Kitabı oku: «Polizeiorganisation in Nordrhein-Westfalen», sayfa 2

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2. Polizeiorganisation aus Sicht der Organisationslehre
2.1 Aufbauorganisation

Wenn aus Sicht der Organisationslehre die Struktur einer Organisation beschrieben wird, ist damit zunächst die „Allgemeine Aufbauorganisation“ (AAO) gemeint. So bezeichnet man die geplante, in der Regel auf Dauer angelegte Ordnung, welche verbindlich die Verteilung der ständigen Aufgaben und Zuständigkeiten (Funktionen/Kompetenzen), Unterstellungs-/Überstellungsbeziehungen innerhalb der Organisation (Instanzen) sowie die Kommunikations- und Entscheidungswege (Dienstwege) festlegt (vgl. Stichwort „Allgemeine Aufbauorganisation“ in Anlage 20 der PDV 100 – VS-NfD). Die Aufbauorganisation von Behörden (z. B. eines Polizeipräsidiums) wird für die Dauer eines längeren Zeitraums geplant, ist also in der Regel auf Dauer angelegt, was aber Organisationsreformen nicht ausschließt.

In einer Polizeiorganisation müssen jedoch nicht nur die täglichen Dienstgeschäfte (Aufnahme von Verkehrsunfällen, Ermittlungen nach Straftaten usw.) erledigt werden, sondern auch die Einsätze bei besonderen Einsatzlagen (Großveranstaltungen, Demonstrationen usw.) organisiert werden. Auch für diese Fälle müssen z. B. die Unterstellungs-/Überstellungsfunktionen innerhalb des Einsatzgeschehens geregelt sein und Kommunikationswege festgelegt werden, die meistens nicht mit denen der AAO übereinstimmen. Für solche Sondereinsätze wird daher eine „Besondere Aufbauorganisation“ (BAO) gebildet, in der einzelne Einsatzabschnitte (EA) unter einheitlicher Führung zusammengefasst werden (Zeitner, S. 43 ff.). Die jeweiligen Einsatzabschnitte bilden die jeweiligen Einsatzbereiche funktionell (z. B. EA „Beweissicherung/Strafverfolgung“), geografisch (z. B. EA „Stadion“) oder zeitlich anlassbezogen (EA „Voraufsicht“) ab.

Innerhalb einer Aufbauorganisation werden die Organisationsformen „Linie“ und „Stab“ unterschieden. Die Linie kennzeichnet das Über- und Unterstellungsverhältnis zweier Stellen zueinander, wobei der übergeordneten Stelle die Entscheidungs- und Anordnungsbefugnis zusteht. Als Stab werden Stellen bezeichnet, die einer Linienstelle zugeordnet sind und zu dieser in einer Hilfsfunktion stehen, selbst also keine originäre Entscheidungs-, Anordnungs- oder Ausführungsbefugnis mit Außenwirkung haben. Ein Stab ist ein Beratungsgremium und hat die Aufgabe, Entscheidungen eines Funktionsträgers der Leitungsebene vorzubereiten (Thieme/Hofinger, S. 257). In der Polizeiorganisation gibt es sowohl in der Alltagsorganisation als auch in der Besonderen Aufbauorganisation Stäbe.

Bei den Einsätzen, in denen eine BAO (RN 6) eingerichtet wird, unterscheidet man planbare Einsätze wie z. B. anlässlich von Demonstrationen oder Großveranstaltungen von Ad-hoc-Einsätzen wie z. B. bei Geiselnahmen oder Entführungen (Thieme/Hofinger, S. 258). In beiden Fällen wäre eine einzelne Person wegen der Komplexität der Ereignisse bei der Vorbereitung überfordert. „Die Vorbereitung bedeutsamer polizeilicher Einsätze findet deshalb grundsätzlich mit Stäben statt; häufig mit eigens dafür ausgebildeten Mitarbeitern und unter Berücksichtigung wissenschaftlicher Methoden. Die Umsetzung von Entscheidungen (unmittelbare Einsatzbewältigung) läuft, weitgehend geplant, mit Stäben auf der Grundlage hoch geübter Handlungsroutinen in baulich und technisch besonders vorbereiteten Stabsräumen ab. Ein polizeilicher Führungsstab ist in Vorbereitung und Umsetzung polizeilicher Einsätze ein unterstützendes Gremium: Er ist ,Hand und Kopf‘ des Polizeiführers, der selbst nicht Teil des Stabes ist. Der Stab soll die Umstände der Einsatzlage abbilden, alternative Vorschläge zur Lösung erarbeiten, Risikoabwägungen vornehmen und die Kommunikation in der Organisation sicherstellen. Die Umsetzung strategischer Entscheidungen des Polizeiführers erfolgt jedoch vor Ort“, also in der Linie (Thieme/Hofinger, S. 258).

