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§ 1 Wirtschaftliche Integration

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Die Europäische Union (EU) hat gem. Art. 1 Abs. 3 EUV ihre Rechtsgrundlage im Vertrag über die Europäische Union (EUV)[1] sowie im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), der seinerseits auf dem ehemaligen EG-Vertrag [ursprünglich EWG-Vertrag][2] beruht. Bisher stützte sich die EU gem. Art. 1 Abs. 3 EUV aF auf „drei Säulen“. Die „erste Säule“ bildeten die drei Gemeinschaften, nämlich die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS),[3] die Europäische Gemeinschaft (EG)[4] und die Europäische Atomgemeinschaft (EAG);[5] die „zweite Säule“ beinhaltete die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) gem. Art. 11–28 EUV aF; die „dritte Säule“ hatte gem. Art. 29–42 EUV aF die politische und justizielle Zusammenarbeit zum Gegenstand. Die EGKS ist inzwischen wegen Zeitablaufs beendet.[6] Im Übrigen sind die „drei Säulen“ durch den Vertrag von Lissabon[7] miteinander verschmolzen worden, bis auf die EAG, die neben der EU auf eigener Vertragsgrundlage fortbesteht.

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Die Europäische Gemeinschaft (EG) war 1957 als Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) mit dem Ziel der Integration der Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten in einen Gemeinsamen Markt gegründet worden (Art. 2 EWGV). Die „Einheitliche Europäische Akte“ (EEA) von 1986[8] sowie die anschließende Gründung der Europäischen Union im Jahre 1992 durch den Vertrag von Maastricht[9] haben diese wirtschaftliche Ausrichtung der EG durch das Binnenmarktkonzept[10] und durch die Entwicklung einer Währungsunion[11] noch bekräftigt. Die zentrale Bedeutung der EG als Wirtschaftsgemeinschaft für die Europäische Integration hat der Vertrag von Amsterdam[12] aus dem Jahre 1997 ebensowenig in Frage gestellt wie der im Jahre 2003 in Kraft getretene Vertrag von Nizza.[13] Mit dem Vertrag von Lissabon geht die Europäische Gemeinschaft nunmehr im größeren Rahmen der Europäischen Union auf. Sie ist jetzt auch normativ eingebettet in den Gesamtzusammenhang des Unionsrechts. Binnenmarkt und Währungsunion bleiben aber weiterhin die Kernbestandteile der Europäischen Integration.

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Mit der Betonung der wirtschaftlichen Integration durch Zusammenschluss der Volkswirtschaften zu einem Gemeinsamen Markt bzw. Binnenmarkt ist die politische Motivation, die der Europäischen Einigung von Beginn an zugrunde gelegen hat, von vornherein nie in Frage gestellt worden. Es ging stets darum, Frieden zu schaffen und die alten Gegensätze zwischen den Staaten durch einen Zusammenschluss der europäischen Völker zu überwinden. Aber schon der Schuman-Plan von 1950, der den entscheidenden Anstoß für den Integrationsprozess gegeben hat, ist von der befriedenden Wirkung des wirtschaftlichen Austauschs zwischen den Völkern ausgegangen. Er hat die wirtschaftliche Integration zum Angelpunkt des Einigungsprozesses gemacht. Wenn die Völker Europas ihr wirtschaftliches Potential durch den Zusammenschluss ihrer bisher nationalen Volkswirtschaften gemeinsam nutzen würden, dann – so die grundlegende Idee – würden auch politische Konflikte in friedlichen Bahnen ausgetragen werden können und sogar eine politische Einigung möglich werden. Menschen, die zum gemeinsamen Vorteil im Austausch miteinander wirtschaften, sind naturgemäß an friedlichen Verhältnissen interessiert.

