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III. Supranationale und nationale Ebene (einzelne Rechtsordnungen)
Das Aufsichtsrecht auf EU-Ebene und in Deutschland wurde ausgehend von den G 20-Beschlüssen reformiert. Deshalb sind die genannten Schutzgüter auch für das hiesige Aufsichtsrecht maßgeblich. Hinzu treten weitere Schutzgüter des EU-Rechts und des nationalen Rechts (die allerdings zumeist Teilaspekte der G 20-Schutzgüter betreffen). Insbesondere hinsichtlich solcher Schutzgüter ist die Kompetenzverteilung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten zu beachten, die dem nationalen Gesetzgeber im Bereich der Finanzmarktregulierung – zumindest im Grundsatz – nicht unerhebliche Spielräume belässt.619 Diese Spielräume sind allerdings, soweit der Regelungsgegenstand Binnenmarktrelevanz hat, durch die EU-Regulierung immer weiter verengt worden.
1. Europäische Union
a) Einführung: Problematik des Schutzguts
In Hinblick auf die EU besteht das grundlegende Problem, dass Schutzgüter der Finanzmarktaufsicht gar kein ausdrücklicher Gegenstand des Primärrechts sind.620 So ergibt sich aus Art. 3 Abs. 2 EUV lediglich, dass die EU einen Binnenmarkt errichtet, der unter anderem durch ausgewogenen Wirtschaftswachstums und von Preisstabilität, eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft geprägt sein soll. Diese Ziele gelten nicht nur für die Wirtschaftspolitik der EU selbst, sondern ebenso für die Wirtschaftspolitiken in den einzelnen Mitgliedstaaten (Art. 120, 121 Abs. 1 AEUV).
Das Aufsichtsrecht wird zwar als Regelungsbereich anerkannt (z.B. Art. 124 AEUV), bleibt nach dem Subsidiaritätsgrundsatz des Art. 4 Abs. 1 EUV aber grundsätzlich den Mitgliedstaaten zugewiesen. Auch das Europäische System der Zentralbanken soll grundsätzlich nur zu Maßnahmen „beitragen“, die von den zuständigen (nationalen) Behörden auf dem Gebiet der Aufsicht über die Kreditinstitute und der Stabilität des Finanzsystems ergriffen worden sind (Art. 127 AEUV).621 Der Rat kann der EZB in diesem Kontext zwar „besondere Aufgaben“ im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute und sonstige Finanzinstitute mit Ausnahme von Versicherungsunternehmen übertragen. Diese Ermächtigung ist im Zweifel aber restriktiv auszulegen.622 Sie dient dazu, den Umfang zu definieren, in dem die EZB neben ihren (vorrangigen) geldpolitischen Aufgaben auch mit Aufgaben einer institutionellen Aufsicht betraut werden kann.623 Darüber hinaus lässt sich aus ihr nichts zur Finanzmarktaufsicht und deren Funktionen in der EU ableiten. Das EU-Recht erkennt daneben im Beihilferecht durchaus an, dass die Mitgliedstaaten im Krisenfall etwa finanzielle Maßnahmen zur Rettung und Umstrukturierung von Banken ergreifen können und dass solche Beihilfen mit dem Ziel der Stabilisierung des Finanzsystems gerechtfertigt werden können.624 Diese Rechtfertigung ändert aber nichts daran, dass die Mitgliedstaaten damit ein grundsätzlich nur nach nationalem Recht relevantes Schutzziel verfolgen. Das EU-Recht schweigt folglich weitgehend zu aufsichtsrechtlichen Fragen.
Dem gegenüber steht die Erkenntnis, dass sich der Binnenmarkt ohne Gewährleistung der Stabilität des Finanzsystems seinerseits nicht erhalten bzw. weiter entwickeln lässt.625 Der EU-Gesetzgeber hat deshalb umfangreiche Regelungen in Form von Richtlinien und Verordnungen erlassen, die zumeist auf die Ermächtigungsgrundlagen zur Ausgestaltung der EU-Grundfreiheiten (Art. 53, 62 AEUV) und des Binnenmarktes (Art. 114 AEUV) gestützt sind.626 Dies gilt auch für die im weiteren Verlauf näher zu betrachtenden Regelungen mit Bezug auf Finanzinstrumente und den Handel mit ihnen.
b) Benennung einzelner Schutzgüter in EU-Rechtsakten
Die einzelnen im weiteren Verlauf relevanten EU-Rechtsakte beziehen sich in den Erwägungsgründen auf die Beschlüsse der G 20 oder benennen konkrete Schutzgüter, die in einem Zusammenhang mit den in den Beschlüssen genannten Aufgaben der Finanzaufsicht stehen. Daneben treten Rechtsgüter, die sich dem Ziel, den EU-Binnenmarkt weiterzuentwickeln, zuordnen lassen.
