Kitabı oku: «Polizeiorganisation in Nordrhein-Westfalen», sayfa 3

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3.3 Polizeiorganisation von 1980 bis 1983

Ein eigenständiges Polizeiorganisationsgesetz (POG) gibt es in NRW erst seit 1980. Durch das Gesetz zur Neuordnung des Polizei-, Ordnungs-, Verwaltungsvollstreckungs- und Melderechts vom 25. März 1980 (GV. NW. S. 234) wurde das Polizeigesetz des Landes NRW (PolG NRW) geschaffen, in dem die Aufgaben und Befugnisse der Polizei zur Gefahrenabwehr geregelt werden. In Art. VI des Gesetzes wird der Innenminister ermächtigt, die Bestimmungen über die Organisation und Zuständigkeiten der Polizei, die nicht mehr Teil des PolG NRW sind, als „Gesetz über die Organisation und die Zuständigkeit der Polizei im Lande Nordrhein-Westfalen – Polizeiorganisationsgesetz (POG NW)“ bekannt zu machen. Dies geschah am 13. Mai 1980 (GV. NW. S. 521).

In der 8. Wahlperiode plante die Landesregierung eine grundlegende Reform der Polizeiorganisation. Insbesondere sollte die im Rahmen der Gebietsreform getroffene Neuregelung des § 49 PolG NRW, durch die das Land in 51 Kreispolizeibehörden gegliedert worden ist (RN 23), dem neuesten Entwicklungsstand angepasst werden (LT NRW Drucks. 8/4351, S. 19). In § 3 des Gesetzentwurfs werden die künftigen Kreispolizeibehörden einzeln aufgeführt. Ihre Zahl sollte auf 42 reduziert werden. Polizeidirektoren als KPB sollte es nicht mehr geben. Als KPB werden im Entwurf 17 Polizeipräsidenten, der Präsident der Wasserschutzpolizei und 24 Oberkreisdirektoren genannt. In den ländlichen Gebieten des Landes sollten die Oberkreisdirektoren „Träger der Polizeigewalt“ bleiben, weil sie eine „ortsnahe und wirtschaftliche Verwaltung“ garantierten (LT NRW Drucks. 8/4351, S. 22). Im Gesetzentwurf war außerdem vorgesehen, dass die Polizeiaufgaben in sogenannten „Ballungskernen“ und „Ballungsrandzonen“ von Polizeipräsidenten als staatliche Behörden wahrgenommen werden sollten (LT NRW Drucks. 8/4351, S. 22). Dies wurde damit begründet, dass „in den Verdichtungsgebieten mit ihrer starken Ballung von Menschen, Siedlungen, von Gewerbe und Industrie die Gefahren für die öffentliche Sicherheit überproportional zunehmen“ (ebd.). Die Polizeibehörden sollten so groß sein, dass sie „durch Bereitstellung von Spezialkräften, Sonderausrüstungen und Einsatzreserven nicht nur die Routinearbeit der Polizei bewältigen, sondern auch außergewöhnliche Aufgaben lösen können“ (LT NRW Drucks. 8/4351, S. 22). Die Leitung der Behörde durch einen Polizeipräsidenten wurde im Gesetzentwurf damit begründet, dass so „die Führung sich ausschließlich auf die Erfüllung polizeilicher Aufgaben konzentrieren kann“ (ebd.). Im Gesetzentwurf war vorgesehen, dass die beiden Polizeidirektionen Mülheim und Oberhausen zum neuen Polizeipräsidium Mülheim zusammengefasst werden sollten und die Polizeidirektionen Hamm, Krefeld und Neuss und das Polizeiamt Iserlohn in die jeweils benachbarten Kreispolizeibehörden (PP Dortmund, PP Mönchengladbach, OKD Neuss und OKD Märkischer Kreis) eingegliedert werden sollten (LT NRW Drucks. 8/4351, S. 20). Die Amtszeit der Landesregierung mit Ministerpräsident Johannes Rau (SPD) und Innenminister Burkhard Hirsch (FDP) endete am 4. Juni 1980, sodass der Landtag in der 8. Wahlperiode die vorgeschlagenen Änderungen nicht mehr beschließen konnte.

