Kitabı oku: «Die Regulierung innovativer Finanzinstrumente», sayfa 22

B. Was sind die aufsichtsrechtlichen Schutzgüter?
I. Einführung

Eine Definition der maßgeblichen aufsichtsrechtlichen Schutzgüter wird dadurch erschwert, dass in Bezug auf die Finanzmärkte kein einheitlicher Ordnungsrahmen besteht. Abgesehen davon, dass das Regelungssystem stark international bzw. europäisch geprägt ist, stehen Vorschriften zu einzelnen Marktteilnehmern (z.B. Banken, Versicherungen) relativ unverbunden neben Regelungen über Finanzmarktaktivitäten (z.B. den Wertpapierhandel) oder zentrale Infrastrukturen (z.B. Börsen als Handelsplätze). Außerdem sind die einzelnen Regelungen im Zeitverlauf, insbesondere in den letzten Jahren, großen Veränderungen unterworfen gewesen.

Im Folgenden werden die Schutzzielbestimmungen auf internationaler, supranationaler (= europäischer) und nationaler Ebene vorgestellt. Eine Ergänzung bzw. genauere Eingrenzung findet im weiteren Verlauf jeweils an der Stelle statt, wo dies erforderlich erscheint.

II. Internationale Ebene (Völkerrecht)

Eine für alle betroffenen Märkte relevante Festlegung aufsichtsrechtlicher Schutzgüter ist auf internationaler Ebene bemerkenswerterweise erst durch die Beschlüsse der G 20 im Rahmen der jüngsten Finanz- und Wirtschaftskrise erfolgt. Die in mehreren Gipfelerklärungen enthaltenen Beschlüsse definieren zwar vorrangig politische Ziele, enthalten aber auch eine Selbstverpflichtung der an den Gipfeln beteiligten Staaten und haben insofern einen völkerrechtlichen Gehalt.590 Sie werden in den zur Umsetzung ergangenen Empfehlungen des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht und anderer Gremien (z.B. IOSCO, FSB) näher konkretisiert.591

1. Beschlüsse der G 20

Die G 20 haben insbesondere in ihrer Gipfelerklärung vom November 2008 und den Erklärungen zu den folgenden Gipfeln 2009 bis 2014 Ziele für die grundlegende Überarbeitung und Verbesserung der bis dahin bestehenden Finanzmarktregulierung formuliert.592 Dies geschah auf Grundlage der in der Erklärung vom November 2008 geteilten Auffassung zwischen den Gipfelteilnehmern, dass:

„Marktprinzipien, offenes Handels- und Investitionssysteme sowie wirksam regulierte Finanzmärkte die Dynamik, die Innovation und das Unternehmertum fördern, welche für Wirtschaftswachstum, Beschäftigung und Armutsbekämpfung essentiell sind.“593

In Bezug auf die krisenbedingten Entwicklungen auf den Finanzmärkten führten die Gipfelteilnehmer weiter aus, dass:

„die Marktteilnehmer hohe Erträge ohne adäquate Einschätzung der Risiken gesucht und es unterlassen hatten, eine geeignete Sorgfalt walten zu lassen. Mit einem Mal kamen schwache Standards für die Risikozeichnung, einem unzuverlässigen Risikomanagement, immer komplexeren und undurchsichtigen Finanzprodukten und daraus folgender übermäßiger Hebelung zusammen, wodurch das System als solches anfällig wurde. Politik, Regulierer und Aufsicht in einigen entwickelten Staaten erfassten und adressierten die sich aufbauenden Risiken in den Finanzmärkten nicht in geeigneter Weise, hielten mit Finanzinnovationen (financial innovation) nicht hinreichend Schritt und beachteten nicht hinreichend die systemischen Auswirkungen von heimischen Aufsichtsmaßnahmen.“594

Aus diesen Aussagen lassen sich die zentralen Ziele der Finanzmarktregulierung ableiten, nämlich der Schutz gegen Risiken und Praktiken, welche zu einer umfassenden Systemgefährdung führen können, zudem eine die aktuellen Marktentwicklungen erfassende und ihrerseits nicht systemschädigende Aufsicht. Im weiteren Verlauf der Gipfelerklärung wird präzisiert, in welcher Richtung die Finanzaufsicht angesichts der festgestellten Defizite weiter zu entwickeln ist.

