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Desarrollo, competitividad y capital territorial

Enfoque del desarrollo territorial: factores determinantes

El enfoque del desarrollo territorial ha sido resultado de las aportaciones de varios científicos sociales que han considerado a la variable espacial en su análisis económico, como hemos mencionado, desde aquellas realizadas por Walter Isard hasta las más recientes contribuciones de Paul Krugman, Masahisa Fujita, Anthony Venables, Roberto Camagni, Roberta Capello, entre otros, quienes han estudiado el tema de la distribución y dinámica económica en los espacios geográficos. Cabe señalar, que también algunos científicos latinoamericanos han contribuido al desarrollo de este enfoque quienes, preocupados por la desigualdad económica entre regiones, han examinado las causas y han establecido planteamientos que nutren este marco teórico conceptual, entre ellos: Sergio Boisier, Sergio Sepúlveda, Clemente Ruiz Durán, Rafael Echeverrí, Julio Berdegué, Carlos Caicedo Cuervo y Javier Delgadillo.

El enfoque de desarrollo territorial se diferencia de otros marcos teóricos en dos aspectos centrales: el primero es que enfatiza en que si bien el crecimiento económico de un territorio es fundamental, no sólo se trata de lograr este crecimiento, sino de promover un proceso de desarrollo, comprendiendo por éste: un proceso social que pretende lograr un territorio cohesionado social y territorialmente, es decir, una sociedad integrada por medio de la equidad, la solidaridad, la justicia social y el sentido de pertenencia, así como un territorio en que los espacios, recursos, sociedades e instituciones estén integrados en tejidos que forman regiones, naciones y espacios supranacionales (Rodríguez, 2002, p. 45), propósitos a los cuales debe contribuir la competitividad; el segundo aspecto es que concibe al territorio como un todo integrado, como un área que contiene múltiples dimensiones, a saber: dimensión económica, dimensión socio-cultural, dimensión ambiental y dimensión política-institucional, esto es, como un territorio multidimensional y multisectorial, porque en él se desenvuelven múltiples sectores.

De estas premisas se desprende que los espacios deben ser vistos desde un enfoque integral, es decir, desde una perspectiva holística que reside en reconocer sus múltiples dimensiones, la variedad de sus sectores (agrícola, industrial, servicios), las interrelaciones sociales que se producen en ellos, su articulación territorial, la heterogeneidad de sus actores, así como sus vínculos con otros espacios en el contexto mundial.

Esta perspectiva reconoce la dimensión territorial de los fenómenos económicos, sociales, político y culturales, esto es, la visión de que el territorio es resultado de las interacciones sociales, es producto de las relaciones de poder, razón por la cual es necesario transformar las formas de uso y aprovechamiento de éste, modificar las relaciones sociales que se producen en él, y que lo construyen para lograr su desarrollo, lo que lleva a colocar al territorio como el centro y sujeto de acción del desarrollo. De ahí que se considere necesario incorporar en los planteamientos de desarrollo esta dimensión territorial, que supone plantear y realizar políticas y estrategias de desarrollo que contemplen la territorialidad de los procesos sociales, económicos y políticos, lo que da lugar al nuevo enfoque de desarrollo territorial.

Como se ha mencionado, el enfoque del desarrollo territorial considera necesario que el territorio se constituya en el objeto y sujeto de políticas de desarrollo, lo cual a su vez plantea la exigencia de elaborar y ejecutar políticas públicas de desarrollo, pero sustituyendo las políticas públicas sectoriales por políticas territoriales multisectoriales, con base en una planificación del territorio, planificación en la que se contemplan todas las interrelaciones económicas, sociales y políticas que se producen en el territorio.

Más aún, sugiere la formulación de políticas transversales que tendrán fuertes repercusiones en las estrategias de desarrollo, y juzga indispensable un cambio radical en la planificación, la que desde esta perspectiva debe dejar de ser una planificación centralizada y convertirse en una planificación descentralizada en la que se sustente la concepción del territorio como “unidad de gestión” (Boisier, 1999).