Bestimmte Einsatzlagen wie z. B. Geiselnahmen und Entführungen kommen in der Praxis sehr selten vor. Nach einer (mehrtätigen) Geiselnahme, die am 16. August 1988 in Gladbeck begann und mit einem Zugriff der Spezialeinheiten (RN 110) am 18. August 1988 auf der Autobahn 3 bei Bad Honnef endete, wurde der Landesteil der Polizeidienstvorschrift „Einsatz bei Geiselnahmen“ (PDV 132 VS-NfD) überarbeitet. Ein Untersuchungsausschuss des Landtags NRW hatte Fehler der Polizei bei der Leitung und Durchführung des Einsatzes festgestellt (vgl. LT NRW Drucks. 10/5291). In der „Verordnung über die Kriminalhauptstellen“ (§ 2 RN 12) wurde in § 4 den Polizeipräsidien Bielefeld, Dortmund, Düsseldorf, Essen, Köln und Münster die Zuständigkeit für Einsätze anlässlich einer Geiselnahme übertragen. Bei diesen Behörden wurden „Ständige Stäbe“ eingerichtet. Die Zuständigkeit dieser „§ 4-Behörden“ gilt ab Bekanntwerden der Tat, sofern der oder die Täter Personen in ihrer Gewalt haben.

Beispiel: Am 20. Dezember 1999 erhält die Einsatzleitstelle des Polizeipräsidiums Aachen Kenntnis von einer Geiselnahme bei einem Geldtransportunternehmen in Würselen. Sofort wird über Funk die Leitstelle des PP Köln als zuständige „§ 4-Behörde“ informiert. Der Dienstgruppenleiter (DGL) der Leitstelle Köln übernimmt sofort die Einsatzleitung. Der Geiselnehmer hatte mit Geiseln in einem Geldtransporter inzwischen die Filiale der Landeszentralbank in der Aachener Innenstadt erreicht. Der DGL der Leitstelle des PP Köln organisiert diese 1. Phase des Einsatzes und bildet Einsatzabschnitte. Nachdem sich der Polizeiführer des PP Köln mit seinem Stab als „führungsfähig“ erklärt hat, übernimmt er die Einsatzleitung.

Auch die „Allgemeine Aufbauorganisation“ der Polizeibehörden (RN 5) ist als „Stab-/Liniensystem“ organisiert, welches durch die Zuordnung von Stäben oder Führungsgruppen zu einzelnen Führungsfunktionen gekennzeichnet ist. So sieht die „Gemeinsame Geschäftsordnung“ für die Landesoberbehörden (RN 81) vor, dass „grundsätzlich“ die Aufgaben aus „der Linienorganisation heraus“ wahrzunehmen sind, aber „soweit erforderlich“ auch „Stabsstellen“ im „notwendigen Umfang“ eingerichtet werden können. So kann der Behördenleitung ein „Leitungsstab“ zugeordnet werden, der Leitung der „Zentralabteilung kann ein Abteilungsbüro und den übrigen Abteilungsleitungen kann eine Führungsstelle zugeordnet werden“. Für die KPB werden im RdErl. „Organisation der Kreispolizeibehörden“ (§ 2 RN 5) Vorgaben für die Aufbauorganisation gemacht. Als Stabsdienststellen sind der „Leitungsstab“ auf der Ebene der Behördenleitung und „Führungsstellen“ bei den Direktionsleitungen sowie ein „Direktionsbüro“ bei der Leitung der Direktion „Zentrale Aufgaben“ vorgesehen.