Besondere Bedeutung haben im EU-Regelungssystem die Vorschriften zu den Voraussetzungen für die Aufnahme von Tätigkeiten als Finanzintermediär und die dann einzuhaltenden Kapitalanforderungen. In Bezug auf Banken finden sich die betreffenden Regelungen in einer Verordnung und einer ergänzenden Richtlinie über Eigenmittelvorgaben (CRR/CRD IV).627 Diese Regelungen sollen nicht nur den Binnenmarkt stärken, sondern explizit auch der Umsetzung der G 20-Erklärung vom April 2009 und der Harmonisierungsempfehlungen der so genannten Larosière-Gruppe dienen.628 Abgesehen von diesen Zielen soll die CRR das europäische Vertragsziel der Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen beachten.629 Die CRD IV hat ergänzende Funktionen.630
Ähnlichen Schutzgütern dienen die Zulassungsvoraussetzungen und Kapitalvorgaben für andere Finanzintermediäre, allerdings ohne dass die relevanten Rechtsakte in der Regel explizit auf die G 20-Beschlüsse Bezug nehmen würden. So soll die Zweite Solvabilitätsrichtlinie vom November 2009 zum einen die Rechtsvorschriften über die Aufnahme und Ausübung des Versicherungs- und Rückversicherungsgeschäfts harmonisieren und damit der Entwicklung des Binnenmarkts für Versicherungsprodukte dienen, zum anderen „den jüngsten Entwicklungen in anderen Finanzbranchen“ Rechnung tragen und die im Lichte der Marktentwicklung „nicht mehr angemessen[en]“ Kapitalvorgaben für die Versicherungsbranche reformieren. Der durch die Richtlinie bewirkte Schutz soll dabei zwar vorrangig den Versicherungsnehmern und Anspruchsberechtigten (= Kapitalgebern) zugute kommen, aber auch insgesamt der Stabilität des Finanzsystems.631
In Bezug auf Investmentfonds soll die Richtlinie für (nicht geschlossene) Organismen für gemeinsame Anlagen in Wertpapieren (OGAW) die Wettbewerbsbedingungen für die relevanten Organismen angleichen, die Stabilität der OGAW und damit den Anlegerschutz fördern, aber auch Einheitlichkeit und Kohärenz „mit allen einschlägigen Rechtsvorschriften im Finanzsektor“ gewährleisten.632 Die Richtlinie über die Verwalter (häufig geschlossener) Alternativer Investmentfonds (AIF) soll dem Beitrag der Geschäfte der Verwalter von AIF, „Risiken über das Finanzsystem zu verbreiten oder zu verstärken“, entgegenwirken und dafür einen „harmonisierte[n] und strikte[n] Regulierungs- und Kontrollrahmen“ schaffen. Dabei geht es um die mit dem AIF-Geschäft verbundenen „Risiken und deren Folgen für Anleger und Märkte“.633 In der Verordnung über Geldmarktfonds steht der Schutz des „reibungslose[n] Funktionieren[s] des Marktes für kurzfristige Finanzierungen“ deutlich im Vordergrund. Daneben gewährleistet die Verordnung zwar auch einen Anlegerschutz, hier aber vor allem, „[u]m Anteilsrückgaben von Anlegern bei angespannter Marktlage entschärfen zu können“.634
In Bezug auf den Handel mit Finanzinstrumenten, die Abwicklung des Handels über zentrale Infrastrukturen und die Handelstransparenz sind als weitere relevante Regelungen insbesondere die Verordnungen und Richtlinien über Finanzinstrumente und über zentrale Finanzmarktinfrastrukturen zu nennen.635 Diese knüpfen ebenfalls an die Beschlüsse der G 20 und die Empfehlungen der Larosière-Gruppe an.636 Die Hauptziele der einschlägigen Verordnungen und Richtlinien sind die Verbesserung der Transparenz des Handels, der diskriminierungsfreie Zugang zu zentralen Infrastrukturen (insb. Handelsplätzen, Zentrale Gegenparteien), die Minderung systemischer Risiken, der Anlegerschutz und der Schutz vor Marktmissbrauch.637 Zur Bekämpfung von Marktmissbräuchen wurden zusätzlich eine Verordnung und eine Richtlinie mit speziellen Vorschriften erlassen.638 Die Transparenz von Leerverkäufen und die Koordinierung darauf bezogener aufsichtsrechtlicher Maßnahmen sind Gegenstand einer weiteren Verordnung.639 Zur Erhöhung der Transparenz bei Kapitalmarktprodukten ist ferner auf die Rechtsakte betreffend die in Prospekten enthaltenen Angaben sowie die Offenlegung von Informationen im Handel und bei Übernahmevorgängen (Wertpapierübernahmen) zu verweisen.640 Besondere Vorschriften gelten in Bezug auf Investmentfonds und von diesen ausgegebene Anteile; außerdem in Bezug auf den Vertrieb anderer Finanzinstrumente und -produkte als Finanzanlagen. Auch insofern stehen Transparenz und Anlegerschutz als Regelungsziele im Vordergrund.641 Die genannten Hauptziele werden in den Erwägungsgründen der betreffenden Vorschriften und der vielfach erforderlichen Durchführungsrechtsakte weiter konkretisiert.
Insbesondere das Ziel des Anlegerschutzes ist dabei vorrangig als institutioneller Schutz des allgemeinen Anlegervertrauens und nicht als Schutz einzelner Anleger ausgestaltet. Das lässt sich daraus ableiten, dass zwar die Notwendigkeit des Anlegervertrauens in das ordnungsgemäße Funktionieren der Finanzmärkte betont wird, den Anlegern in den relevanten Rechtsakten aber vielfach keine gesetzlichen Ansprüche (z.B. auf Schadenersatz bei Rechtsverletzung) eingeräumt werden.642 Dem Ziel des Anlegerschutzes lassen sich kontextabhängig verschiedene Teilziele zuordnen, die im Schrifttum – zum Teil über die Erwägungsgründe der relevanten EU-Rechtsakte und die einschlägige Rechtsprechung hinaus – weiterentwickelt worden sind (Anlegergleichbehandlung, Förderung rationaler Anlegerentscheidungen durch Aufklärung, anlegerbezogene Beratung, Sicherstellung einer professionellen Vermögensverwaltung).643 Auch bei diesen Regelungen gilt ergänzend das EU-Vertragsziel der Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen.644
Einen weiteren, hier allerdings nicht relevanten Regelungsbereich bildet die Regulierung von so genannten Zahlungsdiensten. Diese Regulierung betrifft nur die Abwicklung von Zahlungsvorgängen durch Geldzahlungen und den Einsatz von Zahlungsinstrumenten, enthält aber keine Regelungen über den Einsatz der von den zuvor behandelten Regelungen erfassten Finanzinstrumenten.645 Zahlungsvorgänge innerhalb von Zahlungs- und Wertpapierabwicklungssystemen sind vom Anwendungsbereich zudem ausdrücklich ausgenommen.