Im Einzelnen soll die durch die Gipfelteilnehmer zu gewährleistende Aufsicht:

 • erstens für Finanzmarktstabilität sorgen, und davon abgeleitet Transparenz und Rechenschaftspflichten (= Anlegerschutz), einen schlüssigen Ordnungsrahmen und die Integrität des Handels auf den Finanzmärkten gewährleisten.

 • zweitens so strukturiert sein, dass sie aktuelle Marktentwicklungen erfasst und nicht ihrerseits systemschädigend wirkt. Daraus leitet sich eine Pflicht zu internationaler Kooperation und zur Reform internationaler (Finanz-)Institutionen ab.595

Zuletzt ist die Aufsicht drittens kein Selbstzweck, sondern dient dazu sicherzustellen, dass sich die Gesamtwirtschaft weiter frei und unverfälscht entwickeln kann.596 Hierauf ist später zurückzukommen.

In einem an die Gipfelerklärung angehängten Aktionsplan werden die genannten Einzelziele noch (etwas) näher konkretisiert.597 Zur Weiterentwicklung eines schlüssigen Ordnungsrahmens wird gefordert, die Regulierung solle kurzfristig prozyklischen Entwicklungen entgegenwirken. Auf mittlere Sicht solle die Finanzmarktregulierung überprüft werden, vor allem in Hinblick auf Institutionen, Instrumente und Märkte, die bis dahin unreguliert waren.598 Außerdem sollten umgehend Maßnahmen „zur Verringerung der systemischen Risiken durch CDS und Over-the-counter-Derivate“ getroffen und das Risikomanagement der Banken verbessert werden.599 Die Regulierung müsse:

„schnell auf Entwicklungen und Innovationen auf den Finanzmärkten oder bei Finanzprodukten reagieren“.600

Ferner sollten die Maßnahmen zur Förderung der Integrität auf den Finanzmärkten heimische und grenzüberschreitende Bedrohungen der Marktstabilität aufdecken, Märkte und Anleger schützen (insb. gegen Marktmanipulationen und Betrug) und das globale Finanzsystem gegenüber unkooperativen und intransparenten Rechtsordnungen sichern.601

In der Gipfelerklärung vom April 2009 wurden die volkswirtschaftlichen Ziele hinsichtlich der Reform der Finanzmarktregulierung genauer festgelegt. Danach sollte das Finanzsystem in die Lage versetzt werden, die Kreditvergabe wiederaufzunehmen, die Finanzregulierung sollte zur Erhöhung des Vertrauens gestärkt und weltweit abgestimmt werden und die Finanzinstitutionen sollten hinreichend kapitalisiert und reformiert werden, um die herrschende Krise zu überwinden.602 Durch die seit dem Vorjahr in Angriff genommenen und zusätzlich vereinbarte Maßnahmen sollten Verbraucher und Anleger geschützt und Marktdisziplin sichergestellt werden; außerdem sollten negative Auswirkungen auf andere Staaten vermieden, Regulierungsarbitrage verhindert und Dynamik und Wettbewerb gestärkt werden.603 Auch in diesem Zusammenhang wurde betont, dass Risiken kontrolliert werden sollten und dass die Regulierung mit den Innovationen im Markt Schritt halten müsse.604

In der Erklärung zu einem weiteren Gipfel im September 2009 wurde unter anderem das Prinzip formuliert, dass Standards für große Finanzinstitutionen den Kosten eines Verstoßes gegen diese Standards angemessen sein sollten.605 Zur Risikokontrolle sei ein Gleichgewicht von makro- und mikroprudentieller Regulierung zu finden.606 Hiermit wurde erstmals in einer Gipfelerklärung der G 20 ausdrücklich zwischen makro- und mikroprudentieller Regulierung unterschieden. Die übrigen Erklärungen zu diesem Gipfel wiederholten die bisherigen Regelungsziele und definierten genauer als bisher die getroffenen bzw. noch zu treffenden Maßnahmen.607

Die Regulierungsagenda wurde in zwei weiteren Gipfelerklärungen im Jahr 2010 weiterentwickelt.608 In der Gipfelerklärung vom November 2011 wurde erstmals zwischen systemische Gefahren durch Banken bzw. Versicherungen, durch Schattenbanken und durch Marktaktivitäten unterschieden.609 Mit der Zeit verschob sich der Regulierungsfokus allerdings auf geldpolitische und makroökonomische Fragen.610 Die weiteren Gipfelerklärungen führten die bisherige Regulierungsagenda fort, ohne die bisherige Zielsetzung zu verändern.611 Dabei betonen die Gipfelerklärungen ab 2011 hauptsächlich das Ziel der Finanzmarktstabilität und der Bekämpfung der Ansammlung und Verlagerung von Risiken (insb. über OTC-Derivate). Zugrunde liegt offenbar die Einschätzung, dass die Weiterentwicklung der Regulierung insofern eine bleibende Herausforderung darstellt.