Inclusive este enfoque propone algunas acciones que considera indispensables para lograr que los territorios se conviertan en entidades sociales y espacialmente integradas, las cuales de acuerdo con Alexander Schejtman y Julio Berdegué (2003) y Javier Delgadillo (2005), son las siguientes:

a) La transformación productiva, con la introducción de innovaciones productivas y la calificación de recursos humanos, acción con la que se busca lograr una mayor participación en los mercados (local, regional, nacional e internacional) en el contexto de la creciente competitividad global.

b) La transformación institucional, esto es, la reforma de las instituciones o incluso la creación de nuevas para convertirlas en instrumentos eficaces de desarrollo.

c) La participación social concertada de los diferentes actores socio-económicos regionales públicos y privados, en la toma de decisiones para actuar sobre su espacio determinado, a fin de aprovechar las condiciones con las que cuenta su territorio, con una utilización eficiente y sostenible de los recursos endógenos y para aprovechar las oportunidades que ofrece el contexto externo.

Una particularidad fundamental de esta visión del desarrollo es que este es concebido como un proceso en construcción por la propia comunidad territorial, lo que significa que la comunidad territorial debe ser la autora, gestora y beneficiaria de su propio desarrollo, y ello entraña activar una nueva forma de gestión del desarrollo. Una gestión del desarrollo más eficiente a través de la colaboración de todos los actores del territorio en cuestión, por medio de la construcción de sinergias, alianzas, asociaciones, en un proyecto de desarrollo territorial compartido por todos.

Dicho proyecto de desarrollo es considerado un verdadero reto para el Estado y la sociedad civil, puesto que ello significa alterar las relaciones político-sociales entre los diversos actores sociales, las cuales deberán basarse en principios tales como la confianza, la justicia social, la reciprocidad, el bien común, la democracia; y traducirse en la transferencia de competencias del gobierno a los actores sociales locales, es decir, reflejarse en la descentralización de funciones por el gobierno, en la adquisición de responsabilidades y compromisos por parte de los actores locales en el proceso de desarrollo de su territorio, con otras palabras, en la injerencia de los actores sociales en los lineamientos, políticas, estrategias, ejecución y evaluación del proceso de desarrollo.

En efecto, este enfoque territorial del desarrollo especifica que de lo que se trata es de “construir las regiones”, y de convertir al territorio en el sujeto de su propio desarrollo, lo que involucra no sólo la actuación del Estado, sino la intervención conjunta del Estado con la sociedad civil, por medio de la creación de un proyecto político regional. Y juzga a este proyecto político regional como prioritario para propiciar la convergencia de todos los actores regionales, con el objeto de definir una meta común y clara, que contemple el crecimiento económico, justicia social, democracia y sostenibilidad ambiental. Además, explica que se trata de un proyecto político y no simplemente de un plan, porque su ejecución repercutirá en las relaciones político-sociales establecidas, ya que, al participar diversos actores gubernamentales, sociales, empresariales en el diseño y ejecución de un proyecto colectivo de desarrollo, en realidad se trataría de procesos de negociación política (Boisier, 1999, pp. 29-30).

De modo que, la nueva gestión del desarrollo tiene como fundamento la participación ciudadana, es decir, el involucramiento social entendido como el compromiso de acción de las comunidades en la propia construcción territorial, por lo que en las comunidades se debe crear cooperación entre actores públicos y privados con el objeto de coordinar y concentrar recursos organizacionales, técnicos y materiales para solucionar en forma concertada problemas definidos colectivamente” (CEPAL, 2000, p. 39). Y para lograr dicha cooperación se requiere que los actores reconozcan la complementariedad de sus respectivos intereses.

Precisamente el que la comunidad territorial tome parte activa en la proposición, ejecución y evaluación de las políticas públicas de desarrollo, bajo el principio de que las comunidades tienen que ser las protagonistas de su propia mejora, constituye el mayor reto que enfrentan las políticas territoriales de desarrollo, porque hay que construir una nueva relación político-social entre los diversos actores y entre ellos y el Estado, una relación bajo un esquema de corresponsabilidades y sustentada en el fundamento de la democracia.

De tal suerte que esta gestión territorial de desarrollo tiende a la autonomía de los territorios, a la autonomía de las comunidades para que éstas construyan su territorio de acuerdo con sus deseos. Se sustenta en una nueva relación entre el Estado y la comunidad territorial en la que se admite que las comunidades tienen capacidad de decidir por sí mismas, de convertirse en las protagonistas de su propio desarrollo, lo que representa una gran tarea.