Die oben genannten Verordnungen sind jeweils in der gesamten EU unmittelbar anwendbar und verbindlich (Art. 288 Abs. 2 AEUV). Die Richtlinien sind dagegen für die Mitgliedstaaten, an die sie gerichtet sind, nur hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlassen jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel (Art. 288 Abs. 3 AEUV). Der unionsrechtliche Regelungsrahmen ist somit nicht abschließend.
2. Deutschland
a) Einführung
Im deutschen Finanzaufsichtsrecht ist es allenfalls bei einer sehr abstrakten Betrachtungsweise möglich, Schutzgüter zu bezeichnen, die für alle Regelungsbereiche einheitlich gelten. Diese Schwierigkeiten liegen in der gewachsenen Struktur des relevanten Aufsichtsrechts begründet und in den bislang nicht immer eindeutig geklärten Aufgaben der Aufsicht. Eine begrenzte Systematisierung der Schutzgüter ist ausgehend vom Regelungsansatz möglich, wenn eine an einzelne Institutionen anknüpfende Aufsicht (Abschn. b)) und eine marktbezogene Aufsicht (Abschn. c)) unterschieden werden.646
b) Institutionelle Aufsicht
Das deutsche Aufsichtsrecht schützt – im volkswirtschaftlichen Interesse – vor allem das Vertrauen in die Stabilität und gewerbliche Zuverlässigkeit von Finanzintermediären (Banken, Versicherungen, Investmentfonds usw.) und ergänzenden Dienstleistern (z.B. Finanzanlagenvermittler) und eine entsprechende Organisation bestimmter Finanzmarktinfrastrukturen (Börsen, Zentralverwahrstellen).647 Es geht insofern, wie angesprochen, von einem rein institutionellen Ansatz aus, regelt also die Zulassung und Tätigkeit der jeweiligen Unternehmen, ungeachtet ihres Geschäftsmodells im Einzelfall und unabhängig von den damit konkret verbundenen Risiken.
Eine Aufsicht ist insbesondere über das von Banken betriebene Kreditgewerbe erforderlich, was sich schon aus den Gesetzgebungsmaterialien von 1961 zum Kreditwesengesetz (KWG) ableiten lässt. Dort wurde darauf verwiesen, dass Banken als Kreditgeber und Geldsammelstelle für alle wesentlichen Zweige der Volkswirtschaft dienen, sodass Störungen in diesem Wirtschaftszweig leicht auf die gesamte Volkswirtschaft übergreifen.648 Banken treten tatsächlich als „Finanzintermediäre“ zwischen Einleger und Kreditsuchende. Sie nehmen also (i.d.R. jederzeit abrufbare) Einlagen gegen einen geringen Zins entgegen und vergeben mit den eingelegten Geldern (bis zu einem Fälligkeitszeitpunkt laufende) Kredite gegen einen höheren Zins (Stichwort: Fristentransformation).649 Eine Folge dieses Geschäftsmodells ist es, dass die Stabilität der Banken und – schwerwiegender – sogar des gesamten Finanzsystems schnell gefährdet sein kann. Denn die Einleger einer Bank sind nicht nur Kunden, die eine Kontoführungsleistung der Bank entgegennehmen, sondern sie sind zugleich Gläubiger der Bank, häufig mit jederzeitigem Zugriff auf ihre Einlagen. Wenn die Stabilität einer Bank nicht mehr gesichert zu sein scheint, ziehen sie unter Umständen massenhaft ihre Einlagen ab, und es kommt zu einem bank run. Die Auswirkungen eines solchen Schaltersturms (run) sind aber – anders als bei der Insolvenz eines Industrieunternehmens – nicht nur auf die betreffende Bank beschränkt, sondern können auch das Vertrauen in andere, ursprünglich gesunde Banken untergraben.650 Die Bankenaufsicht in Deutschland soll nach den Vorstellungen des Gesetzgebers die Schlüsselfunktionen der Kreditwirtschaft sichern, um diese als Instrument der staatlichen Geld- und Wirtschaftspolitik zu erhalten. Daneben wird auch das Vertrauen der Marktteilnehmer in die Funktionsfähigkeit der Kreditwirtschaft geschützt. Seit einigen Jahren ist, nicht zuletzt durch den zunehmenden Einfluss des EU-Rechts, die Bekämpfung der Geldwäsche als Schutzziel hinzugetreten.651
Die Versicherungsaufsicht nach dem Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG) dient einerseits dem Schutz der Versicherungsnehmer und von der Versicherung Begünstigten und andererseits zumindest herkömmlich dem Schutz der sog. Wirtschaftsfunktion der Versicherung.652 Nach hergebrachtem Verständnis soll die Versicherungsaufsicht im Sinne einer Fürsorge für ein möglichst gutes Funktionieren des Versicherungswesens sorgen (Strukturtheorie). Dem ist als modernerer Ansatz das Bedürfnis gegenübergestellt worden, dort einzugreifen, wo ein freier Wettbewerb nicht notwendig zur optimalen Versorgung mit Versicherungsschutz führt (allokationstheoretische Begründung).653 Beide Ansätze dürften sich allerdings insofern überschneiden, als auch die Fürsorge für ein gutes Versicherungswesen ein Aufsichtshandeln gerade dort zu rechtfertigen vermag, wo der Wettbewerb einen nach Maßgabe des Gesetzgebers optimalen Versicherungsschutz nicht sicherstellen kann. Als weitere, wenngleich nachrangige Ziele der heutigen Versicherungsaufsicht werden die Wahrung der Integrität des Finanzsystems und die Vermeidung prozyklischer Effekte genannt.654 Hinzu treten die nach dem EU-Recht auch für die Mitgliedstaaten maßgebenden Ziele wie z.B. der Schutz des Binnenmarkts und ein allgemeines Diskriminierungsverbot sowie Ziele der Verbraucherpolitik.655