2.2 Ablauforganisation

Während die Aufbauorganisation die Struktur der Behörde bestimmt, bildet die Ablauforganisation die Art und Weise der Aufgabenerledigung ab. In einer „Geschäftsordnung“ werden der „Geschäftsablauf“ sowie der „Dienstverkehr nach außen“ geregelt. Typische Inhalte einer Geschäftsordnung über den „Geschäftsablauf“ sind Regelungen über die internen Kommunikations- und Entscheidungswege („Dienstweg“), den Schriftverkehr, Dienstreisen und Dienstgänge sowie Dienstbefreiungen (z. B. wegen Urlaub oder Krankheit). Im Hinblick auf den „Dienstverkehr nach außen“ werden in der Geschäftsordnung Regelungen für die dienstliche Teilnahme von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Behörde an Veranstaltungen sowie die Presse- und Öffentlichkeitsarbeit getroffen. In einem „Geschäftsverteilungsplan“ als Ergänzung der Geschäftsordnung wird die Verteilung der Aufgaben auf die verschiedenen Organisationseinheiten der Behörde vorgenommen.

Für die Kreispolizeibehörden hat das Innenministerium mit dem RdErl. „Geschäftsordnung für die Kreispolizeibehörden des Landes Nordrhein-Westfalen“ (GO KPB) vom 29. Juni 2021 (MBL. NRW. 2021 S. 478 = SMBl. NRW. 2020) eine Geschäftsordnung verbindlich vorgegeben. Für die Landesoberbehörden ist die „Gemeinsame Geschäftsordnung für das Landesamt für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten, das Landeskriminalamt und das Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen“ (GGO LOBPolNRW) vom 28. Oktober 2020 (MBl. NRW. 2020 S. 689 = SMBl. 2020) verbindlich. In beiden Geschäftsordnungen werden die Behördenleitungen ermächtigt, ergänzende Verfügungen (besondere Dienstanweisungen) und/oder eine „Ergänzende Geschäftsordnung“ für die Behörde zu erlassen.

3. Historie der Polizeiorganisation in NRW

In diesem Kapitel wird ein Überblick über sämtliche Organisationsgesetze von 1953 (Verstaatlichung der Polizei) bis 2020 (Änderungen der Bestimmungen über die Dienst- und Fachaufsicht) gegeben. Ergänzend dazu werden wesentliche Organisationsentscheidungen in Rechtsverordnungen und Erlassen dargestellt. Der Blick auf die Polizeiorganisation und ihre Veränderungen in der Vergangenheit soll das Verständnis der heute geltenden Normen erleichtern.

3.1 Polizeiorganisation von 1953 bis 1969

Am 1. Oktober 1953 trat das „Gesetz über die Organisation und die Zuständigkeit der Polizei im Lande Nordrhein-Westfalen“ vom 11. August 1953 (GV. NW. I 1953 S. 330) in Kraft. Es bestimmt in § 1: „Die Polizei ist Angelegenheit des Landes“. Dieser Satz hatte seinerzeit eine enorme Bedeutung, denn mit Inkrafttreten des Gesetzes erhielt das Land wieder die vollständige Organisations- und Personalhoheit über die Polizei. Zuvor bestanden in der britischen Besatzungszone und auch im neu gebildeten Land NRW die Stadtkreis- und Regierungsbezirkspolizeibehörden, die keine Landesbehörden waren (vgl. dazu Mokros Die Polizei 2017, S. 12 ff.).

Einzelheiten der Polizeiorganisation wurden in der Verwaltungsverordnung zum Gesetz (MBl. NW. 1953 S. 1571) sowie in den Erlassen „Überleitung der bisherigen Polizeiorganisation“ (MBl. NW. 1953 S. 1584) und „Organisation, Bezeichnung, Amtsschilder, Dienstsiegel und Schriftverkehr der Polizeibehörden“ (MBl. NW. 1953 S. 1587) vom 24. September 1953 geregelt. Einen guten Überblick über die Polizeiorganisation nach 1953 gibt der Rückblick in der „Studie über die Polizeiorganisation des Landes Nordrhein-Westfalen“ vom Oktober 1967, die Vorschläge für eine Organisationsreform macht. Der Text wurde im November 1968 vom Innenmister als Information an den Ausschuss für Innere Verwaltung des Landtags NRW gegeben (LT NRW, 6. WP, Vorlage Nr. 803).