Además, los autores de este enfoque territorial piensan que es necesario invertir simultáneamente en los capitales con los que cuentan los territorios, a saber: capital económico, capital humano, capital social y capital natural. El primero de ellos referido a la riqueza, a los bienes y servicios producidos, el segundo alusivo a los conocimientos de las personas, al “know how”, a su alimentación, salud, cultura; el capital social concerniente a los grados de asociación, de confianza de cooperación entre las personas y los grupos sociales, a la democracia y el capital natural que atañe a los recursos ambientales del territorio.

Ahora bien, con respecto al libre mercado, el enfoque territorial del desarrollo juzga que la sola acción de las fuerzas del mercado no es suficiente para lograr el desarrollo, sino que se requiere de una planeación territorial, como forma de conseguir el desarrollo, es decir, que se requiere la intervención del Estado en la economía, aunque con una fuerte participación social, intervención que indudablemente deberá tener en cuenta la dinámica de la economía capitalista global que transforma a los territorios. Ello significa que, si bien este enfoque juzga que el libre mercado por sí solo no logrará el desarrollo de las sociedades y territorios, tampoco considera que es un obstáculo para el desarrollo, es decir, que estima que es posible tomar en cuenta el mecanismo de mercado para lograr una posición ventajosa para cada territorio en cuestión. Planteamiento que conlleva el conocimiento y desarrollo de las ventajas competitivas de cada territorio.

Competitividad territorial

Sin duda, el enfoque territorial del desarrollo considera que los territorios tienen que lograr “competitividad”, pero no sólo entendida como la capacidad de afrontar la competencia del mercado, sino que también tienen que garantizar al mismo tiempo la sostenibilidad medioambiental, económica, social y cultural, mediante prácticas de integración en redes y de articulación territorial” (Observatorio Europeo, 1999). Razón por la cual, en realidad se plantea que los territorios tienen que ser competitivos en cuatro distintas esferas:

 Competitividad económica comprendida como la capacidad de los agentes para producir y mantener el máximo de valor añadido en el territorio mediante el refuerzo de los vínculos entre sectores y haciendo que la combinación de recursos constituya activos para valorizar el carácter específico de los productos y servicios locales.

 Competitividad social concebida como la capacidad de los agentes para actuar eficazmente de manera conjunta sobre la base de una concepción consensuada del proyecto y fomentada por una concertación entre los distintos niveles institucionales.

 Competitividad medio ambiental pensada como la capacidad de los agentes para valorizar su entorno haciendo del mismo un elemento “distintivo” de su territorio, garantizando al mismo tiempo la conservación y la renovación de los recursos naturales y patrimoniales.

 La localización en el contexto global percibida como la capacidad de los agentes para situarse con relación a los otros territorios y al mundo exterior en general, con el objeto de hacer progresar su proyecto de territorio y de garantizar su viabilidad en el contexto de la globalización” (Observatorio Europeo Leader, 1999, p. 5).

Además, este paradigma establece que, para lograr la competitividad, y por ende el desarrollo, cada comunidad territorial deberá revalorar su potencial económico y buscar compatibilizar la dinámica del mercado con un desarrollo social justo. Con este propósito la comunidad deberá promover y apoyar el tipo de producción y de servicios que su territorio pueda ofrecer, tales como: cadenas productivas, especialización productiva, así como propiciar y apoyar el desarrollo de la ciencia y la tecnología local, y el acceso y uso de las novedades tecnológicas.

Explícitamente el Desarrollo Territorial sostiene que su objetivo es impulsar un proceso de desarrollo endógeno, creando sinergias entre los distintos actores que comparten el territorio para generar crecimiento económico y buscar una mejor distribución del ingreso entre la población. Se insiste en la endogeneidad, considerada como la capacidad que tienen que adquirir las regiones para apropiarse de una parte del excedente generado en ellas y reinvertirlo en las propias regiones, así como en su capacidad de desarrollar o apropiarse de la ciencia y la tecnología, de generar su proceso de cambio tecnológico, además de tener la capacidad de tomar decisiones y ejecutar acciones acordes a su proyecto de desarrollo.