Kaum über das EU-Recht hinausgehende Schutzgüter finden sich hingegen im Kapitalanlagegesetzbuch (KAGB), das die zentralen Vorschriften der deutschen Fondsregulierung enthält. Ausweislich der Gesetzesbegründung soll das Gesetz die Vorgaben des EU-Rechts zur Umsetzung der G 20-Beschlüsse im deutschen Recht umsetzen, zur Verwirklichung des europäischen Binnenmarktes im Investmentfondsbereich beitragen und einen hohen Schutzstandard für Anleger sicherstellen.656 Ergänzende Funktionen für den Bank-, Versicherungs- und Fondsvertrieb hat schließlich das Gewerbeordnungsrecht, das im Anlegerinteresse die Zuverlässigkeit von Anlagenvermittlern u.ä. gewährleisten soll.657
Das Börsengesetz als zentraler Regelungsrahmen für den Börsenbetrieb ist lange im Wesentlichen unverändert geblieben, insbesondere ab 2002 aber zunehmend häufig geändert worden.658 Als Hauptziel wird die staatliche Aufgabe gesehen, den Marktteilnehmern gut organisierte (= funktionsfähige) Handelsplattformen anzubieten. Dabei geht es insbesondere darum, den Marktteilnehmern eine Möglichkeit zu geben, auf dem Handelsplatz ihre Kapital- bzw. Transaktionskosten möglichst niedrig zu halten.659 Weitergehend wird angenommen, dass die Börsenregulierung auch dem (kollektiven) Anlegerschutz zugute kommen soll, d.h. dem Vertrauen der Anleger in die Fairness, Integrität und Ordnungsmäßigkeit des Börsenhandels.660 In jedem Falle geht es zwar um die Regelung der Organisation der Markteinrichtung und nicht um ausschließlich vertriebs- bzw. kapitalmarktbezogene Fragen.661 Allerdings ist nicht zu verkennen, dass der Schutz der Funktionsfähigkeit des Börsenhandels auch der Funktionsfähigkeit des Kapitalmarktes als solcher und den darüber hinausgehenden Schutzzielen (z.B. Anlegerschutz) zugute kommt und beides schwerlich zu trennen ist.662
In Bezug auf Zentralverwahrstellen (Verwahrer) enthält das Depotgesetz die maßgeblichen Regelungen über die Verwahrung von Wertpapieren und die Übertragung von Miteigentum an verwahrten Sammelbeständen.663 Das Gesetz ergänzt die Verordnung 909/2014 und hat zum Ziel, Bankkunden, die gesetzlich erfasste Wertpapiergeschäfte betreiben, die Möglichkeit zu geben, durch Einschaltung eines Verwahrers insbesondere Verwahrrisiken auszuschließen.664
Die Notwendigkeit einer aufsichtsrechtlichen Gefahrenabwehr leuchtet bei Marktplatzbetreibern (z.B. Börsen) und anderen zentralen Infrastrukturen (z.B. Zentralverwahrstellen) unmittelbar ein. Denn die Stabilität und Funktionsfähigkeit solcher Infrastrukturen muss auch für den Fall turbulenter Marktentwicklungen gewährleistet werden. Dennoch gibt es im nationalen Recht erst seit Kurzem eine besondere Regulierung zu Zentralen Gegenparteien und Transaktionsregistern.
c) Marktbezogene Aufsicht
Zu den zuvor genannten Aufsichtsbereichen, welche die Stabilität und Funktionsfähigkeit von Finanzintermediären und bestimmten Finanzmarktinfrastrukturen gewährleisten sollen, tritt aufgrund der europäischen Regulierung zunehmend eine Aufsicht, die sich auf den Schutz der Finanzmärkte und damit zusammenhängende Aspekte des Anlegerschutzes bezieht.665
Bei diesen Regelungen ist insgesamt, wie schon gesagt, häufig weniger eindeutig, ob und inwiefern es sich um Ordnungsrecht handelt oder nicht teilweise eher um ein besonderes Privatrecht, das Vorschriften an erster Stelle für die Marktteilnehmer selbst enthält. Das trifft insbesondere für die Regelungen zum Wertpapier- und Kapitalmarkthandel zu. Dennoch dienen diese Regelungen nicht nur der Durchsetzung individueller Schutzinteressen, sondern haben darüber hinausgehend auch eine gewisse ordnungsrechtliche Schutzfunktion. So soll etwa das deutsche Wertpapierhandelsgesetz (WpHG) die Kapitalmarktordnung in markt- und vertriebsbezogener Hinsicht schützen, damit hierdurch das Anlegervertrauen in die Marktintegrität gestärkt, der Internationalisierung des Börsengeschäfts Rechnung getragen und die Attraktivität des deutschen Finanzplatzes erhöht wird.666
Eine Reihe weiterer Gesetze und Verordnungen dient einem ergänzenden Schutz. Hervorzuheben ist im vorliegenden Zusammenhang insbesondere das Wertpapierprospektgesetz (WpPG), das den Anlegerschutz durch ausführlichere Informationsmöglichkeiten verbessern soll.667 Außerdem ist auf das Wertpapierübernahmegesetz (WpÜG) zu verweisen, durch das Anleger vor Informationsdefiziten bei öffentlichen Erwerbsangeboten geschützt werden sollen.668