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Die Entwicklung, die dann im Laufe der Zeit zur Gründung, Intensivierung und Erweiterung der EU geführt hat, besteht im Kern darin, dass der wirtschaftlichen Integration zunehmend die Dimension der politischen Integration an die Seite gestellt worden ist. Die politische Integration hat sich zum Teil außerhalb des engeren Rahmens der EG vollzogen; zu einem nicht unwesentlichen Teil aber auch innerhalb dieses Rahmens. Das zeigte sich an den zunehmenden Erweiterungen des Katalogs der Gemeinschaftspolitiken im EG-Vertrag (Art. 3 EG), die mit den mehrfachen Vertragsänderungen von Maastricht, Amsterdam und Nizza eingeführt worden sind. Diese Entwicklung hat sich im Änderungsvertrag von Lissabon fortgesetzt und im jetzigen Katalog der Unionspolitiken (Art. 2–6 AEUV) seinen bisherigen Abschluss gefunden. In dem Maße wie sich die der Union zugewiesenen Kompetenzen zur politischen Gestaltung auf die Errichtung eines Binnenmarkts beziehen, ist dadurch ein Spannungsverhältnis zwischen wirtschaftlicher und politischer Integration entstanden. Es stellt sich daher die Frage nach dem ordnungspolitischen Ansatz, welcher der wirtschaftlichen Integration in der EU heute zugrunde liegt.

Anmerkungen

[1]

Vertrag über die Europäische Union vom 7.2.1992 – Vertrag von Maastricht (ABl. 1992 C 191/1; BGBl. 1992 II 1253), in Kraft getreten am 1.11.1993, geändert durch den Vertrag vom 2.10.1997 – Vertrag von Amsterdam (ABl. 1997 C 340/145; BGBl. 1998 II 387), in Kraft getreten am 1.5.1999; erneut geändert durch den Vertrag vom 26.2.2001 – Vertrag von Nizza (ABl. 2001 C 80/1; BGBl. 2001 II 1667), in Kraft getreten am 1.2.2003 (konsolidierte Fassung von EUV und EG in ABl. 2002 C 325/1); zuletzt geändert durch den Vertrag vom 13.12.2007 – Vertrag von Lissabon (ABl. 2007 C 306/1, konsolidierte Fassung ABl. 2008 C 115/1), in Kraft getreten am 1.12.2009.

[2]

Vertrag zur Gründung einer Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (Vertrag von Rom) vom 25.3.1957 (BGBl. 1957 II 766), in Kraft getreten am 1.1.1958, geändert und umbenannt in Vertrag über die Europäische Gemeinschaft durch den Vertrag von Maastricht (siehe vorige Fn.), erneut geändert durch den Vertrag von Amsterdam (siehe vorige Fn.) und den Vertrag von Nizza (siehe vorige Fn.), zuletzt geändert und umbenannt in Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union durch den Vertrag von Lissabon (siehe vorige Fn.).

[3]

Vertrag vom 18.4.1951 über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), BGBl. 1952 II 447, in Kraft getreten am 23.7.1952.

[4]

Siehe oben Fn. 2.

[5]

Vertrag vom 25.3.1957 über die Europäische Atomgemeinschaft (EAG), BGBl. 1957 II 1014, in Kraft getreten am 1.1.1957, in der Fassung der Verträge von Maastricht, Amsterdam, Nizza und Lissabon (vgl. oben Fn. 1).

[6]

Der EGKS-Vertrag (oben Fn. 3) war von vornherein auf die Dauer von 50 Jahren befristet.

[7]

Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, unterzeichnet in Lissabon am 13.12.2007, ABl. 2007 C 306/1, konsolidierte Fassung ABl. 2008 C 115/1.

[8]

ABl. 1987 L 169/1; BGBl. 1986 II 1102.

[9]

Siehe oben Fn. 1.

[10]

Art. 7a Abs. 2 EG idF des Vertrags von Maastricht, Art. 14 Abs. 2 EG idF des Vertrags von Amsterdam.

[11]

Art. 3a EG idF des Vertrags von Maastricht, Art. 4 EG idF des Vertrags von Amsterdam.

[12]

Siehe oben Fn. 1.

[13]

Siehe oben Fn. 1.

1. Teil Grundlagen › 1. Kapitel Der Binnenmarkt als Systementscheidung › § 2 Ordnungspolitischer Ansatz der EU

§ 2 Ordnungspolitischer Ansatz der EU

Literatur:

Ophüls Grundzüge europäischer Wirtschaftsverfassung, ZHR 124 (1962) 136; von Simson Die Marktwirtschaft als Verfassungsprinzip in den europäischen Gemeinschaften, in: Rechts- und Staatswissenschaftliche Fakultät der Universität Freiburg (Hrsg.) Zur Einheit der Rechts- und Staatswissenschaften (1967) 55; Scherer Die Wirtschaftsverfassung der EWG (1969); von der Groeben/Mestmäcker Verfassung oder Technokratie für Europa (1974); Zuleeg Die Wirtschaftsverfassung der Europäischen Gemeinschaften, in: Dürr u.a., Wirtschafts- und gesellschaftspolitische Ordnungsprobleme der europäischen Gemeinschaften (1978) 73; Mestmäcker Auf dem Wege zu einer Ordnungspolitik für Europa, in: Mestmäcker/Möller/Schwarz (Hrsg.) Eine Ordnungspolitik für Europa – FS von der Groeben (1987) 9; Oppermann Europäische Wirtschaftsverfassung nach der Einheitlichen Akte, in: Müller-Graff/Zuleeg, Staat und Wirtschaft in der EG (1987) 53; Basedow Von der deutschen zur europäischen Wirtschaftsverfassung (1992); von der Groeben Probleme einer europäischen Wirtschaftsverfassung, in: FS Börner (1992) 99; Petersmann Thesen zur Wirtschaftsverfassung der EG, EuZW 1993, 593; Behrens Die Wirtschaftsverfassung der Europäischen Gemeinschaft, in: Brüggemeier (Hrsg.) Verfassungen für ein ziviles Europa (1994) 73; Everling Wirtschaftsverfassung und Richterrecht in der Europäischen Gemeinschaft, in: Immenga/Möschel/Reuter (Hrsg.) FS Mestmäcker (1996) 365; Mussler Die Wirtschaftsverfassung der Europäischen Gemeinschaft im Wandel (1998); Badura Wandlungen der europäischen Wirtschaftsverfassung, EuR 2000, Beiheft 1, 45; Mestmäcker Die Wirtschaftsverfassung der EG zwischen Wettbewerb und Intervention, in: Bruha/Hesse/Nowak (Hrsg.) Welche Verfassung für Europa? (2001) 163; Baquero Cruz Between Competition and Free Movement. The Economic Constitutional Law of the European Community (2002); Behrens Das wirtschaftsverfassungsrechtliche Profil des Konventionsentwurfs eines Vertrags über eine Verfassung für Europa, in: FS Immenga (2004) 21; Ruffert Die Wirtschaftsverfassung im Vertrag über eine Verfassung für Europa, in: Zentrum für Europäisches Wirtschaftsrecht (hrsg. von den Mitgliedern des ZEI) Vorträge und Berichte Nr. 144 (2004) 3; Öhlinger Die Wirtschaftsverfassung der EU, in: Griller (Hrsg.) Die Europäische Wirtschaftsverfassung de lege lata et ferenda (2007) 269; Hatje Wirtschaftsverfassung, in: von Bogdandy (Hrsg.) Europäisches Verfassungsrecht (2. Aufl. 2009) 801; Nowak Binnenmarktziel und Wirtschaftsverfassung der Europäischen Union vor und nach dem Reformvertrag von Lissabon, in: Schwarze/Hatje, Der Reformvertrag von Lissabon, EuR 2009, Beiheft 1, 129; Luczak Die Europäische Wirtschaftsverfassung als Legitimationselement europäischer Integration (2009); Säcker Die Konvergenz von unionsrechtlicher und mitgliedstaatlicher Verfassung der Wirtschaft gemäß der Zielvorgabe in Art. 3 Abs. 3 EUV, in: FS Roth (2011) 671; Schmidt-Preuß Die soziale Marktwirtschaft als Wirtschaftsordnung der Europäischen Union, in: FS Säcker (2011) 969; Immenga/Mestmäcker Die Bedeutung der Wettbewerbsregeln in der Wirtschaftsverfassung der EU, in: dies. (Hrsg.) Wettbewerbsrecht, Band 1/2 Teile – Kommentar zum Europäischen Kartellrecht (5. Aufl. 2012) Einl. EU B., 23 ff.; Oppermann/Classen/Nettesheim Europarecht (6. Aufl. 2015) 5. Teil: Wirtschaftsordnung der Europäischen Union, § 18: Wirtschaftsverfassung und Wirtschaftspolitik, 299; Müller-Graff Europäisches Wirtschaftsordnungsrecht: Das System, in: Ders. (Hrsg.) Europäisches Wirtschaftsordnungsrecht [Enzyklopädie Europarecht, Bd. 4] (2015) § 1, 51; Wollenschläger Die unternehmerische Freiheit (Art. 16 GRCh) als grundrechtlicher Pfeiler der EU-Wirtschaftsverfassung, EuZW 2015, 285.

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Ordnungspolitik ist der Teil der Wirtschaftspolitik, der sich auf die Gestaltung der institutionellen Rahmenbedingungen für das individuelle Handeln der am Binnenmarkt beteiligten Wirtschaftssubjekte bezieht. Diese Rahmenbedingungen sollen gewährleisten, dass aus den einzelwirtschaftlichen Handlungen ein gesamtwirtschaftlicher Prozess entsteht, der die wirtschaftlichen Ziele der Gesellschaft möglichst gut verwirklicht. Wirtschaftliches Handeln ist ohne solche Rahmenbedingungen, dh ohne eine Wirtschaftsordnung, nicht möglich.

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Wirtschaftliches Handeln besteht in der Herstellung, der Verteilung und dem Verbrauch von Gütern und Leistungen in einer Welt, in der die vorhandenen Ressourcen nicht ausreichen, um alle Bedürfnisse jederzeit vollständig zu befriedigen. Es herrscht maW Knappheit. Daher liegt der Grund für das Wirtschaften wesentlich darin, dass ständig Entscheidungen darüber getroffen werden müssen, welche Bedürfnisse in welchem Maße und in welcher Rangfolge durch entsprechende Güter oder Leistungen befriedigt werden sollen. Es geht also um die Zuordnung (Allokation) der knappen Ressourcen zu bestimmten Verwendungszwecken. Solche Allokationsentscheidungen werden auf der Grundlage von Plänen getroffen. Wirtschaften ist planvolles Verhalten, das auf der Einschätzung künftiger Entwicklungen beruht, deren Nutzen und Kosten gegeneinander abgewogen werden.

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Damit stellt sich die Frage nach der wirtschaftlichen Planungszuständigkeit. Ihre Beantwortung obliegt der Ordnungspolitik. Für die Gestaltung einer Wirtschaftsordnung gibt es im Prinzip zwei idealtypische Möglichkeiten: die wirtschaftliche Planungszuständigkeit kann entweder einer übergeordneten Planungsinstanz oder den einzelnen Wirtschaftssubjekten zugeordnet werden. Die Planung kann also entweder zentral oder dezentral organisiert sein. Daraus sind die beiden gegensätzlichen Ordnungsmodelle der Zentralverwaltungswirtschaft und der Verkehrswirtschaft abgeleitet worden.[1] Das erste Modell findet sich in der Realität dort, wo eine Regierung die Wirtschaftsplanung eines Landes in Händen hält; in diesem Fall werden die Austauschbeziehungen zwischen den Wirtschaftssubjekten mit den Mitteln des öffentlichen Rechts auf der Grundlage politischer Entscheidungen gesteuert, sie werden m.a.W. zentral verwaltet. Das zweite Modell findet sich dort, wo die Planungszuständigkeit den Wirtschaftssubjekten (Unternehmen und Verbrauchern) jeweils individuell zugewiesen ist; in diesem Fall werden die Austauschbeziehungen privatrechtlich geregelt und der wirtschaftliche Verkehr wird durch den Wettbewerb der Anbieter und Nachfrager auf Märkten gesteuert. Während im ersten Modell die Allokationsentscheidungen politischen Vorgaben folgen, orientieren sie sich im zweiten Modell an Marktpreisen. Die Frage nach der Wirtschaftsordnung ist also im Kern die Frage nach dem Verhältnis von Markt und Staat bzw. von Wettbewerb und Politik. Eine Beantwortung dieser Frage ist nun für eine Wirtschaftsgemeinschaft ebenso unausweichlich wie für eine nationale Volkswirtschaft. Auch im Hinblick auf die wirtschaftliche Integration bisher getrennter nationaler Volkswirtschaften muss das Verhältnis von zentraler und dezentraler wirtschaftlicher Planung, von Wettbewerb und Politik bzw. von Markt und Staat beantwortet werden.

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In diesem Sinne war schon der bisherigen EG ein ordnungspolitischer Ansatz notwendigerweise immanent, der insbesondere die Öffnung der nationalen Märkte, die Rolle des Wettbewerbs und die Grenzen der politischen Steuerung der Wirtschaft in der EG definierte. Die Errichtung eines Gemeinsamen Markts bzw. Binnenmarkts ist von Beginn an der Kernbestandteil der wirtschaftlichen Integration gewesen. Sie ist es auch nach der Einführung des Binnenmarktkonzepts und der Währungsunion durch den Vertrag von Maastricht geblieben. Damit hatte sich die EG am marktwirtschaftlichen Modell offener und durch Wettbewerb gesteuerter Märkte orientiert. Ihre Grundlage war von Beginn an die Gewährleistung der Freiheit des Waren- und des Dienstleistungsverkehrs, der Freizügigkeit der Arbeitnehmer und der selbstständig Gewerbetreibenden (Niederlassungsfreiheit), der Freiheit des Kapital- und des Zahlungsverkehrs sowie die Zuständigkeit der Gemeinschaft für die Wettbewerbspolitik und die Rechtsangleichung. Dieses ordnungspolitische Konzept ist auch nach dem Vertrag von Lissabon im Rahmen der EU erhalten geblieben. Art. 3 Abs. 3 S. 1 EUV hat die Errichtung eines Binnenmarkts als ein Ziel der Union ausdrücklich bestätigt; und im Protokoll Nr. 27 über den Binnenmarkt und den Wettbewerb,[2] das gem. Art. 51 EUV Vertragsbestandteil ist, haben die Vertragsparteien festgestellt, dass zum Binnenmarkt „ein System gehört, das den Wettbewerb vor Verfälschungen schützt“. Demgemäß verpflichtet Art. 119 AEUV die Union und ihre Mitgliedstaaten folgerichtig nach wie vor zu einer Wirtschaftspolitik, die sich am Binnenmarkt und dem „Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb“ orientiert.

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Für marktförmige Austauschprozesse auf der Grundlage der dezentralen wirtschaftlichen Planung der einzelnen Wirtschaftssubjekte sind die privatrechtlichen Institutionen des Eigentums und des Vertrags konstitutiv.[3] Sie haben ihre Grundlage in den nationalen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten. Dies bedeutet, dass die wirtschaftlichen Handlungsmöglichkeiten der Privatrechtssubjekte im Binnenmarkt zunächst einmal durch die mitgliedstaatlichen Privatrechtsordnungen definiert werden. Um über die mitgliedstaatlichen Grenzen hinweg wirken zu können, bedürfen sie der gegenseitigen Anerkennung durch die einzelstaatlichen Rechtsordnungen. Dafür sorgen im Grundsatz die Bestimmungen des Internationalen Privatrechts: Wer in einem Mitgliedstaat rechtsfähig ist, dh Träger von Rechten und Pflichten sein und insbesondere Verträge schließen kann, der ist es grundsätzlich auch in den anderen Mitgliedstaaten; das in einem Mitgliedstaat begründete Eigentum wird auch in den anderen Mitgliedstaaten anerkannt; und ein Vertrag, der nach dem Recht eines Mitgliedstaats abgeschlossen worden ist, ist auch in den anderen Mitgliedstaaten verbindlich und durchsetzbar. Die Handlungsmöglichkeiten der Wirtschaftssubjekte sind also unionsweit privatrechtlich gesichert.[4] Sie sind im Übrigen auch durch die unionsrechtlichen Normen geschützt, die der Öffnung der nationalen Märkte und dem Schutz des Wettbewerbs im Binnenmarkt dienen.[5] Sie genießen darüber hinaus auch Grundrechtsschutz, und zwar nach Maßgabe nicht nur der mitgliedstaatlichen Verfassungen, sondern auch der in der Grundrechtecharta der EU[6] kodifizierten Grundrechte (Art. 15–17 GRCh), auf die Art. 6 Abs. 1 EUV ausdrücklich verweist.[7]