In der Einleitung der Verwaltungsanordnung (RN 15) werden die zwei „wesentlichen Ziele“ des Gesetzes zusammengefasst:

– Das Gesetz begrenzt die sachlichen Aufgaben der Polizei auf diejenigen Gebiete, die in den §§ 12 und 13 des Gesetzes den Kreispolizeibehörden und den Landespolizeibehörden zugewiesen sind. Alle übrigen Aufgaben der früheren Verwaltungspolizei verbleiben im Rahmen der sogenannten Ordnungsverwaltung in der Hand der Gemeinden und Gemeindeverbände.

– Das Gesetz beseitigt die bisherige Dienstherreneigenschaft der SK- und RB-Polizeiausschüsse und setzt an ihre Stelle die des Landes. Sämtliche innerhalb der Polizei tätigen Dienstkräfte werden damit Beamte, Angestellte und Arbeiter des Landes.

Das „Gesetz über die Organisation und die Zuständigkeit der Polizei im Lande Nordrhein-Westfalen“ vom 11. August 1953 (POG 1953) ist in acht Abschnitte gegliedert. Der erste Abschnitt ist mit „Träger der Polizei“ überschrieben und enthält nur den § 1 mit der Aussage: „Die Polizei ist Angelegenheit des Landes.“ Im zweiten Abschnitt (§§ 3–8) werden die Polizeibezirke bestimmt und die Polizeibehörden genannt (vgl. RN 18 f.). Der dritte Abschnitt (§§ 9–17) enthält Regelungen zur „Abgrenzung der örtlichen und sachlichen Zuständigkeit der Kreispolizeibehörden“. Im vierten Abschnitt (§§ 18–20) werden Regelungen zur Dienst- und Fachaufsicht getroffen. Als Verbindungsglied zur kommunalen Selbstverwaltung wurden die Polizeibeiräte eingeführt. Im fünften Abschnitt (§§ 21–25) sind Organisation und Aufgaben des Gremiums geregelt. Der sechste Abschnitt (§§ 26–28) des POG 1953 betrifft nicht die Organisation der Polizei, sondern deren Aufgaben und Befugnisse. In NRW galt noch das Preußische Polizeiverwaltungsgesetz (PVG) vom 1. Juni 1931 weiter, und im POG 1953 wurden in § 26 – dem Zitiergebot in Art. 19 GG folgend – die durch das Gesetz eingeschränkten Grundrechte aufgeführt. In § 28 POG 1953 wird der Innenminister ermächtigt, das PVG „in der zur Zeit geltenden Fassung unter Berücksichtigung der staatsrechtlichen und der durch dieses Gesetz gebotenen Änderungen für den Aufgabenbereich der Polizei im Gesetz- und Verordnungsblatt bekanntzugeben“. Der siebte Abschnitt (§§ 29–31) des POG 1953 enthält Bestimmungen über die „Polizeikosten“. Bemerkenswert ist, dass nach § 29 Abs. 1 POG 1953 die kreisfreien Städte und die Landkreise für ein Drittel der dem Land erwachsenen Kosten der Kreispolizeibehörden aufkommen mussten. Durch Gesetz vom 23. Juli 1963 (GV. NW. S. 249) wurde die Höhe der Kostenerstattung auf 20% reduziert und durch Gesetz vom 8. Dezember 1964 (GV. NW. S. 411) aufgehoben. Der achte Abschnitt (§§ 32–35) des POG 1953 enthält Übergangs- und Schlussbestimmungen. In § 35 wird der 1. Oktober 1953 als Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes bestimmt.

Ab dem 1. Oktober 1953 gab es in NRW die Kreis- und die Landespolizeibezirke. Die bisherigen Stadtkreis- und Regierungsbezirkspolizeibehörden wurden aufgelöst. Die Kreispolizeibezirke stimmten mit den Gebieten der Landkreise und der kreisfreien Städte überein, wobei der Innenminister in § 3 POG 1953 ermächtigt wurde, nach Anhörung der betroffenen Vertretungskörperschaften, Landkreise oder Teile davon sowie kreisfreie Städte zu einem Kreispolizeibezirk zusammenzufassen. Die Landespolizeibezirke stimmten nach § 4 mit den Grenzen der Regierungsbezirke überein. Der Zuständigkeitsbereich der Wasserschutzpolizei, welcher die schiffbaren Wasserstraßen sowie die Häfen umfasste, bildete nach § 3 Abs. 2 in seiner Gesamtheit einen eigenen Kreispolizeibezirk.

Polizeibehörden waren das Landeskriminalamt (als Landesoberbehörde), die sechs Regierungspräsidenten (Aachen, Arnsberg, Detmold, Düsseldorf, Köln, Münster) als Landespolizeibehörden sowie 79 Kreispolizeibehörden. Zu Letzteren gehörten elf Polizeipräsidien (Aachen, Bochum, Bonn, Dortmund, Düsseldorf, Duisburg, Essen, Gelsenkirchen, Köln, Recklinghausen, Wuppertal), zehn Polizeidirektionen (Bielefeld, Hagen, Krefeld, Leverkusen, Mönchengladbach, Mülheim, Münster, Neuß, Oberhausen und die Direktion Wasserschutzpolizei), vier Polizeiämter (Hamm, Herford, Iserlohn, Lüdenscheid) und 54 Oberkreisdirektoren als KPB. In den Landkreisen waren die Oberkreisdirektoren als untere staatliche Verwaltungsbehörden, in den kreisfreien Städten mit bis zu 100 000 Einwohnern die „Leiter der Polizeiämter“, in den Städten mit einer Einwohnerzahl von 100 000 bis 300 000 die „Polizeidirektoren“, in Städten mit 300 000 und mehr Einwohnern die „Polizeipräsidenten“ und für die Wasserschutzpolizei der „Wasserschutzpolizeidirektor“ die Leiter der Kreispolizeibehörde. Leiter der Landespolizeibehörden waren die Regierungspräsidenten.

Die Aufbauorganisation einer KPB blieb seit der Verstaatlichung der Polizei im Jahr 1953 lange Jahre unverändert. Die beiden Sparten der Polizei, nämlich die Schutzpolizei und die Kriminalpolizei, bildeten jeweils eine Abteilung. Dazu kam die Abteilung „Verwaltung“, in der die Personal- und Wirtschaftsangelegenheiten der Behörde erledigt wurden. Die Abteilung Schutzpolizei war regional in „Schutzbereiche“ gegliedert. Eine Bezeichnung, welche die Rolle der Polizei in den Städten und Gemeinden treffender beschreibt als der heutige Begriff der „Polizeiinspektionen“. Die Abteilung Kriminalpolizei war in Kriminalgruppen gegliedert, denen jeweils (Fach- und Regional-)Kommissariate zugeordnet waren.

3.2 Polizeiorganisation von 1969 bis 1980

Im Jahr 1969 wurde das „Gesetz über die Organisation und die Zuständigkeit der Polizei im Lande Nordrhein-Westfalen“ (RN 14) durch das Gesetz vom 8. Juli 1969 (GV. NW. S. 521) novelliert. Wesentlich war die Einfügung des neuen Abschnitts „Befugnisse der Polizeibehörden“. In Art. II des Änderungsgesetzes wird bestimmt, dass das Gesetz die Bezeichnung „Polizeigesetz“ erhält. Nach Art. IV des Änderungsgesetzes trat das Polizeigesetz mit Wirkung zum 1. Oktober 1969 in Kraft. Gleichzeitig traten das „Gesetz über die Bereitschaftspolizei des Landes Nordrhein-Westfalen“ (vgl. RN 96) und das „Preußische Polizeiverwaltungsgesetz in der für den Aufgabenbereich der Polizei geltenden Neufassung“ außer Kraft. Der Innenminister wurde ermächtigt, das Polizeigesetz unter Berücksichtigung der Änderungen bekannt zu geben. Dies ist am 28. Oktober 1969 (GV. NW. S. 740) geschehen.

Zu den Gründen für die Novellierung heißt es im Gesetzentwurf der Landesregierung vom 23. Mai 1967 (LT NRW, 6. WP, Drucks. Nr. 285, S. 13), dass mit dem POG 1953 „Organisation und Zuständigkeit der Polizei auf eine neue, den veränderten Nachkriegsverhältnissen angepaßte Rechtsgrundlage gestellt“ wurde, aber das „allgemeine Tätigkeitsrecht“ im weitergeltenden Polizeiverwaltungsgesetz (RN 17) geregelt wurde.

„Es erscheint dringend geboten, diese Zersplitterung und Unübersichtlichkeit zu beseitigen und ebenso wie für die Ordnungsbehörden ein einheitliches Gesetz über Organisation, Aufgaben und Befugnisse der Polizei zu schaffen. Dieses Bemühen geht über rechtssystematische Bedürfnisse weit hinaus. Gerade die Aufgaben der Polizei machen vielfach unmittelbare Eingriffe in die Rechtssphäre des Staatsbürgers notwendig. Aus rechtsstaatlichen Gründen sollten die grundlegenden Vorschriften hierüber möglichst einheitlich und übersichtlich zusammengefaßt werden. Das dient dem Schutz des Bürgers in zweifacher Hinsicht: Er kann sich selbst leichter über die geltenden Bestimmungen unterrichten. Zum anderen wird es aber auch für den Polizeibeamten einfacher, die maßgeblichen Bestimmungen zu beherrschen und sich mit Voraussetzung und Grenzen seiner Befugnisse eingehend vertraut zu machen. Der derzeitige Rechtszustand erschwert die Bemühungen um eine bessere Ausbildung der Polizei außerordentlich.“ (ebd., S. 13 f.)

Schwerpunkt der Gesetzesnovellierung war die Regelung der Befugnisse der Polizei zur Gefahrenabwehr im sechsten Abschnitt des PolG 1969, aber es wurden auch organisationsrechtliche Änderungen vorgenommen. Die Bestimmungen über die örtliche Zuständigkeit (§§ 12–14) und die Aufgaben und sachliche Zuständigkeit (§§ 15–19) stimmen weitgehend mit dem heute geltenden Recht überein.

Im zweiten Abschnitt wurde neben den Kreispolizeibehörden, den Landespolizeibehörden (Regierungspräsidenten) und dem Landeskriminalamt die Bereitschaftspolizei genannt. Die Bereitschaftspolizei ist nach § 8 Abs. 1 PolG 1969 eine Polizeieinrichtung und besteht aus der „Direktion der Bereitschaftspolizei“ und den „Abteilungen der Bereitschaftspolizei“. Nach § 8 Abs. 2 PolG 1969 dient die Bereitschaftspolizei der „Aus- und Fortbildung der Polizei und unterstützt die Polizeibehörden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach den Weisungen des Innenministers“. Die Zahl der Kreispolizeibehörden blieb nach Inkrafttreten des POG 1969 gleich. Sie veränderte sich erst durch eine Änderung des § 49 durch das „Gesetz zur abschließenden Regelung von Einzelfragen aus Anlaß der kommunalen Neugliederung (Neugliederungs-Schlußgesetz)“ vom 26. November 1974 (GV. NW. S. 1474). Danach bestanden folgende 51 Kreispolizeibehörden: 13 Polizeipräsidenten (Aachen, Bielefeld, Bochum, Bonn, Dortmund, Düsseldorf, Duisburg, Essen, Gelsenkirchen, Köln, Mönchengladbach, Recklinghausen und Wuppertal), acht Polizeidirektoren (Hagen, Hamm, Krefeld, Leverkusen, Mülheim, Münster, Neuss, Oberhausen sowie der Wasserschutzpolizeidirektor in Duisburg), das Polizeiamt Iserlohn sowie 29 Oberkreisdirektoren als KPB.