590 Der Umfang dieser Selbstbindung der Gipfelbeteiligten bleibt allerdings fraglich; vgl. Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, 4. Auf. 2017, Rz. 90, 790f., 794. 591 Siehe Thiele (Fn. 570), S. 534ff., 552ff. zur Rolle der G 20 bzw. zur Kooperation nationaler Aufsichtsbehörden bei der Standardsetzung im Basler Ausschuss, IOSCO, IAIS, CPSS und IASB. 592 Die Erklärungen sind abrufbar unter: https://www.g20.org/en/g20/previous-summits und https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/EN/Standardartikel/Topics/Featured/G20/G20-Finance-Track-Documents.html (allerdings teilweise nicht völlig deckungsgleich). 593 G 20, Declaration at the Summit on financial markets and the world economy, 15. November 2008; abrufbar: https://www.g20.org/profiles/g20/modules/custom/g20_beverly/img/timeline/Washington/G20-declaration-washington-2008-en.pdf, Tz. 2: „market principles, open trade and investment regimes, and effectively regulated financial markets foster the dynamism, innovation, and entrepreneurship that are essential for economic growth, employment, and poverty reduction““ (eigene Übersetzung des englischsprachigen Originaltextes). 594 G 20, Declaration at the Summit on financial markets and the world economy, 15. November 2008 (Fn. 593), Tz. 3: „[M]arket participants sought higher yields without an adequate appreciation of the risks and failed to exercise proper due diligence. At the same time, weak underwriting standards, unsound risk management practices, increasingly complex and opaque financial products, and consequent excessive leverage combined to create vulnerabilities in the system. Policy-makers, regulators and supervisors, in some advanced countries, did not adequately appreciate and address the risks building up in financial markets, keep pace with financial innovation, or take into account the systemic ramifications of domestic regulatory actions“ (eigene Übersetzung des englischsprachigen Originaltextes). 595 G 20, Declaration at the Summit on financial markets and the world economy, 15. November 2008 (Fn. 593), Tz. 9 (eigene Übersetzung): „Strengthening Transparency and Accountability [...], Enhancing Sound Regulation [...], Promoting Integrity in Financial Markets [...], Reinforcing International Cooperation [...], Reforming International Financial Institutions [...]“ (eigene Übersetzung). 596 Siehe erneut die Nachweise in Fn. 593. 597 G 20, Action Plan to Implement Principles for Reform (angehängt an das Dokument vom 15. November 2008, Fn. 593), S. 1. 598 G 20, Action Plan to Implement Principles for Reform (Fn. 597), S. 2: „A review of the scope of financial regulation, with a special emphasis on institutions, instruments, and markets that are currently unregulated“ (eigene Übersetzung). 599 G 20, Action Plan to Implement Principles for Reform (Fn. 597), S. 2f.: „provide for timely and comprehensive measurement of risk concentrations and large counterparty risk positions across products and geographies“ (eigene Übersetzung). 600 G 20, Action Plan to Implement Principles for Reform (Fn. 597), S. 3: „respond rapidly to evolution and innovation in financial markets and products“ (eigene Übersetzung). 601 G 20, Action Plan to Implement Principles for Reform (Fn. 597), S. 4. 602 G 20, Leaders, Statement vom 2. April 2009; abrufbar: https://www.g20.org/profiles/g20/modules/custom/g20_beverly/img/timeline/ReinoUnido/G20-declaration-london-en.pdf, Tz. 4, 13ff., 20. 603 G 20, Leaders, Statement vom 2. April 2009 (Fn. 602), Tz. 14f.; ergänzend siehe: G 20, Declaration on Delivering Resources Through the International Financial Institutions und Declaration on Strengthening the Financial System; abrufbar: https://www.g20.org/profiles/g20/modules/custom/g20_beverly/img/timeline/ReinoUnido/G20-delivering-resources-london-2009-en.pdf bzw. https://www.g20.org/profiles/g20/modules/custom/g20_beverly/img/timeline/ReinoUnido/G20-financialsystemlondon-2009-en.pdf. 604 G 20, Leaders, Statement vom 2. April 2009 (Fn. 602), Tz. 14. 605 G 20, Leaders, Statement vom 24.-25. September 2009, https://www.g20.org/profiles/g20/modules/custom/g20_beverly/img/timeline/Pittsburgh/G20-declaration-pittsburgh-2009-en.pdf, Präambel, Tz. 17. 606 G 20, Leaders, Statement vom 24.–25. September 2009 (Fn. 605), Hauptteil, Tz. 12. 607 G 20, Leaders, Statement vom 24.–25. September 2009 (Fn. 605), Hauptteil, Tz. 10ff. 608 Siehe G 20 Toronto Summit Declaration vom 26.-27. Juni 2010, https://www.g20.org/profiles/g20/modules/custom/g20_beverly/img/timeline/Canada/G20-declaration-toronto-en.pdf, Tz. 3, 15ff. und Anhang I Tz. 13, Anhang II; G 20 Seoul Summit Document vom 11.-12. November 2010, https://www.g20.org/profiles/g20/modules/custom/g20_beverly/img/timeline/Corea/G20-seoul-summit-document-en.pdf, Tz. 9, 14f., 27ff. (insb. Tz. 37, 41 zu Derivaten). 609 Cannes Summit Final Declaration vom 3.-4. November 2011, https://www.g20.org/profiles/g20/modules/custom/g20_beverly/img/timeline/Francia/G20-2011-11-04-final-declaration-en.pdf, Tz. 28–31. 610 G 20 Seoul Summit Document vom 11.-12. November 2010 (Fn. 608), Tz. 41ff.; Cannes Summit Final Declaration vom 3.-4. November 2011 (Fn. 609), Tz. 9ff. 611 Siehe G 20 Leaders Declarations vom 18.–19. Juni 2012, https://www.g20.org/profiles/g20/modules/custom/g20_beverly/img/timeline/Mexico/G20-loscabos-leaders-declaration.pdf, Tz. 4ff., 36ff.; G 20 Leaders, Declaration vom 5.–6. September 2013, https://www.g20.org/profiles/g20/modules/custom/g20_beverly/img/timeline/Rusia/G20-petersburg-leaders-declaration-en.pdf, Tz. 9, 13, 15f., 20, 25, 38, 61ff. (jeweils unter Betonung des Stabilitätsziels); G 20 Leaders, Communiqué vom 15.–16. November 2014, https://www.g20.org/profiles/g20/modules/custom/g20_beverly/img/timeline/Australia/2014-g20-leaders-communique-eng.pdf, Tz. 12 und der zugehörige Anhang. 612 Krajewski (Fn. 590), Rz. 888. 613 FSB, Charter of the Financial Stability Board, 19. Juni 2012; Art. 2 der Articles of Association of the Financial Stability Board (FSB) vom 28. Januar 2013. 614 Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (Basler Ausschuss), Charta, Neufassung vom 5. Juni 2018, Ziff. 1. 615 Basler Ausschuss, Charta, Neufassung vom 5. Juni 2018, Ziff. 2; ferner Basler Ausschuss, The Basel Framework, konsolidierte Fassung, 15. Dezember 2019; zuvor insb. Basel III: Ein globaler Regulierungsrahmen für widerstandsfähigere Banken und Bankensysteme Dezember 2010 (rev. Juni 2011); Basel III: Mindestliquiditätsquote und Instrumente zur Überwachung des Liquiditätsrisikos, Januar 2013; Basel III: the net stable funding ratio, Oktober 2014. Siehe auch Schulte-Mattler/Ramloch in: Burghof u.a. (Fn. 22), S. 501 (504), zu den Zielen von Basel III. 616 Committee on Payments and Market Infrastructures (CPMI), Charter vom September 2014, Ziff. 1. Der Ausschuss ist aus dem Basler Ausschuss für Zahlungsverkehrs- und Abwicklungssysteme (Committee on Payment and Settlement Systems – CPSS) hervorgegangen. 617 IOSCO, Bylaws, Abschn. 1.2 (siehe auch die Präambel); abrufbar: http://www.iosco.org/library/by_laws/pdf/IOSCO-By-Laws-Section-1-English.pdf. 618 IAIS = Internationale Vereinigung der Versicherungsaufsichtsbehörden (International Association of Insurance Supervisors). 619 Siehe Kaufhold (Fn. 581), S. 199ff., zur Kompetenzabgrenzung zwischen EU und nationaler Ebene; Thiele (Fn. 570), S. 262ff.; Mülbert/Böhmer, WM 2006, 985 (995–997) zu den Gesetzgebungskompetenzen im deutschen Recht. 620 Zu der Frage siehe das anhängige BVerfG-Verfahren 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14. 621 Dazu EuG, Urteil vom 4. März 2015, T-496/11 – Vereinigtes Königreich/EZB, ECLI:EU:T:2015:133, Rz. 47f., 91ff. (zu den Kompetenzen der EZB hinsichtlich der Regulierung von Clearingsystemen). 622 BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2019, 2 BvR 1685/14 und 2631/14 – Bankenunion, Rz. 160ff.; zur Berechtigung des Gerichts, diese Auslegungsfrage ohne Vorlage nach Art. 267 AEUV zu entscheiden, siehe im Urteil Rz. 317. 623 Dazu BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2019, 2 BvR 1685/14 und 2631/14 – Bankenunion, Rz. 97, 169f. 624 Siehe EU-Kommission, Mitteilung über die Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen ab dem 1. August 2013 auf Maßnahmen zur Stützung von Banken im Kontext der Finanzkrise („Bankenmitteilung“), ABl. C 216 vom 30. Juli 2013, S. 1, Tz. 2, 7ff.; Monopolkommission, XX. Hauptgutachten, Tz. 1459ff. 625 Vgl. insoweit EuGH, Urteil vom 22. Januar 2014, C-270/12 – Vereinigtes Königreich/Parlament und Rat, ECLI:EU:C:2014:18, Rz. 115f. 626 Er ist damit zugleich seiner Regelungsverantwortung nach Art. 26 Abs. 1 AEUV nachgekommen, wonach „[d]ie Union die erforderlichen Maßnahmen [erlässt], um nach Maßgabe der einschlägigen Bestimmungen der Verträge den Binnenmarkt zu verwirklichen beziehungsweise dessen Funktionieren zu gewährleisten.“ 627 Verordnung 575/2013 über Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 646/2012 (Capital Requirements Regulation – CRR), ABl. L 176 vom 27. Juni 2013, S. 1 (gestützt auf Art. 114 AEUV); Richtlinie 2013/36/EU (gestützt auf Art. 53 AEUV). 