumen die Länder überwiegend jedermann ein Einsichtsrecht ein, das bei beweglichen Denkmälern allerdings häufig von einem berechtigten Interesse abhängig[96] oder auf den Eigentümer beschränkt[97] ist. Die Bestimmungen über die Denkmallisten sind datenschutzrechtliche Eingriffsermächtigungen für die Erhebung und Publikation der personenbezogenen Informationen[98].