2. Konkretisierung durch internationale Organisationen

Die Beschlüsse in den Gipfelerklärungen der G 20 bedürfen zur Umsetzung einer weiteren Konkretisierung. Diese Konkretisierung erfolgt in einem gestuften System, an dem auf übernationaler Ebene weitere Institutionen bzw. Gremien beteiligt sind. Diese Gremien entwickeln Leitlinien und Empfehlungen, die zwar nicht unmittelbar rechtsverbindlich sind, aber die genannten Beschlüsse in ein in den einzelnen Rechtsordnungen umsetzbares Regelungsprogramm übertragen und diesbezüglich für die beteiligten Vertreter nationaler Aufsichtsbehörden, aber auch darüber hinaus eine mehr oder minder ausgeprägte (zumindest faktische) Bindungswirkung haben.612

In dem genannten System nimmt der Finanzstabilitätsrat (Financial Stability Board – FSB) eine gewisse Sonderstellung ein, denn dieses Gremium hat eine unmittelbar von den Gipfelbeschlüssen der G 20 abgeleitete Funktion. Der erst in der Finanzkrise (April 2009) geschaffene Finanzstabilitätsrat dient dazu, die Stabilität des Finanzsystems durch die Entwicklung strenger regulatorischer, aufsichtlicher und anderer auf den Finanzsektor bezogener Politiken zu fördern und zu einheitlichen Wettbewerbsbedingungen durch eine kohärente Politikumsetzung über Sektor- und rechtsordnungsspezifische Grenzen hinweg beizutragen.613 Der Finanzstabilitätsrat hat seit seiner Gründung vor allem die Aufgabe übernommen, Bereiche zu identifizieren, in denen die Finanzmarktregulierung Lücken aufweist, sodass es zum Aufbau systemischer Risiken kommen kann. Außerdem gibt er in den betreffenden Fällen Empfehlungen zur Verbesserung der Regulierung ab.

Als weitere Gremien sind auf internationaler Ebene mehrere bei der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich angesiedelte Ausschüsse für Banken und Zahlungsdienste zu nennen. Unter diesen ist vor allem der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht hervorzuheben, in dem Vertreter nationaler Aufsichtsbehörden und Notenbanken vertreten sind. Der Ausschuss soll speziell die Bankenaufsicht mit Blick auf die Regelungen, Verfahren und Bankpraktiken weltweit stärken und dadurch die Stabilität des Finanzsystems fördern.614 Dies tut der Ausschuss unter anderem durch den Austausch von Informationen, die Erarbeitung und Förderung von globalen Standards, Richtlinien und Praxisempfehlungen (z.B. zu Eigenkapital und Liquidität, sog. „Basel III“) und die Überwachung von Regulierung und Beaufsichtigung sowie der Marktentwicklung.615 Die Empfehlungen des Basler Ausschusses sind im vorliegenden Zusammenhang wegen der Bedeutung von Banken als Finanzintermediären relevant. Ergänzend wurde ein Basler Ausschuss für Zahlungs- und Marktinfrastrukturen geschaffen, der die Sicherheit und Effizienz von Zahlungen, Ausgleich (clearing), Abwicklung (settlement) zugehörigen Maßnahmen fördern und dadurch seinerseits zur Stabilität des Finanzsystems und zur Wirtschaftsentwicklung beitragen soll.616

Hinzu treten weitere Koordinationsgremien der nationalen Aufsichtsbehörden, unter denen hier vor allem die Internationalen Vereinigung der Wertpapieraufsichtsbehörden (International Organization of Securities Commissions – IOSCO) hervorzuheben ist. Diese hat die Aufgabe, zur Entwicklung der Märkte für Finanzinstrumente und der Verbesserung ihrer Effizienz beizutragen, die Rechtsdurchsetzung zu koordinieren und einheitliche Standards durchzusetzen.617 Je nach Sachzusammenhang entwickeln weitere aufsichtsbehördliche Gremien Leitlinien und Empfehlungen mit Blick auf den Handel mit Finanzinstrumenten (z.B. IAIS für Versicherungen).618