628 Siehe insb. Erwägungsgründe 1ff. der VO 575/2013. Die vorausgegangenen Eigenkapitalrichtlinien waren auf Art. 47 EG (= Art. 53 AEUV) gestützt; siehe jeweils die Präambel von Richtlinie 2006/48/EG über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit de Kreditinstitute, Neufassung vom 30. März 2010; Richtlinie 2006/49/EG über die angemessene Eigenkapitalausstattung von Wertpapierfirmen und Kreditinstituten, Neufassung vom 7.Dezember 2009 (sog. CRD I-Paket); Richtlinien 2009/111/EG zur Änderung der Richtlinien 2006/48/EG, 2006/49/EG und 2007/64/EG hinsichtlich Zentralorganisationen zugeordneter Banken, bestimmte Eigenkapitalbestandteile, Großkredite, Aufsichtsregelungen und Krisenmanagement, ABl. L 302 vom 17. November 2009, S. 97 (CRD II); Richtlinie 2010/76/EU zur Änderung der Richtlinien 2006/48/EG und 2006/49/EG im Hinblick auf die Eigenkapitalanforderungen für Handelsbuch und Wiederverbriefungen und im Hinblick auf die aufsichtliche Überprüfung der Vergütungspolitik, ABl. L 329 vom 14. Dezember 2010, S. 3 (CRD III). 629 Erwägungsgründe 9ff. der VO 575/2013. 630 Siehe insb. Erwägungsgründe 2f. der RL 2013/36/EU. 631 Erwägungsgründe 2f., 14–16, ferner Erwägungsgrund 61 der RL 2009/138/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 betreffend die Aufnahme und Ausübung der Versicherungs- und der Rückversicherungstätigkeit (Solvabilität II), ABl. L 335 vom 17. Dezember 2009, S. 1. 632 Erwägungsgründe 3, 9f., 17, 24, 43–46, 51 der RL 2009/65/EG. 633 Erwägungsgründe 2–4, 92, 94 und zum Schutz der Anlegerinteressen auch z.B. Erwägungsgrund 29 und einschränkend Erwägungsgrund 12 der RL 2011/61/EU. In Erwägungsgrund 89 der Richtlinie wird zudem auf eine Selbstverpflichtung der EU-Mitgliedstaaten im Rahmen der G 20 Bezug genommen, wonach die Mitgliedstaaten für eine stärkere Offenlegung von Hedgefondsaktivitäten zu sorgen haben. 634 Erwägungsgründe 3f., 6f., 9f., 27 der Verordnung 2017/1131. 635 Verordnung 600/2014 über Märkte für Finanzinstrumente und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 (Markets in Financial Instruments Regulation – MiFIR), ABl. L 173 vom 12. Juni 2014, S. 84 (gestützt auf Art. 114 AEUV); Richtlinie 2014/65/EU (MiFID II, Fn. 95; gestützt auf Art. 53 AEUV); Verordnung 648/2012 über OTC-Derivate, zentrale Gegenparteien und Transaktionsregister (European Market Infrastructure Regulation – EMIR), ABl. L 201 vom 27. Juli 2012, S. 1 (gestützt auf Art. 114 AEUV); Verordnung 909/2014 zur Verbesserung der Wertpapierlieferungen und -abrechnungen in der Europäischen Union und über Zentralverwahrer sowie zur Änderung der Richtlinien 98/26/EG und 2014/65/EU und der Verordnung (EU) Nr. 236/2012, ABl. L 257 vom 28. August 2014, S. 1; ergänzend Richtlinie 98/26/EG über die Wirksamkeit von Abrechnungen in Zahlungs- sowie Wertpapierliefer- und -abrechnungssystemen, ABl. L 166 vom 11. Juni 1998, S. 45. 636 Erwägungsgründe 1ff. der VO 600/2014, Erwägungsgründe 2f., 125ff. der RL 2014/65/EU (jeweils mit Blick auf Transparenzdefizite); 1, 5, 7 VO 648/2012 (zur Stärkung des Aufsichtsrahmens und der Transparenz). 637 Siehe insb. Erwägungsgründe 48 der VO 600/2014, 7 der VO 648/2012. Eine weitere zentrale Infrastruktur, zu der Sondervorschriften bestehen, sind sog. Zentralverwahrer; dazu Verordnung 909/2014 zur Verbesserung der Wertpapierlieferungen und -abrechnungen in der Europäischen Union und über Zentralverwahrer sowie zur Änderung der Richtlinien 98/26/EG und 2014/65/EU und der Verordnung (EU) Nr. 236/2012, ABl. L 257 vom 28. August 2014, S. 1ff. Ferner siehe zu Wertpapierabwicklungssystemen die Leitlinie (EU) 2015/510 der Europäischen Zentralbank vom 19. Dezember 2014 über die Umsetzung des geldpolitischen Handlungsrahmens des Eurosystems (EZB/2014/60) (Neufassung). 638 Verordnung 596/2014 über Marktmissbrauch (Marktmissbrauchsverordnung) und zur Aufhebung der Richtlinie 2003/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und der Richtlinien 2003/124/EG, 2003/125/EG und 2004/72/EG der Kommission, ABl. L 173 vom 12. Juni 2014, S. 1 (gestützt auf Art. 114 AEUV); Richtlinie 2014/57/EU über strafrechtliche Sanktionen bei Marktmanipulationen (Marktmissbrauchsrichtlinie), ABl. L 173 vom 12. Juni 2014, S. 179 (gestützt auf Art. 83 Abs. 2 AEUV über die Angleichung von Strafrechtsvorschriften). 639 Verordnung 236/2012 über Leerverkäufe und bestimmte Aspekte von Credit Default Swaps, AB. L 86 vom 24. März 2012, S. 1 (gestützt auf Art. 114 AEUV). 640 Verordnung 2017/1129 (gestützt auf Art. 114 AEUV); Richtlinie 2003/71/EG (gestützt auf Art. 44, 95 EG = Art. 50, 114 AEUV); Richtlinie 2004/25/EG betreffend Übernahmeangebote, ABl. L 142 vom 30. April 2004, S. 12 (gestützt auf Art. 44 EG = Art. 50 AEUV). 641 Vgl. erneut Richtlinie 2009/65/EU zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften betreffend bestimmte Organismen für gemeinsame Anlagen in Wertpapieren (OGAW), dort insb. Erwägungsgründe 1–4, 8; Richtlinie 2011/61/EU über die Verwalter alternativer Investmentfonds (AIFM), dort insb. Erwägungsgründe 2–4, 14ff.; außerdem die Verordnung 2017/1131 über Geldmarktfonds. Bezüglich Basisinformationsblättern für an Verbraucher vertriebene Anlageprodukte siehe ferner den Verordnungsvorschlag vom 3. Juli 2012, COM(2012) 352 final. 