Sin duda, esta visión territorial del desarrollo exige aprovechar los esquemas de economía de mercado predominantes en el capitalismo global actual, pero persiguiendo el beneficio de la mayoría de la población, buscando cuáles podrían ser los usos alternativos del territorio de los cuales podrían obtenerse mayores beneficios económicos, lo que conduciría al desarrollo de nuevas actividades económicas que ofrezcan más y mejores oportunidades de empleo, ingreso y progreso; teniendo en consideración la interpretación y significado que le dan los propios actores locales al territorio, en suma, su dimensión cultural y social.

Realmente el Desarrollo Territorial estima que la política pública deberá fomentar aquellas actividades productivas y no productivas que generen mayores externalidades positivas a la sociedad y no aquellas que sólo generen rentabilidad privada, es decir, que deberá apoyar a aquellas actividades que producen beneficios sociales. En términos generales, lo que propone es que, en el contexto de una economía globalizada, se desarrolle una nueva economía del territorio, desplegando estrategias de desarrollo productivo y de servicios, fortaleciendo cadenas productivas, optimizando las relaciones y flujos entre los distintos eslabones de las cadenas, así como propiciando encadenamientos productivos.

Asimismo, sugiere robustecer a mercados internos y locales, examinar los actuales modelos productivos y buscar otros alternativos, del mismo modo que los sistemas tecnológicos, para generar o apropiarse de la tecnología más accesible y adecuada para las condiciones de los territorios.

En síntesis, indica que habría que pensar en estrategias que fortalezcan aquellas actividades, procesos y recursos naturales que constituyen o pueden llegar a constituir ventajas para la región, tomando en cuenta las ventajas de localización, así como las que estén encaminadas a mejorar la calidad de los servicios, y a crear o fortalecer cadenas productivas orientadas a la competitividad, a buscar estrategias con las que se logre que el territorio ocupe una mejor posición en el mercado mundial.

En términos más particulares plantea que es indispensable la identificación de los factores de la región que ofrezcan ventajas, y en consecuencia el aumento y mejora de recursos y condiciones con las que cuenta, entre ellas: la infraestructura vial, los transportes, parques industriales, puertos, energía, equipamiento urbano, en suma, el incremento y avance de las condiciones de localización para el desarrollo de actividades innovadoras, en el marco de visiones estratégicas para el desarrollo.

Además, encuentra que es primordial realizar esfuerzos para crear economías de escala, para disminuir costos de producción, desarrollar nuevas cadenas de valor, así como generar y fortalecer relaciones de cooperación entre empresas para obtener ventajas de aglomeración, entre ellas las de intercambio de información; y aún más, considera ineludible generar una mejor relación entre el capital y el trabajo, lo que significa mejorar las condiciones laborales. Igualmente, plantea como condición de desarrollo la movilización de recursos endógenos, la promoción de sectores estratégicos, y sobre todo la creación de externalidades locales positivas, y la promoción de las inversiones regionales (pensando sobre todo en aquellas zonas más atrasadas).

Cabe hacer mención, que el enfoque de desarrollo territorial ha tenido un fuerte impulso derivado de la instauración de la Unión Europea (UE) en 1993, la cual se constituye con la intención de la creación de un mercado único, con libre circulación de mercancías, servicios, personas y capitales, es decir, con el propósito de promover una integración continental por medio de políticas comunes.

De hecho, la Comunidad Europea se ha convertido en una comunidad política de derecho, ya que ha desarrollado un sistema jurídico y político, para propiciar una integración y gobernanza de los países que la componen (hasta octubre de 2020 está formada por 27 países –el Reino Unido salió de esta comunidad el 31 de enero de este mismo año–). Efectivamente, se rige por un régimen de democracia representativa y para ello cuenta con las siguientes instituciones: el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Tribunal de Cuentas y el Banco Central Europeo. Cada una de estas instituciones se encarga de determinadas funciones, el Parlamento y el Consejo lo hacen de las cuestiones legislativas, el Consejo Europeo se hace cargo de la orientación de la política general.

La formación de la Unión Europea, con su sistema de gobierno transnacional, promueve la integración de sus países miembros por medio de políticas comunes, fundamentalmente económicas, por este motivo, la Comisión Europea en 1999 plantea una Estrategia Territorial Europea que pretende alcanzar un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Unión Europea, en la que destacan la contribución de la política de desarrollo territorial.1 Con esta estrategia los estados miembros y la propia Comisión acuerdan modelos y objetivos territoriales comunes para el futuro desarrollo del territorio de la Unión Europea.