Die vom 4. Juni 1980 bis zum 5. Juni 1985 amtierende Landesregierung mit Ministerpräsident Johannes Rau (SPD) und Innenminister Herbert Schnoor (SPD) brachte am 19. Januar 1982 das „Gesetz über die Organisation und die Zuständigkeit der Polizei im Landes Nordrhein-Westfalen“ in den Landtag ein (LT NRW Drucks. 9/1400). Auch dieser Gesetzentwurf hatte das Ziel, die Kreispolizeibezirke den neuen kommunalen Grenzziehungen anzupassen. Im Gesetz sollte allerdings nur die Grundstruktur der Kreispolizeibezirke festgelegt und Einzelheiten der Organisation von der Landesregierung in einer Rechtsverordnung geregelt werden. Die Änderung der bestehenden Organisation der KPB sollte „auf das unbedingt notwendige Maß“ beschränkt werden (LT NRW Drucks. 9/1400, S. 12). Auch der Behördentyp der Polizeidirektoren sollte beibehalten werden (ebd.). Die Mindest-Einwohnerzahl für Polizeipräsidien wurde von 300 000 auf 250 000 gesenkt (LT NRW Drucks. 9/1400, S. 13). Als Anlage war dem Gesetzentwurf der Entwurf einer Verordnung beigefügt, der u. a. vorsah, dass die Stadt Neuss in den Polizeibezirk des OKD Neuss und die Stadt Viersen in den Polizeibezirk des OKD Viersen integriert wurde. Das Polizeiamt Iserlohn sollte aufgelöst werden und die Stadt Iserlohn in den Polizeibezirk des OKD Lüdenscheid (Märkischer Kreis) integriert werden (LT NRW Drucks. 9/1400, S. 18). Großpräsidien in den Ballungsräumen (RN 25) sind im Gesetzentwurf allerdings nicht vorgesehen. Nach intensiven Beratungen im Ausschuss für innere Verwaltung einigten sich CDU und SPD darauf, dass in NRW nur noch Polizeipräsidien und Oberkreisdirektoren als Kreispolizeibehörden bestehen sollen (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses LT NRW Drucks. 9/1780, S. 17). Um Besoldungserhöhungen für die bisherigen Polizeidirektoren (Besoldungsgruppe B 2) zu vermeiden, wurde durch Änderung des Landesbesoldungsgesetzes festgelegt, dass nur Polizeipräsidenten in Städten mit mehr als 300000 Einwohnern der Besoldungsgruppe B 4 angehören sollten. Diese Regelung gilt noch heute, obwohl die Einwohnerzahl eines Polizeibezirks allein kein geeigneter Indikator für die Bemessung der Besoldung der Polizeipräsidentinnen und Polizeipräsidenten ist.

Das „Gesetz über die Organisation und die Zuständigkeit der Polizei im Land Nordrhein-Westfalen“ vom 13.7.1982 (GV. NW. S. 339) trat am 1.1.1983 in Kraft. Die Verordnung über die Kreispolizeibehörden des Landes Nordrhein-Westfalen (VO KPB) vom 27.10.1982 (GV. NW. 1982 S. 692) führt 20 Polizeipräsidenten in kreisfreien Städten und den Polizeipräsidenten der Wasserschutzpolizei sowie 29 Oberkreisdirektoren als KPB auf. Die VO KPB änderte die Polizeibezirke dahingehend, dass die Stadt Iserlohn (zuvor Polizeiamt) dem OKD Lüdenscheid, die Stadt Neuss (zuvor Polizeidirektor Neuss) dem OKD Neuss und die Stadt Viersen (zuvor Polizeidirektor Mönchengladbach) dem OKD Viersen sowie die Stadt Castrop-Rauxel dem PP Recklinghausen zugeordnet wurde.

3.4 Polizeiorganisation von 1990 bis 2002

Durch das „Gesetz zur Fortentwicklung des Datenschutzes im Bereich der Polizei und der Ordnungsbehörden“ (GFD Pol) vom 7. Februar 1990 (GV. NRW. 1990 S. 46) wurde das Polizeiorganisationsgesetz geringfügig geändert. Bei der sachlichen Zuständigkeit für die Gefahrenabwehr wurde das Schutzgut „öffentliche Ordnung“ gestrichen und die Regelungen über die Polizeibeiräte wurden um das Verbot der Benachteiligung (vgl. § 17 RN 7) und das Gebot der Verschwiegenheit (vgl. § 18 RN 3) ergänzt. Das POG wurde in der neuen Fassung durch Gesetz vom 22. Oktober 1994 (GV. NRW. 1994 S. 852) bekannt gemacht. Aufgehoben wurde es durch die Neufassung vom 5. Juli 2002 (GV. NRW. 2002 S. 308).

Mit Wirkung vom 15. März 1996 wurden nach § 14 LOG NRW die „Direktion für Ausbildung der Polizei Nordrhein-Westfalen“ mit den „Polizeiausbildungsinstituten“ (PAI) Bochum, Brühl, Linnich, Schloß Holte-Stukenbrock, Selm und Wuppertal errichtet. Die Organisation dieser Polizeieinrichtungen wurde durch den RdErl. des Innenministeriums vom 16. April 1997 (MBl. NW. 1997 S. 500) bestimmt. Zum gleichen Zeitpunkt wurden das „Polizeifortbildungsinstitut Carl Severing“ in Münster und das „Polizeifortbildungsinstitut Neuss“ (vormals „Landeskriminalschule“) als Polizeieinrichtungen errichtet. Die Organisation der beiden Fortbildungsinstitute wurde durch den RdErl. des Innenministeriums vom 31. Oktober 1996 (MBl. NW. 1996 S. 1807) bestimmt.

Von besonderer Bedeutung ist die Änderung der Aufbauorganisation der KPB nach mehr als 40 Jahren durch den RdErl. des Innenministeriums „Organisation der Kreispolizeibehörden des Landes Nordrhein-Westfalen“ vom 29. Oktober 1997 (MBl. NW. 1997 S. 1364). Ziel der Reform war die Integration von Schutz- und Kriminalpolizei und eine Zentralisierung der Aufgaben, wie sie schon im ersten „Programm für die Innere Sicherheit in der Bundesrepublik Deutschland“ aus dem Jahr 1974 gefordert worden war (vgl. zur historischen Entwicklung: Reuter Die Polizei 2007, S. 356 ff.). Nach der Neuorganisation gab es statt drei nur noch die zwei Abteilungen „Verwaltung und Logistik“ (VL) und „Gefahrenabwehr/Strafverfolgung“ (GS). Die Abteilung GS war in die Unterabteilungen „Zentrale Kriminalitätsbekämpfung“ (ZKB), Polizeiinspektionen (PI) und „Polizeiliche Sonderdienste“ (PSD) gegliedert. Dem Leiter GS war ein Abteilungsstab mit den Dezernaten GS 1 (Einsatz), GS 2 (Kriminalitätsangelegenheiten) und GS 3 (Verkehr) zugeordnet. Als Organisationseinheit gehörte zu jeder PI auch mindestens ein Kriminalkommissariat. Neben einem Organigramm einer KPB als Anlage 1 wurden dem RdErl. eine „Aufgabenbeschreibung für den Bezirksdienst“, die Aufstellung „Dezentral und zentral wahrzunehmende Aufgaben der Kriminalitätsbearbeitung“, die „Aufgabenbeschreibung für die Unterabteilung Polizeilicher Staatsschutz“ sowie die „Aufgabenbeschreibung für die Wasserschutzpolizei bei der Bearbeitung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten“ als Anlagen beigefügt.

Die Neuorganisation betraf auch die Autobahnpolizei bei den Bezirksregierungen (RN 32). Durch RdErl. des Innenministeriums vom 29. Oktober 1997 (MBl. NRW. 1997 S. 1371) wurde die Organisation in „Autobahn-Polizeiinspektionen“ (API) mit „Autobahnpolizeihauptwachen“ (APHW) und „Autobahnpolizeiwachen“ (APW) vorgegeben. Mit RdErl. vom gleichen Tag (MBl. NRW. 1997 S. 1369) wurde die Polizeifliegerstaffel NRW, die heute eine Dienststelle des LZPD ist, (vgl. § 13a RN 10) mit der „Polizeihubschrauber Staffel Rheinland“ (Bezirksregierung Düsseldorf) und der „Polizeihubschrauber Staffel Westfalen“ (Bezirksregierung Arnsberg) der Abteilung „Einsatzunterstützung“ des Landeskriminalamts NRW eingegliedert.

3.5 Polizeiorganisation von 2003 bis 2019
3.5.1 Neuorganisation von Wasserschutzpolizei und Autobahnpolizei

Durch das „Gesetz zur Änderung des Polizeiorganisationsgesetzes und zur Änderung weiterer Vorschriften über die Organisation der Polizei“ vom 23. Mai 2006 (GV. NRW. 2006 S. 266) wurde das POG im Hinblick auf zwei spezielle Organisationseinheiten geändert: Das Präsidium der Wasserschutzpolizei in Duisburg wurde aufgelöst und die Bezirksregierungen waren nicht mehr für die Autobahnpolizei zuständig. Nach § 3 Abs. 1 POG 2006 ist die Wasserschutzpolizei eine „Organisationseinheit des für den Standort Duisburg zuständigen Polizeipräsidiums“. Nach Neufassung des § 12 durch das POG 2006 sind für die Verkehrsüberwachung auf Bundesautobahnen (Autobahnpolizei) die Polizeipräsidien Bielefeld für den Regierungsbezirk Detmold, Münster für den Regierungsbezirk Münster, Dortmund für den Regierungsbezirk Arnsberg, Düsseldorf für den Regierungsbezirk Düsseldorf und Köln für den Regierungsbezirk Köln zuständig.

3.5.2 Erweiterung der Polizeibezirke PP Köln und PP Essen

Durch Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des POG (RN 32) wurde die „Verordnung über die Kreispolizeibehörden des Landes Nordrhein-Westfalen“ dahingehend geändert, dass zum Polizeibezirk des Polizeipräsidiums Köln die kreisfreien Städte Köln und Leverkusen und zum Polizeibezirk des Polizeipräsidiums Essen die kreisfreien Städte Essen und Mülheim/Ruhr gehören. Wie auch bei späteren Änderungen des POG wurde mit „Synergieeffekten“ argumentiert. Im Gesetzentwurf der Landesregierung (LT NRW Drucks. 14/929. S. 1) wird dazu festgestellt: „Die voraussichtlich eintretenden Synergieeffekte (etwa 145 Funktionen) bewirken, dass operative Bereiche (z. B. Wach- und Wechseldienst, Kommissariate) personell verstärkt werden.“ In NRW bestanden nach der Änderung des POG nunmehr 18 Polizeipräsidien.

Die Reduzierung der Anzahl der Kreispolizeibehörden ist eine Forderung, die auch von allen Arbeitsgruppen zur Reform der Polizeiorganisation in NRW erhoben worden ist. So hat die von der Landesregierung aufgrund eines Beschlusses des Landtags eingerichtete „Kommission zur Neuordnung von Polizeiführung und Polizeiverwaltung“, nach ihrem Vorsitzenden „Scheu-Kommission“ genannt, in ihrem Abschlussbericht vom Januar 2005 (LT NRW Vorlage 13/3156) eine Organisation mit „16 nahezu gleich großen Polizeipräsidien“ empfohlen (Abschlussbericht, S. 83 f.). Zuletzt hat sich die Regierungskommission „Mehr Sicherheit für Nordrhein-Westfalen“ mit ihrem Vorsitzenden Wolfgang Bosbach im Abschlussbericht über die Zahl der KPB geäußert. Zunächst werden die in anderen Arbeitsgruppen diskutierten Modelle vorgestellt, um dann festzustellen, dass sich die Regierungskommission entschlossen hat, aufgrund „der Vielzahl der in dem vorliegenden Abschlussbericht abzuhandelnden Themen und der Komplexität der Frage des äußeren Behördenaufbaus der Polizei“ lediglich „einige Richtungsempfehlungen abzugeben“ (Abschlussbericht, S. 88, vgl. LT NRW Vorlage 17/3651). Die zentrale Empfehlung lautet: „Aus Sicht der Regierungskommission ist polizeiliche Präsenz in der Fläche und insbesondere im ländlichen Raum zwingend erforderlich. Die Regierungskommission hält derzeit eine Veränderung der äußeren Aufbauorganisation der Polizeibehörden in Nordrhein-Westfalen für nicht zielführend“ (ebd., S. 89). Es mag gute Argumente für die Beibehaltung der aktuellen Behördenstruktur in NRW geben, aber die „polizeiliche Präsenz in der Fläche“ ist kein Grund. Wäre z. B. Oberhausen kein Polizeipräsidium, sondern eine Polizeiinspektion des benachbarten PP Duisburg, würde dies die Präsenz der Polizei durch (Funk-)Streifen, den Bezirksdienst und (Regional-)Kommissariate nicht beeinflussen. In einzelnen Tätigkeitsfeldern wie z. B. dem der spezialisierten Verkehrsüberwachung (Schulbuskontrollen, Überprüfungen von Gefahrguttransporten) würde die Polizeipräsenz in der Fläche bei größeren Behörden unter Umständen sogar höher sein. Aktuell steht eine veränderte Behördenstruktur der Polizei aber nicht zur Diskussion.

3.5.3 Herauslösung der Polizei aus den Bezirksregierungen

Am 29. November 2006 brachte die Landesregierung den Entwurf des „Gesetzes zur Änderung des Polizeiorganisationsgesetzes und zur Änderung weiterer Vorschriften über die Organisation der Polizei“ (LT NRW Drucks. 14/3018) in den Landtag ein. Sie setzte damit eine Vereinbarung im Koalitionsvertrag von CDU und FDP um, die die „Herauslösung der Polizeidezernate aus den Bezirksregierungen“ vorsieht (ebd., S. 21). Die bis dahin von den Dezernaten 25 und 26 der Bezirksregierungen wahrgenommenen Aufgaben sollten auf die Kreispolizeibehörden, auf zwei neue Landesoberbehörden und auf das Innenministerium verlagert werden (ebd.). Bemerkenswert ist die Feststellung im Gesetzentwurf, dass damit erhebliche Synergieeffekte erzielt werden: Es „werden etwa 150 Funktionen für den operativen Dienst gewonnen. Dies führt dazu, dass nahezu die Hälfte der bislang mit polizeilichen Aufgaben bei den Bezirksregierungen befassten Polizeivollzugsbeamten und -beamtinnen für den operativen Dienst zurückgewonnen werden. Die Synergien verbleiben zur Stärkung der operativen Bereiche in der Polizei“ (ebd.).

Durch das „Gesetz zur Änderung des Polizeiorganisationsgesetzes und zur Änderung weiterer Vorschriften über die Organisation der Polizei“ vom 29. März 2007 (GV. NRW 2007 S. 140) wurden die Bezirksregierungen als Polizeibehörden durch zwei Landesoberbehörden ersetzt, und zwar durch das „Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste“ (LZPD) und das „Landesamt für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei“ (LAFP). Die bisherigen Polizeieinrichtungen „Zentrale Polizeitechnische Dienste NRW“ und das „Institut für Aus- und Fortbildung der Polizei“ gingen in die beiden neuen Landesoberbehörden (RN 80 ff.) auf. Mit dem Landeskriminalamt (LKA) bestanden in NRW nach der Gesetzesänderung drei Landesoberbehörden.

Aufgaben, die bis dahin von den Bezirksregierungen wahrgenommen wurden „und wegen ihrer besonderen Bedeutung zukünftig landesweit nach einheitlichen Standards wahrgenommen werden sollen“, wurden auf die drei Landesoberbehörden LKA, LZPD und LAFP „angelehnt an die polizeilichen Kernaufgaben und die wesentlichen Unterstützungsleistungen“ verteilt (LT NRW Drucks. 14/3018, S. 21). Das gilt in erster Linie für die Einsatzkoordinierung und die Aufsicht. Die bis dahin bei den Bezirksregierungen, dem LKA und den Zentralen Polizeitechnischen Diensten NRW getrennt wahrgenommene Einsatzkoordinierung und Einsatzunterstützung wird beim LZPD zusammengeführt (ebd.) Das Innenministerium soll sich auf seine „strategischen Aufgaben“ konzentrieren und wird von Einzelfallentscheidungen entlastet; operative und strategische Verantwortung werden konsequent getrennt (ebd.). Nach § 5 Abs. 1 POG 2007 führt das Innenministerium die Dienst- und Fachaufsicht über die drei LOB und die KPB, sodass nach Wegfall der Bezirksregierungen als Mittelinstanz ein zweistufiger Verwaltungsaufbau für die Polizei besteht. Nach § 5 Abs. 2 POG 2007 kann das Innenministerium einer LOB durch Rechtsverordnung für einen im einzelnen bestimmten Aufgabenbereich die Aufsicht über andere Behörden übertragen. Diese Regelung der Aufsicht hat sich in der Praxis nicht bewährt und wurde im Jahr 2020 geändert (RN 55).

3.5.4 Neuorganisation der Kreispolizeibehörden

Die Aufbauorganisation der KPB (RN 30) blieb nach dieser Änderung des POG zunächst unverändert. Im Zusammenhang mit dem Projekt „Neues Steuerungsmodell“ (NStM) für die Polizeibehörden wurde aber über eine Neuorganisation der KPB diskutiert. Am 1. April 2004 startete in den Polizeipräsidien Aachen und Köln ein Pilotversuch mit dem sogenannten Direktions- oder Konzernmodell (vgl. dazu Reuter Die Polizei 2007, S. 357 f.). Bereits in der Erprobungsphase wandten sich die Leiterinnen und Leiter einzelner KPB an das Innenministerium mit der Bitte um die Genehmigung, Elemente oder das gesamte „Direktionsmodell“ für ihre Behörde übernehmen zu dürfen. Darüber informierte das Innenministerium am 15. März 2006 den Landtag (LT NRW Vorlage 14/343). Erst durch den RdErl. des Innenministeriums „Organisation der Kreispolizeibehörden des Landes Nordrhein-Westfalen“ (RdErl. Orga KPB) vom 21. Dezember 2010 (MBl. NRW 2010 S. 912) wurde das „Direktionsmodell“ für alle KPB verbindlich vorgeschrieben. Bis zum 31. Dezember 2011 mussten die Vorgaben umgesetzt worden sein.

Nach Ziffer 1 RdErl. Orga KPB (RN 38) weisen die Kreispolizeibehörden organisatorisch eine an den Kernaufgaben orientierte, viergliedrige Direktionsstruktur auf. Neben den Direktionen Gefahrenabwehr/Einsatz (DirGE), Kriminalität (DirK) und Verkehr (DirV) ist die Direktion Zentrale Aufgaben (DirZA) eingerichtet. Zusätzlich sind jeweils als weitere Direktion im PP Duisburg die „Direktion Wasserschutzpolizei“ und im PP Köln die „Direktion Besondere Aufgaben“ eingerichtet. In Polizeipräsidien sind die Direktionsleitungen unmittelbar der Behördenleitung nachgeordnet. Den Landrätinnen und Landräten als KPB ist eine „Abteilungsleitung der Polizei“ (Leiter P) und dieser die Direktionsleitungen nachgeordnet. Der Behördenleitung des Polizeipräsidiums und der Abteilungsleitung Polizei ist ein Leitungsstab zur Unterstützung zugeordnet. Zentrales Steuerungsorgan für strategische Aufgaben der Kreispolizeibehörde ist die „Leitungskonferenz“. Ihr gehören die Behördenleitung und in Landratsbehörden die Abteilungsleitung Polizei, die Direktionsleitungen und die Leitung des Leitungsstabes an.