642 Siehe z.B. Erwägungsgründe 8, 10, 19, 29, 31, 43, 45 der Richtlinie 2009/65/EG; 12 der Richtlinie 2011/61/EG; 14 der Verordnung 648/2012; 8, 31–36, 44–49 der Verordnung 596/2014 und unten Kap. 6.D.II.2 und 3.b) (S. 925 und 929). 643 Dazu ausführlich Möllers/Poppele, ZGR 2013, 437ff.; Staub in: Staub, HGB, Band 10/1, 5. Aufl. 2015, Zweiter Teil, Das Allgemeine Bank-Kunden-Verhältnis, Rz. 11ff.; Hannöver/Walz in: Schimansky/Bunte/Lwowski (Fn. 154), § 110, insb. Rz. 4f., 9ff. (jeweils zugleich auch zum deutschen Recht). 644 Erwägungsgründe 8, 38 der VO 600/2014; ferner Erwägungsgrund 41, 43ff., 58, 139ff. der RL 2014/65/EU, 3, 5, 8, 18 der VO 600/2014 (in Bezug auf Wertpapierdienstleister und Zentralverwahrer). 645 Siehe Art. 2 Richtlinie 2007/64/EG über Zahlungsdienste im Binnenmarkt, zur Änderung der Richtlinien 97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG und 2006/48/EG sowie zur Aufhebung der Richtlinie 97/5/EG, ABl. L 319 vom 5.12.2007, S. 1 (gestützt auf Art. 47, 95 EG = Art. 53, 114 AEUV); sowie zur Begrifflichkeit Art. 4 Nr. 3 (Zahlungsdienst), 23 und den Anhang. 646 Siehe auch Thiele (Fn. 570), S. 169ff., allerdings mit einer abweichenden Begriffswahl („sektorielle“ bzw. „funktionale“ Aufsicht). 647 Ausführlich Thiele (Fn. 570), S. 64ff., 255; insb. zur aufsichtsrechtlichen Bedeutung des Vertrauens dort S. 79. Zur Bedeutung des Vertrauens für die Finanzmärkte ausführlich Sapienza in: Evanoff/Hartmann/Kaufman, The First Credit Market Turmoil of the 21st Century, 1. Aufl. 2009, S. 29ff. 648 Fischer in: Boos/Fischer/Schulte-Mattler (Fn. 107), KWG Einf Rz. 120f. 649 Die Fristentransformation führt zu einem Ausgleich der unterschiedlichen Zeiträume, zu denen Marktteilnehmer ihr Kapital anlegen oder aufnehmen wollen; dazu näher Hartmann-Wendels/Pfingsten/Weber (Fn. 12), S. 4–10. 650 Weck, Am Ende gewinnt immer die Bank – über die Regulierung als Game Changer, in: Haucap/Budzinski, Recht und Ökonomie, 1. Aufl. 2020, S. 213 (216); vgl. auch Hartmann-Wendels/Pfingsten/Weber (Fn. 12), S. 389ff. 651 Fischer in: Boos/Fischer/Schulte-Mattler (Fn. 107), KWG Einf., Rz. 122ff. 652 Vgl. Art. 27 Abs. 2 RL 2009/138/EG, § 294 Abs. 1 VAG; dazu näher Dreher in: Prölss/Dreher (Fn. 570), Einl. Rz. 6ff.; Bürkle in: Kaulbach/Bähr/Pohlmann, Versicherungsaufsichtsgesetz – VAG, 6. Aufl. 2019, Einl. Rz. 40; Bähr, ebenda, § 294 Rz. 3–5; Eilert, VersR 2009, 709. 653 Siehe zum heutigen Recht Dreher in: Prölss/Dreher (Fn. 570), Einl. Rz. 12, 35 unter Verweis auf Erwägungsgrund 16 der RL 2009/138/EG. Zu beiden Ansätzen ausführlich R. Schmidt/Präve in der Vorauflage (2005), Vorbem. Rz. 57ff. m. Nachw. 654 Dreher in: Prölss/Dreher (Fn. 570), Einl. Rz. 10f., 13 unter Verweis auf Art. 28 RL 2009/138/EG; Bürkle in: Kaulbach/Bähr/Pohlmann (Fn. 652), Einl. Rz. 41 unter Verweis auf Deutsche Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung der Finanzaufsicht über Versicherungen, BT-Drs. 18/2956, S. 289. 655 R. Schmidt/Präve in: Prölss/Dreher (Fn. 653), Vorbem. Rz. 64f.; zurückhaltend gegenüber diskutierten weitergehenden Aufsichtszielen Präve in: Prölss/Dreher (Fn. 653), § 1 Rz. 5. 656 Deutsche Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2011/61/EU über die Verwalter alternativer Investmentfonds (AIFM-Umsetzungsgesetz – AIFM-UmsG, BT-Drs. 17/12294, S. 187ff. 657 Dazu siehe insb. §§ 34d-34i GewO und Will in: Pielow (Fn. 6), § 34d GewO vor Rz. 1 (Hintergrund) und die nachfolgenden Kommentierungen von §§ 34dff. GewO. 658 Zur Gesetzgebungsgeschichte siehe noch unten Kap. 5.A.III.1.b) (S. 261). 659 Bredt, WM 2013 1839f. 660 Beck in: Schwark/Zimmer (Fn. 570), § 1 BörsG Rz. 1. 661 Schwark in: Schwark/Zimmer (Fn. 570), Einl BörsG Rz. 18. 662 Zu den Ausprägungen der Funktionsfähigkeit des Kapitalmarkts in diesem Zusammenhang eingehend Beck in: Schwark/Zimmer (Fn. 570), § 1 BörsG Rz. 1. 663 Dabei sind Wertpapiersammelbanken Banken, die als Verwahrer eine Sammelverwahrung anbieten; siehe § 1 Abs. 3, § 5 DepotG. 664 Scherer in: Scherer, DepotG, München 2012, Vor § 1 Rz. 2. 665 Siehe z.B. Canzler/Hammermaier, AG 2014, 57 (57); Möllers/Poppele, ZGR 2013, 437 (440), jeweils zu Einzelaspekten. 666 Das gilt zumindest für die ursprüngliche Fassung; vgl. Assmann in: Assmann/Schneider, WpHG, 6. Aufl. 2012, Einleitung, Rz. 11, 15. Die deutschen Regelungen werden mittlerweile sehr stark durch EU-Recht überlagert, allerdings ohne dass sich die Zielsetzung dadurch grundsätzlich verändert; dazu Assmann in: Assmann/Schneider/Mülbert (Fn. 107), Einleitung Rz. 1ff., 26ff. 667 Heidelbach in: Schwark/Zimmer (Fn. 570), Einl WpPG Rz. 1, 23. Die Auslegung dieses Schutzziels erfolgt dabei unter Rückgriff auf Prospektrichtlinie 2003/71 EG in der Fassung der RL 2008/11/EG. 668 Noack/Zetzsche in: Schwark/Zimmer (Fn. 570), Einl WpÜG, Rz. 9.