En esta estrategia se despliegan una serie de políticas de desarrollo territorial que persiguen tres objetivos fundamentales a saber: 1) cohesión económica y social, 2) conservación y gestión de los recursos naturales y del patrimonio cultural y 3) competitividad más equilibrada del territorio europeo (Comisión Europea, 1999). Para el desarrollo de estas políticas territoriales, se hace patente que se requiere la colaboración de los Estados miembros y entre sus autoridades regionales y locales, especialmente la colaboración por encima de las fronteras nacionales, pero bajo un principio que llama la atención, el principio de subsidiariedad.

La Unión Europea reconoce que

no todos los territorios europeos cuentan con las mismas condiciones de partida, lo que complica el fortalecimiento de la cohesión económica y social de la UE. Por eso es tan importante procurar el logro paulatino de un equilibrio territorial con el objetivo de llegar a un crecimiento mejor repartido geográficamente por todo el territorio de la UE (objetivo de cohesión).

Sin duda, entre las principales preocupaciones de la Unión Europea se encuentran las disparidades regionales, por lo que busca que los proyectos regionales, nacionales o comunitarios realizados en un Estado, puedan tener gran influencia sobre la estructura territorial de otros Estados miembros, como parte de la integración económica y social que se pretende. Además, se piensa que las diferencias regionales de productividad no podrán seguirse compensando mediante modificaciones nacionales de los tipos de cambio, por lo que se señala que la ordenación del territorio puede contribuir a evitar el incremento de dichas disparidades regionales (Comisión Europea, 1999).

Con la Estrategia Territorial Europea se pretende que los proyectos de desarrollo de los distintos Estados miembros se orienten hacia los objetivos de desarrollo territorial establecidos en común. La Comisión Europea señala que las políticas sectoriales de los Estados requieren orientaciones de desarrollo que sobrepasen las delimitaciones territoriales. Sin embargo, la propia Comisión enfatiza que la diversidad cultural de los territorios que ahora forman parte de ella constituye uno de los principales factores potenciales de desarrollo de la Unión Europea, por lo cual no puede perderse, de ahí su interés en que las políticas implementadas –que repercuten en las estructuras territoriales– no deben uniformizar las identidades locales y regionales (Comisión Europea, 2009, p. 7).

Sin lugar a duda, la Unión Europea coloca precisamente al “territorio” como centro y objeto de acción del desarrollo, y considera varios principios y planteamientos del enfoque territorial, entre los principales se encuentran:

 Consideración del contexto mundial de desarrollo de la economía y la tecnología (tendencias generales de evolución demográfica, social y ambiental)

 Armonizar las exigencias sociales y económicas del desarrollo con las funciones ecológicas y culturales del territorio y contribuir de esta forma a un desarrollo sostenible y equilibrado a gran escala.

 Combinación de los objetivos de desarrollo equilibrado y conservación

 Estructura equilibrada del territorio

 Ordenación del territorio

 La transformación institucional, al crear un nuevo sistema jurídico-político y diferentes instituciones

 Colaboración de los diferentes niveles de gobierno y administración

 Creciente importancia de autoridades regionales y locales

 Participación de las ciudades y regiones en el desarrollo territorial

 Superación de la perspectiva de las políticas sectoriales (nuevas formas de cooperación)

 Desarrollo de un sistema equilibrado y policéntrico de ciudades y una nueva relación campo-ciudad

 Crecimiento económico “visible” para los ciudadanos en forma de más puestos de trabajo (lucha contra el elevado desempleo)

 Conservación del patrimonio natural y cultural

 Garantía de acceso equivalente a las infraestructuras y al conocimiento

 Convergencia de condiciones de vida y de trabajo

Cabe señalar que, para la aplicación de la Estrategia Territorial Europea con base en los objetivos que esta estrategia propone, se establecen políticas comunes a seguir por los Estados miembros de la UE, para realizarse de manera paulatina, lo que, a su vez, da lugar a la elaboración y ejecución de diversos proyectos territoriales. Entre las principales políticas que desarrolla la Comisión Europea se aprecian las siguientes:

 La política comunitaria de competencia

 Las redes transeuropeas (RTE)

 Los fondos estructurales

 La política agrícola común (PAC)

 La política de medio ambiente

 La política de investigación y desarrollo tecnológico (I+D)

 Las actividades de préstamo del Banco Europeode Inversiones (BEI)

Ahora bien, como parte de la Política Agrícola Común (PAC) la Comisión Europea adopta el Enfoque Liason entre actions de développment rural (Leader) y crea el Observatorio Europeo Leader, para promover el desarrollo sostenible en las zonas rurales europeas, ya que más de la mitad de la población de la UE vive en zonas rurales, las cuales representan el 90% del territorio de la UE (Observatorio Europeo Leader, 1999, p. 5). El enfoque Leader se centra en la perspectiva territorial del desarrollo y con él se llevan a cabo varios proyectos e iniciativas con financiamiento de la UE.

Entre las actividades realizadas por el Observatorio Europeo Leader, se encuentra la publicación de varios cuadernos y revistas, en las que se expone el propio enfoque territorial del desarrollo y se realizan aportaciones importantes sobre el mismo, también se presentan algunos proyectos ejecutados por Leader. Se menciona este Observatorio y sus publicaciones por sus contribuciones al desarrollo del propio enfoque territorial, entre las que destaca la construcción del nuevo concepto, el de Capital Territorial, y su relevancia para el desarrollo regional, concepto que abordaremos a continuación.

El capital territorial

Justamente en el marco del enfoque de desarrollo territorial y de la ponderación que se hace del desarrollo endógeno, el Observatorio Europeo Leader (en 1999) define al “Capital Territorial” como aquello que hace referencia a la dotación de elementos a disposición del territorio, de carácter material como inmaterial, que pueden constituir, de cierto modo, activos, y de otro, dificultades (Observatorio Europeo Leader, 1999, p. 19). Señala que se trata de la riqueza que tiene cada territorio, esto es, de los bienes de diversa clase con los que cuenta, a saber: recursos naturales, paisajes, patrimonio, conocimientos técnicos, edificaciones, infraestructura, historia, recursos humanos y sus capacidades, organización, identidad, valorización del territorio.

Para el análisis del capital territorial, el Observatorio Europeo Leader, propone una clasificación de una serie de sus componentes, que permitan establecer una visión global. Establece ocho componentes a saber:

 Los recursos físicos y su gestión, en particular los recursos naturales (relieve, subsuelo, suelo, vegetación y fauna, recursos hidráulicos, atmósfera), los equipamientos e infraestructuras, el patrimonio histórico y arquitectónico.

 La cultura y la identidad del territorio, los valores comúnmente compartidos por los agentes del territorio, sus intereses, su mentalidad, sus formas de reconocimiento, etc.

 Los recursos humanos, los hombres y las mujeres que viven en el territorio, los que acuden a vivir y los que se van, las características demográficas de la población y su estructuración social.

 Los conocimientos técnicos implícitos/explícitos y las competencias, así como el control de las tecnologías y la capacidad de Investigación y Desarrollo.

 Las instituciones y administraciones locales, las reglas de juego político, los colectivos, y, más en general, lo que se llama hoy la “gobernación” del territorio; en este componente se incluyen también los recursos financieros (de las instituciones, de las empresas y las personas, etc.) y su gestión (ahorro, crédito, etc.), en la medida en que la gobernación de un territorio es inseparable del compromiso formal que los agentes locales están dispuestos a asumir juntos (financiaciones públicas y privadas, etc.).

 Las actividades y empresas, su mayor o menor concentración geográfica y su estructuración (tamaño de las empresas, sectores, etc.).

 Los mercados y las relaciones externas, en particular, su integración en los distintos mercados, redes de intercambio, de promoción, etc.

 La imagen y la percepción del territorio, tanto interna como externa” (Observatorio Europeo Leader, 1999, p. 22).

Poco tiempo después, en (2001, p. 15) la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (:OCDE), establece que las unidades territoriales dentro de los países cuentan con un capital específico –esto es el “capital territorial”– que es distinto de otros de otras áreas y es determinado por muchos factores […]” que pueden incluir: